前言：我們精心挑選了數篇優質安全生產法律基本體系文章，供您閱讀參考。期待這些文章能為您帶來啟發，助您在寫作的道路上更上一層樓。

第1篇

一、安全生產行政處罰權立法現狀及其突出問題

近年來，國家為實現依法管安、依法治安、重典治安，不斷加大了安全生產法的立、改、廢工作，包括修訂《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國職業病防治法》《煙花爆竹安全管理條例》《安全生產許可證條例》《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》等一大批法律法規，以及廢止一些不適應時展的規范性法律文件，如《勞動防護用品監督管理規定》《礦山救護隊資質認定管理規定》《非煤礦礦山建設項目安全設施設計審查與竣工驗收辦法》等等。分析這些法律文本，發現當前安全生產行政處罰權的立法還存在法律規范混亂、相互重疊，法律規則不嚴謹，處罰主體錯誤、處罰對象不明確，法律語言不統一，進而浪費立法資源，造成法律適應困難等一些問題。

1.法律規范混亂

從現已頒布的法律文本看，一是關于對從業人員的安全教育和培訓問題的處罰規定，在同一層級的規范性法律文件中處罰的主體不同、種類各異、幅度也不一致。比如《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）第九十四條第（三）項規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……未按照規定對從業人員、被派遣勞動者、實習學生進行安全生產教育和培訓，或者未按照規定如實告知有關的安全生產事項的；……”。而在《中華人民共和國礦山安全法》（以下簡稱《礦山安全法》）第四十條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責令改正，可以并處罰款；情節嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分：（一）未對職工進行安全教育、培訓，分配職工上崗作業的；……”。顯然，在這兩個同一層級的規范性法律文件中，針對企業未按照規定履行對從業人員安全教育和培訓的問題上，處罰的主體、種類和幅度都不相同。二是對生產經營單位未建立事故隱患排查治理制度的處罰規定、生產經營單位安全生產的資金投入不實的法律后果，以及法律條文中對違法行為情形的規定，出現內涵外延甚至于邏輯的混亂。比如《安全生產法》第九十八條第四項規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任：……（四）未建立事故隱患排查治理制度的”；而《中華人民共和國生產安全事故隱患排查治理暫行規定》第二十六條第（一）項則規定：“生產經營單位違反本規定，有下列行為之一的，由安全監管監察部門給予警告，并處三萬元以下的罰款：（一）未建立安全生產事故隱患排查治理等各項制度的；……”。這兩部規范性法律文件在對生產經營單位事故隱患排查治理制度未建立的處罰問題上，其處罰的種類、罰款的幅度及違法行為的外延等規定上都截然不同。此外，已經頒布的法律條文中對違法行為情形的規定出現邏輯混亂。如《安全生產法》第八十九條:“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構，出具虛假證明的，沒收違法所得；違法所得在十萬元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，單處或者并處十萬元以上二十萬元以下的罰款；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產經營單位承擔連帶賠償責任；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”這是從最嚴重情形到一般情形的漸弱式的對違法行為的規定，與基本法、基本法以外的法律規定不一致，也與違法行為的邏輯發展不一致。不僅如此，在安全生產法律體系中，對于違法行為的規定卻更多的是從一般到嚴重情形的漸進式規定，如同在《安全生產法》第九十、第九十一等條文中，對違法行為情形的規定便是從一般到嚴重的漸進式的。由此，安全生產立法的混亂可見一斑。

2.法律規范相互重疊

一是關于生產經營單位負責人未履行安全生產管理職責的問題。《安全生產法》第九十二條規定“生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故的，由安全生產監督管理部門依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處上一年年收入百分之三十的罰款；（二）發生較大事故的，處上一年年收入百分之四十的罰款；（三）發生重大事故的，處上一年年收入百分之六十的罰款；（四）發生特別重大事故的，處上一年年收入百分之八十的罰款。”同時，《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十八條規定：“事故發生單位主要負責人未依法履行安全生產管理職責，導致事故發生的，依照下列規定處以罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）發生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款；（二）發生較大事故的，處上一年年收入40%的罰款；（三）發生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款；（四）發生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。在此之中，同樣是生產經營單位的負責人因未履行安全生產管理職責而導致不同事故的處罰，不僅在上述兩個規范性法律文件上有規定，還在《安全生產違法行為行政處罰辦法》第44條、《危險化學品安全管理條例》第94條也有相同的規定。二是關于事故隱患排查治理情況如實記錄和告知從業人員的問題。《安全生產法》第九十四條第（五）項規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……（五）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業人員通報的；……”這一規定與《食品生產企業安全生產監督管理暫行規定》第二十六條第（三）項“食品生產企業有下列行為之一的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款：……（三）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業人員通報的。”對于處罰對象，處罰種類和罰款幅度的規定都一模一樣。

