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第1篇

公共文化服務體系則是指為了滿足社會公眾的文化需求，由政府作為主要力量所舉辦的非營利性的公共文化服務的制度和系統的總和。由此可見，公共文化服務體系在內容上需要包含幾個要素：可行的政策和制度建構；公共文化基礎設施的建設；豐富多彩的公共文化產品；經驗豐富的梯隊專業人才；足夠的資金支持。隨著“公共文化服務”的發展變化，現在公共文化服務體系在功能和屬性上也表現出自身的特點。一是共享性，所有提供的公共文化產品及其相關基礎設施必須為每一個公眾共同享有，能夠獲得同等的服務；二是基礎性，即公共文化產品僅僅是滿足公眾對于文化需求的最低要求，如果需要更高層次的文化需求，公眾只能向市場文化進行消費；三是公益性，政府所提供的公共文化產品均不以贏利為目的；四是便捷性，即公共文化服務產品在時間和空間上要能夠為公眾所易于獲得。

二、公共文化服務體系存在的問題

在我國，正式提出“公共文化服務體系”建設時間并不長，學術界和實務界對于如何更好地建設公共文化服務也都處在不斷地摸索之中，因此在建設過程中不免存在著許多問題。

（一）公共文化服務法律法規不健全

當前我國關于公共文化服務方面并沒有專門的統一立法，只是在相關法律中有一些關于公共文化服務的條款，或者是位階較低的法規、規章中有相關規定。前者比如《文物保護法》中規定政府有職責保護文物，并且提供設施進行展覽以供公眾欣賞；后者如文化部頒布實施的《鄉鎮綜合文化站管理辦法》、國務院頒布的《公共文化體育設施條例》等。應該說，《文物保護法》是我國目前文化領域效力層級最高的法律，但是該法的內容主要著重點在于對文物的保護，更多的涉及到行政機關的審批和監管，真正規定將文物作為公共文化服務產品供給公眾的條文并不多，比較典型的就只有第40條第1款“：文物收藏單位應當充分發揮館藏文物的作用，通過舉辦展覽、科學研究等活動，加強對中華民族優秀的歷史文化和革命傳統的宣傳教育。”隨后的第2款則又是關于文物收藏單位舉辦展覽應該如何報行政機關審批的規定，可見這樣的規定，其著重點還是在于行政機關的監管，而非公共文化服務產品的提供。單純依靠如此孤立的條文，而缺乏相關配套保障措施的法律規定是難以支持公共文化服務體系的建設。相反，位階較低的《公共文化體育設施條例》、《鄉鎮綜合文化站管理辦法》的法規規章對于公共文化服務所需的各項要素規定較為完善，但是由于效力較低，覆蓋范圍有限，難以發揮足夠的作用。因此，目前我國關于公共文化服務法律建設還是比較滯后，與當前我國正在積極發展公共文化產品無法相適應。尤其是，無論是法律，還是法規規章，規定內容的側重點更多地是硬件設施的建設和保護，對于如何鼓勵各方力量參與公共文化服務建設仍然處于法律空白地帶。然而，能否激勵各方力量共同參與公共文化服務建設對于該項工作的成效有著至關重要的作用。

（二）公共文化服務供給制度不完善

隨著人們日益增長的文化需求，各級政府也都加大力度建設文化基礎設施，努力為公眾提供更為豐富的文化服務和產品。然而目前的供給現狀卻存在著兩大問題：一是有效產品供給不足；二是產品供給不均衡。公共文化服務是否真正起到應有作用，是否能深入公眾心中，其有效性是最為核心的衡量指標。換言之，政府在努力建設創造的公共文化產品能否契合公眾的真實需求關系到公共文化服務體系建設的成敗。然而，我國當前的公共文化產品在此方面卻還有很多需要改進的地方。有學者曾對此進行問卷調查并且最終得出結論：農村各類文化資源整合利用不夠，村文化活動室的總體利用率不超過30%。一方面，政府在努力積極投入資金建設相關文化設施；另一方面卻是相關設施并沒有真正讓老百姓受益，或者沒有契合百姓需求。雖然說公眾的需求是多元而又富有個性的，眾口難調，政府很難完全滿足。但是政府還是應當多一些實際調查，盡量提供一些一般性的而且公眾參與熱情較高的文化產品。