3.法律規則不夠嚴謹

在安全生產立法中有些規則不夠嚴謹，存在許多缺陷。譬如從《安全生產許可證條例》的整個條文來看，全文為24條，但并未明確各法律主體在安全生產許可證問題上的權利、義務以及法律責任，也即沒有明確的行為模式與法律后果的區分。從一個具體的法律條文來看，《安全生產法》中同樣存在這種情況，有行為模式而無法律結果。如《安全生產法》第二十二條規定：“生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員履行下列職責：……（七）督促落實本單位安全生產整改措施。”這一規定給出了生產經營單位相關主體對安全生產整改措施的督促落實這一行為模式，而該行為的法律后果不僅在《安全生產法》的“法律責任”沒有找到，在其他相關的法律文件中也出現缺失。而且，處罰主體錯誤、處罰對象不明確。《礦山安全法》第四十條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責令改正，可以并處罰款；情節嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分：（一）未對職工進行安全教育、培訓，分配職工上崗作業的；（二）使用不符合國家安全標準或者行業安全標準的設備、器材、防護用品、安全檢測儀器的；（三）未按照規定提取或者使用安全技術措施專項費用的；（四）拒絕礦山安全監督人員現場檢查或者在被檢查時隱瞞事故隱患、不如實反映情況的；（五）未按照規定及時、如實報告礦山事故的。”該條中的所有違法行為均為安全生產監督管理部門的職責，但其行政處罰權卻歸勞動行政部門，很明顯與目前的體制不符合。

4.法律語言不統一

在法律語言問題上，則存在不統一的情況。譬如關于“以上”“以下”等立法技術的規定，《中華人民共和國憲法》《民法通則》和《民事訴訟法》等法律文件中都規定了“以上”“以下”包括本數，《安全生產法》也是如此，但《生產安全事故報告和調查處理條例》中卻有“以上”包括本數，“以下”不包括本數的規定。由于任何安全生產的立法都有可能涉及到事故的發生，均有可能要涉及《生產安全事故報告和調查處理條例》，這樣一來，就可能導致在適應法律時產生混亂，如果對《條例》不熟悉，甚至可能出現法律適用錯誤的情況。又譬如關于法律語言中的數字。法律作為國家的規范性文件，其語言文字的權威性、統一性應該是法律語言的應有內涵，但是在安全生產法律體系中對數字的使用卻比較混亂，比如《安全生產許可證條例》中的數字為阿拉伯數字，而《湖南省安全生產條例》中的數字卻為中文小寫，此種情況處處皆是。而且，同一層級的法律規范在數字語言文字上的使用上不統一、不規范。如《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》中數字為中文小寫，可在《建設項目安全設施“三同時”監督管理辦法》中的數字卻為阿拉伯數字，這是不適當的。

二、安全生產行政處罰立法技術及其重大意義

立法技術是指人們在長期的立法實踐活動中，將逐步摸索、積累的知識、方法、技巧、經驗加以總結而形成的規則，是立法活動所需要的技能和手段，是在立法實踐中產生并發展起來的，關于法的內容的確定、表述及完善的方法和技能的總稱[1]。在立法活動中，運用語法邏輯避免法條產生歧義，運用電子表器計票提高法案通過的精確率，都是法律技術。總體上看，立法技術是立法活動中由多種與法律的制訂、運行相關的各種技術因素構成的技術群。正如孫潮先生所說，一個立法者“要成功而有效地工作，他必須同時具備設計師和建筑師的秉性和才能。”這種技術群不僅非單項技術，而且具有價值負荷，是法律方法的重要組成部分。從廣義上講，法律技術、法律思維、法庭設置、法律程序設計等，統稱為法律方法，其中的法律思維成為法律方法的核心。有了正確的科學的法律思維活動，即嚴格合法的法律推理和法律解釋，才有可能形成、推導出解決法律問題的正確結論。立法技術是法律技術的重要內容，是為了配合法律思維的特殊性而生成的并在立法全程運用的法律技術。作為法律技術的重要內容，立法技術具有歷史性、傳統性和正當性[2]，既要符合事物的本質，技術本身不能與事物的情理相違背；又要體現法律原理，符合法律的基礎性原理；還要契合司法經驗，是經過長期的司法實踐陶冶而成的成熟技術；以及吻合社會常識，與現實中人們的直覺、情感等相一致[3]，無論是其物質工具還是知識儲備與技能，包括立法的有關知識、經驗、規則、方法和技巧等，概莫能外。正因為立法技術的傳統性和正當性的結合，以及理論和經驗的統一，才使得立法技術具有專業的法律適用方法和手段，更能體現出科學性質和人文精神。而且，立法技術變遷受制于法律的實體規則，受到本身內在標準的檢驗，并通過其技術進步與創新有力地推動法律實體規則的生成與演進[4]。而行政處罰則是指行政主體為了達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規范尚未構成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予其人身的、財產的、名譽的及其他形式的法律制裁的行政行為[5]。其法律要素包括行政處罰的主體、相對人、違法行為、處罰的種類等等。

安全生產行政處罰立法要實現公平、效率及法治秩序的價值，必須有確定性的法律規則，即科學合理的立法技術。沒有確定性則難以被重復適用，沒有確定性就難以保障法的穩定與安全。安全生產行政處罰權立法技術的重點是對安全生產行政處罰相關知識、方法、技巧、經驗的熟練運用，是立法過程中的一種特殊的技能，通常包括邏輯的技術和詞語的技術。要保障安全生產行政處罰權的各種相關法律能夠為人類頻繁的利用進而實現社會控制，立法就要將為社會共有的最基本的價值通過對法律技術的運用轉化為法律所承認的價值，立法者就要做出各種法律價值判斷，在安全生產行政處罰可能互相沖突的價值體系之中做出選擇，使安全生產行政處罰同一價值體系之內某一具體的法律關系之中有可能互相沖突的價值達成平衡，并將社會變化所帶來的價值變化體現于法律之中，通過其特有的邏輯思維形成有效的社會控制[6]。由此可見，只有當立法者在熟練掌握和運用安全生產行政處罰相關知識、方法、技巧、經驗的前提下，安全生產行政處罰權立法才有可能最大限度地減少甚至杜絕差池。如前所述的各種問題的存在，在較大程度上就與立法技術本身有關。譬如法律規范混亂或相互重疊，可能是由于立法者對安全生產行政處罰權立法有關的社會共有的最基本的價值把握不準，或者對先前已有的法律文本的熟悉程度不夠而導致的。例如，關于生產經營單位安全生產的資金投入不實的法律后果規定，《安全生產法》第九十條規定：“生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人不依照本法規定保證安全生產所必需的資金投入，致使生產經營單位不具備安全生產條件的，責令限期改正，提供必需的資金；逾期未改正的，責令生產經營單位停產停業整頓。

有前款違法行為，導致發生生產安全事故的，對生產經營單位的主要負責人給予撤職處分，對個人經營的投資人處二萬元以上二十萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”而《中華人民共和國生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）第三十八條：“事故發生單位對事故發生負有責任的，依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款；（二）發生較大事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款；（三）發生重大事故的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；（四）發生特別重大事故的，處200萬元以上500萬元以下的罰款。”很明顯，《條例》中有關生產經營單位安全生產的資金投入不實的法律后果規定包括了《安全生產法》第九十條的意思，但兩個法律規范對違法行為的處罰對象、處罰幅度等都不同。這難免不讓人聯想到可能因為立法者對于不同法律主體社會境遇的不同考量標準。法律規則不夠嚴謹和法律語言不統一大多是因為對安全生產中有關公民、法人或者其他組織的合法權益分析不夠，對法律符號的嚴謹性重視不夠，或者法律文本生成所必備的素養欠佳所致。本來，法律規則是規定法律上的權利、義務、責任的準則、標準，或是賦予某種事實狀態以法律意義的指示、規定，是構成法律的主要元素。根據法律規定的二要素說，法律規則的結構分為行為模式和法律后果兩個部分，這不僅適用于整個規范性法律文件，也適用于一個具體的法律規則。當立法者沒有能夠深入透徹分析安全生產相關法律主體的權利、義務、責任，以及客體的具體狀況，甚至于對安全生產行政處罰本身的意義缺乏深入理解的時候，也就可能出現安全生產行政處罰法律規則的不夠嚴謹。同樣的道理，作為法律思維的核心，法律語言的核心問題則是如何說服人，即建構法律的說理性[7]，但當因立法者的法律語言素養欠佳而使不同法律文本中的法律語言不統一甚至于混亂時，法律的說理性也就大打折扣。