（三）公共文化服務專業人才匱乏

結構合理的人才隊伍是支撐公共文化服務事業發展的重要環節，我國文化產業人才隊伍建設較為落后，無論是質量上還是數量上，都難以滿足當前公共文化服務事業發展的需求。長期以來，我國都較為忽視文化產業專業人才的培養，尤其是高端復合型人才，比如既懂中國傳統文化知識，又懂市場運作規律的文化資本運營人、文化產業經營管理人等。不僅如此，我國文化事業人才管理機制缺乏創新，導致隊伍建設不合理等問題。在我國，文化服務單位一般都是事業單位，而受制于編制、待遇等因素，許多單位吸引不到需要的人才，甚至還造成了人才隊伍的流失。另外，由于受到編制、經費的限制，有些傳承傳統文化的機構亟需建立可是卻無法建立，比如戲曲研究機構等，這對于具有特色的文化產業以及特色人才的培養產生了很大的影響。

三、完善公共文化服務法律保障機制

物質水平的提高會不斷催生人們對于文化消費的消費欲望。隨著我國社會經濟發展水平的不斷提高，人們的物質生活水平得到很大的改善和提高，不管是在城市地區，還是在農村地區，民眾的文化消費欲望正不斷地被激發出來。因此，加快推進我國公共文化服務體系的建設已經迫在眉睫，而該體系有序推進并取得成效必須有賴于健全、合理的制度做支撐。

（一）制定《公共文化服務保障法》，完善文化法律法規建設

公共文化服務體系建設是一項系統性建設工程，在這個龐大的體系下又可以細分成圖書館、博物館等相對獨立的子系統。反觀我國目前的立法現狀更多的便是基于各個子體系進行單獨規定，各自為戰，彼此之間缺乏共享合作機制，致使資源無法得到充分整合利用。同時，當前這些法律法規效力層次普遍較低，不利于進行全國性的推廣運用。因此，筆者認為應當制定一部全國性的法律———《公共文化服務保障法》，將公共文化提供服務的各個環節、各項制度統一納入給予規范調整。制定統一的法律能夠對各級政府建設公共文化服務給予更多的約束，尤其是在經費的投入以及資源的配置方面能夠更加趨于合理。與，同時，必須要有獎勵性規范相匹配的健全的監督評估機制。完善的公共文化服務評估機制能夠有效地監督各主體積極實施履行職責，尤其是能夠加強對服務型政府的監督，促進政府打造的公共文化產品能夠更為有效地同公眾的需求進行銜接。評估制度能否真正發揮功能很大程度取決于評估報告的效果，因此確立獨立、公正的評估主體尤為關鍵。對此，筆者認為可以由高校或者科研機構來承擔相關的評估事項，同時嚴禁政府或者其他團體進行不正當的干預。

（二）完善公共文化服務供給制度，提高服務質量

目前我國公共文化服務供給制度主要存在著有效供給不足和供給不均衡兩大問題。出現有效供給不足情形很大一部分原因在于有些地方政府缺乏實證調研，只是一廂情愿地提供文化服務，沒有切實考慮到當地民眾的真正需求。而造成供給不平衡的原因主要在于地區經濟水平的差異。據此，筆者認為應當要從以下兩方面加以改進。首先是健全公共文化投入機制，優化財政支出的結構。政府財政部門嚴控“錢袋子”，對每項文化事業經費的支出應當做到物盡其用，項目要在充分調研論證的基礎上實施，同時對于經費開支必須公開透明，接受公眾的監督。例如，清理并整合重疊、交叉的補助項目；將長期固定的、年度間補助額度不變的項目列入中央財政對地方財政的體制性補助。其次要統籌協調地區、城鄉差異，促進公共文化服務的均衡。在支持農村公共文化服務體系建設中，除了還應繼續加大資金投入外，關鍵還要加強對已投入資金建造設施的評估和維護。