三、安全生產行政處罰權立法的完善及其技術改進

從法治國家、法治社會建設的現實情況與未來發展看，安全生產行政處罰權立法的完善需要從國家到地方層面推進科學立法工作，修訂有關不適應和不清晰的條款，加大立法技術研究，提升立法隊伍整體素養。

1.推進安全生產行政處罰的科學立法工作

所謂科學立法是指在立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件。這一定義明確了科學立法要符合立法的內在條件，即與其規制的事項保持契合，要與外在條件保持一致，是各種內在與外在因素共同作用的結果。從這一意義上講，現成的立法并不一定是科學的。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》規定，要貫徹依法治國基本方略，推進科學立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系。作為我國法律體系中的一個支系，《安全生產法》同樣應該重視科學立法原則，將科學立法作為安全生產立法的一個價值判斷標準。因而，安全生產行政處罰權立法的科學性首先是對經驗立法的否定，將安全生產行政處罰權立法當作一項工程來看待，不能把立法當作領導者的政績，更不應將安全生產行政處罰權立法當作一個封閉的系統，要面向整個法律體系，堅持尊重客觀事實，杜絕主觀立法。

2.修改不適應時代要求和政策規定的法律法規

目前，安全生產行政處罰權的立法存在諸多缺陷，需要我們有勇氣直面問題，并采取相應的措施加以改變。對諸如《礦山安全法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》以及《生產安全事故隱患排查治理暫行規定》等法律法規中由于政策改變導致的相關職能部門職責轉變以及形勢變更，一些規定不能適應時展需要，可以通過制訂部門規章來規范一些不適應的規定、做法。

3.加強立法技術研究進而提升立法者技術素養

從研究領域看，目前，對安全生產法的研究文章大都集中在安全生產法的教育、執行等方面，但對于安全生產法的立法研究卻少之又少。正因如此，安全生產立法中沒有全面把我國現行法律體系、安全生產法律體系的特征也就在所難免。若要把安全生產法歸結為現行的部門法中，它大概更多地屬于行政法部門，而行政法這一部門法的特征應在安全生產立法中有所體現。同時，還要從體制機制改革創新入手，通過各項措施普遍提升立法人員的整體素養。就法律符號化現象看，既對法律的表達與運作有著重要意義，又因其受符號載體的自然屬性、人們對符號認知的社會心理，以及符號的社會屬性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符號化能力基礎之上[8]，需要立法者準確把握符號的意義，以及法律與符號諸構成要素融合共生的過程。這也就是之所以要提升立法人員的一個原因。當前，應提倡法學工匠的培養，促使立法人員關注細節，以形成正確的法的價值論，掌握切實的法的本體論，習得有效的法律方法論。

參考文獻

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[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2016：265。

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[7]葛洪義.法律方法•法律思維•法律語言[N].人民法院報，2002-10-21。[8]牛玉兵.法律符號化現象研究[J].法制與社會發展（雙月刊），2013（6）。

第2篇

[關鍵詞]安全；生產；檢察監督

安全生產關系到生命的存亡、財產的安全、權益的保障，對社會的安全穩定也產生一定影響，歷來受到重視。生產力的發展尤其是技術的革新是經濟效益的創造者，也是推動時代進步的原動力，而技術的革新必然會存在其自身的不圓滿性，帶來了安全危機。例如，集裝箱物流運輸的興起極大地帶動了港口作業的發展，但是，若未形成相應的港口操作的應急保護機制，并在處理具有爆炸性、污染、有毒、易燃、腐蝕、放射性危險品措施不當時，港口周邊群眾的人身、財產安全將面臨極大的風險。“單位（億元）國內生產總值事故死亡率”，是反映經濟發展和生產事故關聯性的重要指標。根據國際勞工組織的統計數據，我國的單位國內生產總值事故死亡率約在0.4左右，而西方發達國家多在0.03-0.05之間，日本更低至0.02。對比之下可以基本得出：我國在經濟發展和安全保障上并未做到同步。天津港“8•12”特大危險品爆炸事故是為例證。

一、安全生產的法理基礎

（一）安全生產的內涵及外延

所謂“安全生產”，是指在生產經營活動中，為避免發生造成生產人員的人身和財產受損害的事故而采取的措施，包括事故控制及預防的措施。“安全生產”一詞中所講的“生產”，不應作狹義的理解。從對象來看，安全不僅包括從業人員的生命健康和企業的財產，還包括社會公眾的生命權、財產權以及外部生態環境。生產安全事故是指生產經營單位在生產經營活動以及與生產經營直接相關的活動中突然發生的，傷害人身安全和健康，或者損壞設備設施,或者造成經濟損失的事件。

（二）安全生產的價值與功能

“安全”被視為公民享有天賦的人權，來源于十八世紀啟蒙思想家的自然法學說和自然權論。法國大革命誕生的《人權宣言》中正式地以法律文件形式確定下來。“安全”體現了以人為本的核心價值。“安全”無論何時都是滿足其他需要的前提，如霍姆斯所見“人的安全乃是至高無上的法律”。安全體現在對正義價值的追求上。羅爾斯指出：“正義所關注的是法律規范和制度性安排的內容，它們對人類的影響以及它們在增進人類幸福與文明建設方面的價值。”人們對于正義的追求使得其他目標退居其次，客觀普遍正義觀被視為一個井然有序的人類團體的基本。生產的受益者相對于生產事故造成后果的承擔者來說，相對小眾，而將生產成本歸利益無關者承擔，乃非正當性的體現。法律應當將自然與理性歸納出來的正義集中表現在具體的法律條文和責任規范中。安全生產的價值還體現在為秩序。“與法律永相伴隨的基本價值，便是社會秩序。”秩序意味著不同的社會主體遵從一定的行為規則，經營者互不干擾彼此行使正當的權利，管理者認真履行管理監督職責，以達到各主體安全平穩進行各項活動，最終實現最高程度的社會效益。秩序相對于安全和正義，更為具體，也更具有操作性。對我們周遭的宏觀世界所作的觀察表明，它并不是由無秩序的和不可預測的事件構成的一個混亂體，相反它所表現的則是意義重大的組織一致性和模式化。價值層面的公正和秩序為的是平衡生產企業和生產者之間的力量對比，防止企業的無度逐利和挽救生產者的權利貧困。當這種價值體現在立法上時，應當關注法律的實際運行效果，即“運行中的法”。

二、安全生產的立法表現

（一）安全生產法

國家歷來注重安全生產，以法律的手段進行規制，自1990年以來，先后確立了《鐵路法》《礦山安全法》《煤炭法》、《道路交通安全法》，形成一套完備的安全生產法律體系。2002年頒布的《安全生產法》，經2014年修訂已日漸成熟，旨在最大限度上防止生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，實現促進經濟社會持續健康發展的立法初衷。該法從立法宗旨的角度出發，將“加強安全生產監督管理”修改為“加強安全生產工作”，改變以往政府主導的監督管理模式，進而從多主體權利義務劃分的角度實現安全生產工作。新的《安全生產法》也從傳統定性的行政監管法向社會法過渡，這也是在經濟發展過程中更加注重人的生命健康權利的保護，從社會法的視角調和經濟發展與個體權利保護間的矛盾。安全生產是指通過運用一定的技術的、或制度措施，消除社會生產中可能危及人的生命和健康的各種負面因素，實現保護人的生命和財產安全的目的。

（二）食品安全法

而食品安全生產的法學概念則是為了實現“從農田到餐桌”全程的保護人的生命、健康及財產保護的目的，對食品生產加工環節可能危及人的生命、健康及財產安全的不利因素通過技術上或者制度上的措施予以消除。例如2015年修訂的《食品安全法》在立法目的上也明確規定是“為了保證食品安全，保障公眾身體健康”，并且將食品生產界定為“食品生產和加工”。新修訂的《食品安全法》借鑒了國外的立法經驗，采用了新的食品安全監管模式，規定了“從農田到餐桌”的全方位監管體制，在法律保護的對象、法律適用的主體、食品安全監管模式和食品安全標準制定等方面都做了調整和完善。安全生產的法律制度之于本體之特征，例如規范本身的專業技術含量高，保護對象的特定性，安全監管的強制性等。

三、檢察監督在安全生產中的表現

（一）基本定位

根據我國《憲法》和憲法性法律《人民檢察院組織法》的規定，檢察機關有著國家法律監督機構的自我定位，并且以良好地運行檢察權來維護公共利益及公民人身、財產權為其根本宗旨，檢察機關介入安全責任事故的調查是其法律地位所決定的。據統計，幾乎每一起重大生產安全責任事故背后，都存在國家機關工作人員瀆職等職務犯罪問題。訛譹檢察機關及時介入安全責任事故調查，通過對國家機關工作人員是否涉嫌職務犯罪進行初查、研判，及時握掌挪用公款、公物，貪污賄賂、、、等職務罪案的線索、取得及固定證據。