（三）引入市場競爭機制，通過合約予以設計與規范

第2篇

1.經貿務實合作。

在雙邊條約的指引和規范下，中哈間主要確認和推動解決的問題包括:第一，始終將雙方的經貿合作確定為兩國關系不可或缺的組成部分，這在兩國建交后的一系列法律文件中均有具體體現，特別是在雙方建立戰略伙伴關系之際，更是將經貿合作與政治互信和人文合作并列為戰略伙伴關系的主要內涵。正是以這些條約為基本依據，中哈間的貿易額由建交初的3．68億美元發展到2013年的286億美元，增長了70多倍，已占到中國與中亞貿易額的70%以上。第二，作為中哈間另一個新的重點發展領域的非能源合作，即機電、信息與通信、紡織與建材、交通運輸、石化與冶金、農業與漁業、旅游與體育、投資與金融合作也取得了不少成績。第三，哈方于1996年初提交了加入WTO的申請書，在經歷了17年漫長的談判后，已基本完成了雙邊商品和服務市場準入以及該國經貿法律適應WTO規則體系、農業補貼多邊談判，有望于2014年成為WTO的正式締約方。在這個過程中，中國不僅通過條約承諾支持哈方加入WTO，而且于2005年8月就順利結束了中哈間的雙邊談判，為該國入世提供了力所能及的支持。

2.石油合作。

20多年來，中哈間的石油合作涉及石油勘探開發、煉油化工、管道運輸、工程技術服務和銷售貿易等多個領域，建立了能源合作分委員會，目前已經擁有了較大的合作規模，取得了較好的經濟效益和社會效益，進入了全面合作時期。僅就輸油管道合作而言，自2006年5月至2013年4月中哈管道正式輸油以來，中國已累計進口管輸原油5080萬噸，貿易值達328．5億美元，實征稅款363億元;自投入商業運營以來，該管道進口原油量以年均20%的速度遞增，已成為名副其實的“中國西部能源大動脈”。這一切都為已經初步建立并正在完善的中哈石油合作法律機制提供著豐富的素材和空間。

3.雙邊條約。

中哈兩國在很多重要的合作法律文件中都強調雙方的互利合作是建立在公認的國際法準則基礎之上的;雙方要恪守相互間法律文件確定的合作原則;逐步實現向符合國際規范的經濟關系形式過渡，并根據國際經貿關系慣例和實踐，改善各自國內的投資環境，加強在經貿領域的雙邊關系條約法律基礎;雙方將根據共同參加的國際條約規定以及本國現行法律法規，保障締約一方法人和自然人在締約另一方境內的合法權益，雙方的有關部門將根據本國法律研究并解決合作和經營活動過程中出現的問題和糾紛。這就為建立健全中哈兩國石油合作領域的法律機制描述了基本輪廓、提供了大的框架。

(二)中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制的構成

1.國內法的有限支持。

在雙邊合作中，國內法只能在合作方自己的領土范圍內遵循通行的國際規則解決一些一般性的問題，如國民待遇、稅收減免等，其他問題諸如市場準入、避免雙重征稅等不但必須經過雙邊協商，而且還可能受到多邊條約的制約而不能由國內法任意規定，甚至也不能隨意進入雙邊協商的范圍。所以，國內法在雙邊合作中的作用是有限的，中哈石油合作概莫能免。但是，國內法能夠擱置、甚至阻斷條約發揮應有作用的沖擊力卻是不容小覷的。

2.雙邊條約的基礎性作用。

中哈間的石油合作協議直接提出了雙方開展此種合作的重大戰略意義與平等互利原則，確定了兩國間石油合作的法律定位問題;規定了開展合作的具體領域與方式以及輸油管道建設安排;明確了合作中涉及到的其他問題，諸如價格、鐵路運輸、授權主體等的解決和確認辦法;建立了包括最高級別會談、總理定期會晤與專門機構相結合的協調機制與落實條約義務機制，提出了合作糾紛解決的一般思路等，為石油合作的有效開展提供了基本保障。所以，中哈間的石油合作協議始終發揮著其他任何法律文件所無法取代的作用，是構建和完善雙方石油合作法律機制的載體與基本形式。

3.多邊條約的有限影響。

全球范圍內的能源合作的法律機制迄今仍然是分散和對立的，無論是較早建立的石油輸出國組織(OPEC)，還是第一次石油危機后為制衡OPEC而建立的國際能源署(IEA)，包括后來簽署的能源條約(ECT)，都沒有從根本上消除石油集團間的矛盾與對立，也沒有建立起全球石油合作的一般性法律制度。所以，在中哈石油合作中，全球性多邊條約的影響力是潛在的和間接的。就區域性石油合作而言，上合組織自成立起就沒有被成員國賦予協調石油合作的權力和責任，這無論是在該組織自身的重要法律文件中，還是在其成員國簽署的雙邊條約中均可以得到充分的證實。正因為如此，也才有了俄羅斯在上合組織框架內建立“能源俱樂部”之建議。綜上所述，中哈間的石油合作雖然已經走過了20年的路程，但為之提供服務和保障的法律機制卻依然只是一個輪廓或框架。