（二）立法表現

2006年年初，高檢院、監察部、國家安監總局聯合了《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。該規定明確，各級政府及授權部門在組成事故調查組時，應當邀請同級檢察機關參與。在事故調查組統一領導的前提下，事故調查組成員和檢察機關人員應當依法在各自職權范圍內開展工作，相互之間密切協作。檢察機關在事故調查過程中發現犯罪線索后，根據需要并經調查組和檢察機關有關負責人批準，可以借閱和復制事故調查組的有關材料和卷宗，可以接觸與事故調查有關的人員向其詢問和了解有關情況。這一規定首次明確了檢察機關介入安全責任事故的參與方式、主體身份以及工作程序，為檢察機關有效介入安全責任事故提供了法律依據，彌補了檢察機關介入安全事故的法律空白。相應地，2007年高檢院出臺了《人民檢察院＜關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定＞的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），該《實施辦法》進一步具體了檢察機關在安全事故調查中的工作任務、程序和機制，同時該《通知》規定檢察機關在沒有受邀參加事故調查的情形下要主動聯系參與事故調查部門，介入事故調查。在沒有事故調查組的情況下，可以根據事故的性質和危害結果依法依職權直接與相關職能部門聯系參與調查工作。

（三）檢察監督的不足

第3篇

關鍵詞：礦產資源；集群型企業；安全監管；驅動力；特征

中圖分類號：TD79 文獻標識碼：A

1 引言

礦產資源集群化是采礦業規模化的必然結果，集群型企業是現代采礦業的運營主流，其安全生產水平開始主導我國整體礦山的安全生產形勢。集群型企業的安全監管是企業角度的宏觀管理，這種監管行為在實際應用過程中并沒有明確的界定，對其母公司或參股主體的安全責任追究沒有明確的法律依據，使得集群型企業監管單位的監管責任落實不到位，監管工作不夠重視、不夠明確。筆者統計分析了2000～2010 10年間的200起礦山事故致因，屬于集群型企業的有65例，其中“上級監管不力”作為事故致因因素之一的有62例，占95.3%。因此，集群型企業安全監管問題的研究對改善礦山安全生產狀況、提高礦山安全生產水平具有重要作用。本文分析了礦產資源集群型企業安全監管的幾個基本要點，為集群型企業安全監管研究及應用提供理論依據和參考。

2 集群型企業安全監管的定義及組成要素

2.1 定義

所謂集群型企業，是指主要體現以大型企業為核心，以產品、技術、經濟、成套契約等為紐帶，把多個資源型企業、單位聯結在一起的多法人經濟聯合體。礦業集團便是集群型企業最為典型的一種，此外，還包括實際擁有或控股多個礦山實體的礦產資源投資金融性企業。

安全監管則是指管理主體為維護生命財產安全及獲得較好的安全管理效果，運用各種管理手段，對運行過程中各項活動實行安全檢查、審核、監督指導和防患促進的一種監督管理活動。安全監管是一種帶有強制性的管理活動，對于集群型企業來說，母公司對所屬生產企業的安全管理既是企業內部的管理，又是一種典型的上下級監管行為，本文所指安全監管即指集群型企業的內部安全監督管理。

2.2 組成要素

集群型企業安全監管要素包括以下5個方面。

（1）安全監管目的：與企業安全管理目的具有一致性，即減少或避免安全生產事故，保護員工生命財產安全，維護企業財產權益，持續提高企業安全生產水平。

（2）安全監管主體：能夠實施監督管理行為的組織、機構和個人，一般指生產單位的上級企業或集群型企業母公司。

（3）安全監管客體：被監督管理的對象和范圍，對于集群型企業，監管客體一般指生產經營單位或下級企業，及其相應安全管理行為。

（4）監管手段和方式：區別于國家安全監管的行政、法律和經濟手段，集群型企業主要通過安全檢查、審核、監督指導、行政管理等方式，以作用于生產企業的安全管理，從而實現安全監管預期的目的。

（5）安全監管內容：依據監管主、客體的不同，安全監管內容也會有自己特定的內容、范圍和形式，一般來說包括基礎性安全管理、合規性管理、體系管理等內容。

3 礦產資源集群型企業安全監管的職能

作用 安全監管是集群型企業母公司安全管理的重要職責之一，從企業角度，安全監管具有以下主要職能作用。

（1）提高社會形象。集群型企業的安全監管是對社會和公眾負責的態度，也是“以人為本”的根本體現，安全生產的重視以及良好的安全理念能夠使企業獲得政府、客戶等更多的尊重和支持，塑造更好的企業形象。以杜邦集團為例，杜邦公司作為世界500強企業，歷史最為悠久，擁有獨特的安全管理體系，在具有高度危險的行業領域中多年來一直保持良好的安全生產態勢，被人們譽為安全的象征企業，業界都將其作為安全管理的參照物，并在社會各界中樹立了良好的社會形象。60多年里，杜邦集團在中國的30余家公司實現了零傷害率，國內企業紛紛效仿。

（2）把握安全管理方向。通過安全監管，對集群型企業管理過程中各要素和各環節進行檢查、審核、控制，及時獲取生產企業管理成效的信息反饋，從而抑制不良苗頭，使安全管理沿著正確軌道運行；與此同時，檢查工作也能及時發現各種不利影響的現實因素和潛在因素，預防、阻止各種錯誤和偏差的產生和出現，以保證安全管理目標的實現。

（3）規避法律和經營風險。集群型企業的安全監管是受安全生產法等法律體系約束的，企業在進行兼并重組、資本運作的過程中，需要考慮兼并重組或資本運作對象安全管理的狀況，并發揮安全監管職能作用，優化生產企業的安全管理體系，使之符合國家法律要求；另一方面，子公司的安全生產事故除帶來經濟損失外，還會嚴重影響集群型企業的經營戰略規劃，有的甚至會使企業退出某區域的發展。因此，集群型企業應依據企業的發展戰略規劃與實際情況，有重點地對各子公司和生產企業進行安全監管，以盡可能減少和規避企業經營風險。

4 安全監管驅動力分析

礦產資源集群型企業的安全監管是十分必要的，是由母公司和各礦山企業組成的系統管理工程。它不僅關系到礦山從業人員的生命安全，還關系到企業或集團的可持續發展和社會的安全穩定。對安全監管的驅動力分析能夠更好地掌握礦產資源集群型企業安全監管的重要性。辯證唯物主義將事物發展原因和動力分為內因和外因，20世紀80年代美國舊金山教授H.Weihric提出的SWOT分析理論也是從內外部條件來進行分析。因此，可以將集群型企業安全監管驅動力分為內部驅動力和外部驅動力。

4.1 內部驅動力

內部驅動力來源于企業或集團內部，具有主動性和本質性，是安全管理的第一驅動力，本文認為其主要包括管理要求、員工安全需求和減損增效3方面因素。

（1）內部管理系統要求。在具有一定規模的集群型企業中，尤其大型集團，往往會有自身的企業管理體系。其管理范圍不僅包括財務、銷售、采購等方面內容，成熟的管理體系還會對安全管理方面提出具體要求，明確各級公司的具體安全管理職能和責任。作為集群型企業的母公司，其所負有的便是監督管理職能。

（2）員工安全需求。美國心理學家馬斯洛（Abraham Harold Maslow）在1943年提出了著名的需要層次論，指出了人的5類需求，即生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求、自我實現需求，其層次性如圖1所示。

安全需求是指人具有保障自身安全、避免職業病侵襲、免于災難等方面的需求，這種需求是源自本質上的，是除生理需求之外的最基本的需求，可以通過外部條件滿足。員工生理和安全需求得到了滿足，才能夠充分發揮其主觀能動性，創建良好安全文化，提高企業生產效益。

（3）減少安全事故和損失要求。安全事故造成生命安全的同時，往往伴隨著較大的財產損失。對于企業來說，往往包括材料、設備、人員誤工損失，以及因此造成的信譽受損等。安全監管是企業管理的重要職能之一，其目的是通過對企業安全管理的作用，減少或避免安全生產事故，保護生命及財產安全。企業為建立可持續發展體制，應立足于以人為本，從經濟效益出發獲取最大的安全保障。

4.2 外部驅動力

外部驅動力一般指來自外界環境的影響，主要包括國際勞工組織要求、國家法律法規要求和市場競爭環境要求3個因素。

（1）國際勞工組織要求。加入WTO后，國際勞工標準對我國礦業競爭提出了更嚴峻的挑戰。我國的礦業安全狀況與發達國家相比存在較大差距，短時很難達到所謂“公認國際勞工標準”，落后的局面已使我國一些礦業公司在國際交往中處于被動，如21世紀初，世界國際煤炭組織曾號召世界煤炭進口國家聯合抵制進口“中國帶血的煤”。良好的安全生產水平已成為礦產資源集群型企業邁向全球發展的重要條件之一。

（2）國家法律法規要求。在諸多國家相關法規文獻中，對集群型企業的安全監管主體提出了明確的要求。

《中華人民共和國安全生產法》指出：生產經營企業要加強安全管理，建立、健全安全生產責任制度，完善安全生產條件，企業主要負責人對安全生產工作全面負責；礦山、建筑施工單位和危險物品的生產、經營、儲存單位需設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員，對于其他單位，從業人員超過300人的，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；從業人員在300人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員。