二、中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制存在的問題及完善的可行性分析

(一)存在的主要問題

1.國內法的缺憾。

就哈薩克斯坦而言，近年來通過修改和出臺資源法、環保法和財稅法等正強化著對油氣資源管控力度，投資環境逐步趨向嚴峻。例如哈國三易其稿并于2009年1月1日生效的《稅法》在超額利潤稅的規定方面雖然將該稅的起征點從20%提高到25%，使納稅人可以增加5%的純利潤免征超額利潤稅，但其稅率卻由原來的4%～30%提高到15%～60%，并取消了石油合作合同稅收穩定條款，導致石油合作投資方綜合稅賦由49%上漲到62%，造成其經濟效益大幅度下滑。就中國而言，由于缺乏海外投資統一立法的規范和保障，石油企業只能憑借粗線條和原則性的政府間合作協議、部門規章和自身在海外拼搏積累的有限經驗談判與簽署具體的合作協議;又由于缺乏明確的法律規范，合作中遷就對方或第三方較多，進而無法規范、前后一致地主張自己的權利，對經濟上的獲利性和法律上的履約率預見性較低，有撞運氣的成分，增加了合作風險;再由于缺乏基本的、強有力的保障措施，出現合作問題時，政府主管部門與企業都拿不出合法、可行的救濟方案，坐視企業或國家利益受損。同時，專項投資效益審計和問責制度還不健全。

2.雙邊協議不完善。

中哈政府間簽署的雙邊合作協定，大致分為兩類:一類是綜合性協議，內容涉及廣泛的政治、經濟和人文合作關系，其中均會提及兩國間的石油或能源合作問題。其特點是宏觀性、重復性與戰略性較強;其缺憾是涉及合作的時限、地點或范圍、規模與權利義務等實質性內容的措辭不具體、不嚴謹，如果不隨后簽署補充協議，原協議就無法執行。另一類是能源合作專門性協定。這類協議對能源合作的具體領域、原則、方式、價格、機構、爭議解決方法等都有規定。其特點是比較具體、可操作性較強。其缺憾:一是這類專門性協定的數量十分有限，留下的具體法律“真空”地帶較多。二是個別條款涉及的“其他協議”的授權主體錯位，即一方是政府機構，另一方是國有企業，為協議的有效性埋下了隱患，也為協議的履行增加了政治風險。三是從內容安排上看，缺乏履約保障機制，既沒有違約法律責任條款，也沒有履約監督機制;爭議解決途徑單一，只有雙方談判而無第三方介入的調解、仲裁與司法裁判。

3.合作機構設置欠合理。

為落實中哈間簽署的一系列協議，推動雙方各領域的全面合作，中哈雙方曾累計建立過11個合作機構。多年來，各種委員會的工作已經取得了一定成效。但囿于國家間條約的限制，各委員會的工作始終存在著較大的局限性。這主要包括:(1)沒有確定有效的工作機制，除了不定期的會議之外，沒有其他開展工作的方式和方法。這就直接決定了其工作效率低下。(2)其職責僅限于“協調”兩國間經貿、人文合作，包括提出合作規劃草案等。從其職責的措辭上分析，它們都沒有合作監督、監管，包括提出處罰建議的權力，基本上是自言自語、各說各的話和說好話的平臺。(3)缺乏統一的常設工作機構，使雙方無法就合作中出現的各種問題或擴大、延伸合作等進行隨時的溝通、信息交換。(4)從協定設計和實際操作上看，分委員會都不具有實質意義上的常設性，這樣分委員會的設置就難以避免地會與政府主管部門的職能和工作方式產生交叉，導致機構設置和機構職權重疊，進而使這種合作機構成了可有可無的額外程序或方法，設置的實際意義不大。

4.爭議解決方法單一。

在石油合作中，常見的爭議主要有三種:不同國籍的平等當事人之間的合同糾紛;不平等合作者之間的爭執，如一方為東道國政府主管機構，另一方為外國石油企業間因履行合作協議產生的爭執;平等的國家間的能源合作爭端。根據多數國家多年的實踐，前兩種爭議如果雙方不能通過協商化解，基本上都是由東道國法院實行專屬管轄的;后一種爭議比較多的都是在能源合作協議中安排了協商解決的方法，選擇國際仲裁和國際司法裁判的鮮有先例。中哈間的石油合作爭議解決途徑或方法與國際上的流行做法沒有什么實質性差異，同樣呈現出了保守與單一。