建設部下發的《關于進一步搞好企業集團試點工作的若干意見》指出：企業集團中母公司應完善資本營運職能，可以根據國家行業管理要求和企業經營特點，確定考核子公司的經濟指標、營運服務和安全生產指標。

國資委《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》指出：中央企業對獨資及控股子公司的安全生產履行監督管理責任，包括下屬公司的安全生產條件具備情況、組織機構設置情況、責任制和規章制度建立情況、安全投入及隱患排查治理情況、應急管理情況等；對于項目建設、收購、并購、轉讓等影響安全生產的重大事項要實行審批制度。

《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》中明確：在規范企業生產經營行為時，要嚴格落實投資主體的安全生產監督責任，即母公司在經營活動中具有明確的安全生產監督責任；第29條還指出，企業發生特別重大事故，除追究企業主要負責人和實際控制人責任外，還要追究上級企業主要負責人的責任；觸犯法律的，依法追究企業主要負責人、企業實際控制人和上級企業負責人的法律責任。

（3）市場競爭環境要求。除政府部門的監管和法律要求外，對于參與國際貿易的礦產資源集群型企業，其安全生產狀況直接影響著企業的市場競爭力。20世紀90年代以來，全球經濟一體化，美、歐等工業化國家為保護其競爭利益，在自由貿易區協議中規定只有采用同一勞動安全標準的國家和地區才能參與貿易區的貿易活動，抵制以降低勞動保護投入或低標準的發展中國家。

綜上所述，可以將安全監管的內、外部驅動因素列表如表1所示。

5 礦產資源集群型企業安全監管特征分析

礦山企業集群化是現代企業發展的必然趨勢，其既具有企業集團的共同特性，又因礦山領域的經營模式和高危性而使其安全監管與其他經濟組織形式相比，具備一些獨有特征。總體而言，其安全監管特征可描述如下。

（1）安全監管對象的多法人性。母公司通過產權、契約關系將各子公司聯結在一起，并采用股權、財務、投資、人事和制度等手段控制或影響其他企業，同時各成員企業具有獨立法人資格，具有相對獨立的經營地位和決策能力，自主經營、自負盈虧。但是如同企業重大財務決策需經上級企業批準，各成員企業的安全生產管理受上級企業監管，服從上級企業安排。

（2）安全監管工作的多層次性。母公司與各子公司通過投資、控股、參股、聯營等方式形成集群整體，其緊密程度依據控股程度不同而各異，具體包括核心層、緊密層、半緊密層和松散層。因此，其安全監管也應根據緊密程度有主次、有重點、有層次，當然，安全監管的層次性不完全依據緊密程度而確定，還應考慮各成員企業的安全管理風險大小。

（3）安全監管對象的高危性。礦業屬于高危行業，礦產資源的開發涉及惡劣的生產環境、復雜的地質結構、多種重大危險源、現有的開采技術工藝條件等，作業人員承受著多種的危險、有害風險。

（4）安全監管的優勢性。企業間交叉控股、參股及關聯等方式形成法律上的紐帶結合，促成整體規模優勢，發揮內部協調機制作用，具體包括資本投入、人力資源、安全文化、安全專業技術等方面。集群型企業有較豐富的專業和技術資源，能夠提供較好的服務平臺，發揮集群型企業的安全監管優勢。

（5）安全監管目標的一致性。任何工作都是為企業的戰略目標服務的，集群型企業的安全監管目標與各成員企業一樣，都是為實現集群型企業的安全生產目標。

（6）安全監管對象的多元化及跨區域性。20世紀90年代以來，集群型企業迅速發展，規模逐漸擴大，不斷圍繞核心競爭力在橫向和縱向拓展，原有的單一產業和區域經濟已滿足不了企業發展要求，產、供、銷一體化及上游產業鏈延伸已成為當前趨勢，成員單位地理區域分布廣泛，這也是集群型企業充分利用優勢，優化資源配置，提高規模效益，降低投資風險，從而增強競爭能力的必然途徑。企業的多元化及區域化經營給安全監管帶來了更大的挑戰。

6 結語

礦產集群化開發模式是采礦業發展的必然趨勢，其安全生產狀況主導著整體的安全生產形勢。只有明確安全監管的組成要素、職能作用、內外驅動力，以及基本特征，并于實際生產中，真抓落實，認真履行，礦產資源集群型企業的安全監管，才不致成為空談。

參考文獻：

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