5.缺乏區域性協調機制的支持。

盡管上合組織的成立宣言、以及成員國間簽署的重要條約和每年舉行一次的成員國元首峰會所發表的宣言中都將能源合作列為重點對象，但由于資源稟賦的差異所導致的國別能源政策的分散性致使上合組織目前在區域能源政策的協調與能源合作中尚無法正常發揮自己的作用，進而也就無法為中哈間石油合作提供區域性支持。

(二)完善法律機制的可行性分析

1.雙邊政治互信的有力支持。

中哈兩國不斷深化和鞏固的政治互信為彼此間石油合作法律機制的完善提供了可靠的政治保障。特別是主席2013年9月對哈薩克斯坦進行國事訪問期間提出的“三不”政策，向包括哈薩克斯坦在內的中亞五國和俄羅斯表達了中國真誠合作的政治遠見與承諾，這對于中國與哈薩克斯坦乃至整個中亞地區和俄羅斯的石油合作具有深遠的政治指導意義。政治互信的增強有助于減少政治猜疑和由此引發的不確定性，有利于將石油合作從政治之手交還到法律手中，以增加合作的可預見性和規范性，降低合作風險。因此，在目前透明、寬松與務實的政治環境中，完善中哈石油合作法律機制不僅是十分必要的，而且也是基本可行的。

2.區域經濟合作發展的需要。

為保證整個中亞地區經濟的持續發展和能源安全，主席在訪問哈薩克斯坦期間首次提出了以創新合作模式的方式共建“絲綢之路經濟帶”，以點帶面，從線到片，逐步形成區域大合作的戰略構想。然而，在這個大合作戰略的實施中，無論是能源領域的合作，還是非能源領域的合作，只要是按照市場法則運行的，就都離不開法律機制的調節。這其中，石油合作反映了建立在其之上的法律機制的客觀需要并為其完善提供著直接的素材，非能源合作在法律機制方面的建設成就也為石油合作法律機制的健全提供著多方面的借鑒。它們共同奠定著區域大合作的法律基石，為區域大合作提供法律服務和保障。因此，健全石油合作法律機制具有堅實的事實基礎。

3.政府的首肯。

作為能源消費國，中國政府始終支持建立健全雙邊、區域性的能源協調機制，包括石油合作法律機制，以保證合作的穩定與持久。就一般情形而論，政府既是對外交往的實踐者，也是對外政策制定的主要參與者，政府在雙邊合作法律機制建設中的作用既是決定性的，也是日常性的。所以政府的直接參與和支持對于中哈石油合作法律機制的建設是非常關鍵的。4.法律機制初具框架。自1993年10月中哈雙方共同簽署關于兩國《友好關系基礎的聯合聲明》以來所締結的各項重要條約幾乎都無例外地涉及了石油合作問題，并將其作為兩國間的重要合作領域，同時在政治、經貿、能源、農業、人文、反恐等全面合作或戰略伙伴關系之下逐步構建起了包括高層互訪與磋商、合作委員會及其所屬各分委員會、依據各自的國內法解決合作糾紛的法律機制框架，為充實和細化各領域內的具體的合作性法律機制奠定了必要的條約、機構和運行原則等方面的基礎。

三、中國與哈薩克斯坦石油合作法律機制完善建議

(一)完善中國的國內法律制度

1.完善與石油合作相關的企業法律制度。

一是盡快出臺海外投資法，并在該法內設專章明確石油企業海外投資中的責權利，加強海外石油投資效益審計與問責制，協調好擴大石油企業海外自主經營權與政府依法監管之間的關系，逐步改變政府做主、企業幫工的不正常局面，依法固定企業與政府不同的經營和監管責任。二是通過立法，逐步、適量地吸收民間資本參與海外石油領域的投資項目，以提升中國民間資本國際經營意識和能力，培植國際經營的民間人力、資本等資源，逐步降低國際石油領域投資的含量。

2.完善對外石油合作合同法律規定。

雖然目前在國際石油貿易中尚不存在標準的合同模式和文本，不同的交易者都在使用自己的合同文本進行談判和簽約，進而大型國際石油公司都擬定有自己的石油貿易合同“通用條款”，主要石油輸出國的國家石油公司也大多制定有自己的石油貿易合同“通用條款”;而且按照交易習慣，通常都是以賣方提供的合同文本為基礎進行談判與簽約的。有鑒于此，中國的相關法律就應該要求中方參與石油貿易的企業廣為收集和深入研究石油貿易伙伴的“通用條款”，熟知國際上常用的石油貿易合同的基本內容。同時，通過立法確定這種合同中關鍵或核心財政利益條款的“被動底線”，確保海外石油投資利益的應有效益，防止和減少人為失誤造成的重大經濟損失，也為社會中介機構、政府主管部門提供明確的評估、監管依據。石油投資領域的合同制中包含著服務合同、回購合同、混合型合同和產量分成合同四種。此外，還有存在于油氣開發和生產階段的非傳統合同類型，如石油開發合同、石油生產合同、石油恢復開發生產合同。在這些合同中，哈薩克斯坦立法目前已經不包括的是租讓協議與產量分成合同，針對這一情況，建議相關立法增補分類指導性規范，要求境外投資的中資企業明確不同合同的權利義務、風險轉移與管理重點，確保合同在石油投資合作中發揮基礎性的法律作用，最大限度地降低投資風險。

3.建立健全海外石油投資保險制度。

盡管海外投資保證與保險制度在學理解釋上還有一定的差別，但就利比亞事件中所披露的中國重大損失和中國海外投資的逐年增長而言，盡快通過立法的方式建立這種制度的必要性和緊迫性都是顯而易見的。此外，為使這種保險制度得以全面落實，于傳統的協商方法之外，還得以更積極的心態加強與各種國際司法裁判機構的聯系與合作，充分正視和發揮它們在解決國際投資糾紛中的常規作用。

(二)建立健全雙邊法律制度

1.以規范的形式規劃好石油合作關系。

2013年9月主席訪問哈薩克斯坦期間，兩國元首共同簽署了《中哈關于進一步深化全面戰略伙伴關系的聯合宣言》，見證了中哈經貿合作中長期發展規劃等合作文件的簽署。就其形式而言，這就是以法律文件的方式規范兩國經貿合作關系的具體實踐。這種實踐不僅體現了兩國交往中法制意識的提升，也為今后雙方關系的全面發展提供了更加嚴謹的范例，同時也為未來的中哈石油合作提供了更為充實的法律依據，完善著中哈石油合作法律機制的基礎。今后兩國間締結的石油合作協議都應該以此為例，減少和杜絕宣告式的協議和言辭，使用規范的條約形式和法律術語，明確雙方在合作中的具體權利義務，以務實的精神為雙邊石油合作營造良好的法律氛圍和形成保障合作效率、解決合作問題的法律機制。

2.建立合作保障機構。

在現有的合作委員會及其能源合作分委員會之下，增設由中哈雙方技術與法律專家組成的駐油田或項目常設性觀察組，于油田或項目一線了解合作中存在的具體問題和合作協議義務履行情況，并向本國主管單位報告，由主管單位提請隨時召開能源分委員會會議，通過雙邊磋商，及時解決合作中出現的問題，充分保障條約義務及時、全面得以履行，保障合作共贏利益的實現。

3.約定備選合同文本。

在中哈石油貿易方面需要通過雙邊條約約定的主要有兩個問題:一是“通用條款”，即在參照國際流行范本內容的基礎上，結合中哈雙方石油貿易的地緣性、互補性等特點，以石油合作協定的方式列舉實質性的“通用條款”，即履行的期限、產品的數量與質量、交付術語、所有權與風險的轉移、管道輸送或陸運條件、支付、保險與保證、不可抗力與違約救濟、合同的準據法、爭議解決方式等。二是合同模式，即應結合中哈石油合作的長期性和互利性，選擇適用“照付不議”合同。在中哈石油投資方面需要通過雙邊條約約定的主要問題是合同的類型與核心的財政條款、準據法選擇和爭議解決條款。這種約定的主要目的就是為中哈石油投資合作者提供選擇的便利，同時減少合同的隨意性和無關的附加條件，保障石油合作規范、持久地進行。

4.選擇盡可能多的糾紛解決方法。

就目前公開披露的資料而言，中國在與中亞國家的能源合作中尚無一例糾紛是通過仲裁或訴訟方法解決的。有鑒于此，在中哈石油合作中除繼續承認通過協商方法解決相互間糾紛的主導地位的同時，為了便捷、公正地解決雙方石油合作中出現的糾紛，避免因立法缺失、司法不公造成合作陰影、創傷或阻斷，應考慮在國家間簽署的能源合作條約或相應的條款中明確規定第三方仲裁或待條件成熟時選擇區域性爭端解決方法的條款，同時在前述備選合同中也應明確載入相應的條款，逐步并徹底走出以協商方法為解決合作糾紛唯一方法之窘境，為雙方當事人提供更多的化解糾紛、持續合作之路徑選擇。

(三)建立健全區域性合作法律制度

1.構建堅實的合作法律基礎。

這項工作應當包括的兩個主要方面是:其一，在該組織框架內雙邊或多邊油氣合作中，全局性、導向性法律原則的確立問題。如前所述，這種原則在上合組織成立宣言、和以后通過的相關基礎性法律文件中已多有體現，現在的問題只是根據新的發展需要對其進行調整、補充、完善和予以落實了。其二，在該組織框架內雙邊或多邊油氣合作中的具體法律制度的建立問題。與上述基本原則比較而言，這方面存在的更多的是空白點。所以，上合組織各成員國應當在該組織之組建宣言和等基礎性法律文件所載明的宗旨與原則之下及時商討、制定該組織中長期能源發展與合作規劃，并考慮在與WTO規則相協調的前提下，逐步形成該組織內部和外部統一的能源政策與法律，以制度化措施逐步解決屬于油氣投資、貿易、勞務的市場準入以及產品標準、運輸與管線維護、生態保護、勞工待遇、當地社會發展、對外協調等各方面的問題，落實該組織《中期發展戰略規劃》的基本要求瑏瑠。

2.設立廉潔高效的管理與協調機構。

就機構建設而言，以油氣雙邊政府間合作分委員會機制或其他合作體制為基礎并吸收合作企業參與，共同構建區域性能源協調常設機構，以保證落實各項區域性油氣政策和法律規定，不斷發現新的合作問題，及時反饋合作信息，確保油氣合作政策與法律調整的及時、合理;通過合作常設機構，以統一輸油氣管道、站點管理與安全維護、保護生態環境以及對第三國出口油氣價格為先導，逐漸協調內部聲音與統一對外行動，形成政治上不針對任何第三方的自主油氣俱樂部或共同體，從區域體制建構方面實現油氣資源的互利與有利于本地區的可持續發展。就管理方法而言，應適度借鑒國際能源署的管理方法，逐步建立更為開放和透明的管理機制，適當限制體在決策、實施決策、調整決策方面的隨意性，同時在項目運作中更加注重市場規則和法律制度作用的發揮，減少國家或政府肆意干預的成分，努力提高決策與項目運行的效率，逐步解決管理效能低下的痼疾，使已經設置的合作機構真正能夠發揮應有的作用。

3.建立靈活務實的爭議解決機制。

第3篇

(一)公民合法財產不受侵犯，是森林生態效益補償的憲法基礎

財產權是一項自然權利，與生命權、自由權密不可分，因為公民財產是公民維系生命、追逐自由的物質保證。承認并保障每個公民的財產權，是一個國家最基本的責任。各國憲法都將財產權列為了公民基本權利。雖然，出于公共利益的需要，國家可以征用公民的私有合法財產，但必須同時具備三個要件:一是符合法律規定，二是嚴格依照法律程序，三是給予相關公民一定的補償。在我國，林地的權屬包括國有和集體所有，林木的權屬包括國有、集體所有和個體所有。對于公益林，除“撫育性采伐”、“更新性采伐”和“低效林改造”，基本上是禁伐。農民的林地一旦被劃為公益林，樹長得再好，也難以變現。既然國家為了公共利益的需要，限制了公民的財產權，就應當給予特定的相對人合理而公正的補償，否則，就會傷害利益主體，阻礙其進行有利于社會進步的活動。

(二)權利沖突的衡平，是森林生態效益補償的法律需求

權利只有邊界和范圍，沒有等級之分，正如博登海默所言:“人不可能憑據哲學的方法對那些應得到法理承認和保護的利益做出一種普遍有效的權威性的位序排列。”任何權利都不是絕對的，權利沖突是難以避免的。立法只是個無限接近事實的狀態，僅僅通過立法不可能完全解決權利沖突，解決權利沖突最實際的方法就是對沖突關系進行利益衡量，找到平衡點，實現權利配置最大化。2003年起，集體林權制度改革在全國逐步推開，實際操作中，公益林都被納入了林改的范疇。集體林權制度改革的關鍵點是實現林農的承包經營權，而公益林承包戶的承包經營權基本處于“無法自主”的狀態。在法律無法準確界定公益林承包戶經濟權利，又需要維護生態利益的時候，森林生態效益補償就成為了現實中對受損利益做出的替代，間接維護了權利的平等和正義。

二、森林生態效益補償法制建設的缺失

(一)立法的缺失

我國關于森林生態效益補償制度的立法，主要存在以下缺失:1.基本概念不明。森林生態效益補償的內涵只是停留在學術探討階段，沒有得到統一明確的界定，其目的、價值以及制度頂層設計難以進一步落實。2.權利義務不一致。權利與義務是相輔相成相適應的，權利不應大于義務，義務也不可大于權利。當前，森林生態受益者的收益遠遠大于支出，甚至沒有支出，而森林生態保護者的生態責任卻極其嚴格，管護責任也沒有與管護效益相掛鉤。3.權利救濟乏力。“無救濟，無權利”，法律規定了公益林經營者有獲得森林生態效益補償的權利，但是如何保障該權利不被侵犯，權利被侵犯了應當依據什么樣的程序去救濟，沒有明確的規定。4.重視程度不足。森林生態效益補償實踐始于本世紀初，2005年，國務院就將生態補償建設納入重點工作內容，2010年，又將生態補償條例列入立法計劃，可是一直沒有實質進展。這除了現實條件的制約，也在一定程度上反映出生態補償制度建設尚未得到充分的重視。

(二)公平正義的缺失

“正義是社會制度的首要價值”。森林生態效益補償制度的生命力不是在于是否對生態保護者的個人利益犧牲進行了補償，而在于是否給予了合理的補償。2012年，除了中央財政，已有27個省(區、市)建立了省級財政森林生態效益補償基金，中央和地方財政補償一共達到了184億元。這個數字雖然比最初投入翻了幾番，但是平均到18.7億畝的公益林，每年每畝的補償金額平均只有7元錢。這個標準不僅遠不如外出打工收入，也與林地的經濟效益嚴重脫節。例如補償標準位于全國中等水平的安徽省，集體所有的公益林，2013年補償標準提高到了每年每畝15元。而出租林地的年租金是每畝25元左右，商品林種毛竹的年收益約每畝500元，分別是公益林補償的2.5倍和50倍。按照2012年安徽省的惠農政策，種糧農民每年每畝耕地可獲得的直接經濟補貼不下于77元。畸低的補償標準，體現了當前森林生態效益補償制度公平正義的缺失。長此以往，公益林管護質量必將下降，這又會產生與建立森林生態效益補償制度的意義南轅北轍的效果。

(三)利益協調機制的缺失

權利在實現的過程中，不可避免地需要考慮不同利益、不同權利的平衡，有時候不得不有所取舍。從目前的情形看，在協調經濟與生態利益方面，我們做的遠遠不夠。首先，經營者意志被忽略，無法把握利益平衡點。集體林權制度改革將公益林承包到戶，在名份上是優化了產權，激勵了公益林管護，可是公益林的經營嚴格處于政府的掌控之中，對于生態效益的轉化，經營戶沒有任何發言權。其次，森林生態效益補償標準一刀切，違背了利益協調的現實性。利益協調的基本準則是具體問題具體對待，但是在我國，除了簡單劃分國有、集體、個人所有公益林，不管林種，不論區域，甚至不跟蹤生態效益產出，森林生態效益補償標準都是一樣的。再有，維護經濟生態平衡沒有多樣舉措，森林生態效益補償獨臂難撐。森林生態發展并不是一味的“堵”和“禁”，合理的經濟利用不僅不會破壞森林生態，還會有利于森林環境保護，激勵林農保護森林。《國家級公益林管理辦法》是承認并允許對公益林進行相適應的經營開發的，然而，政府對公益林的管理政策始終是“管嚴管死”，公益林經營實際上是很難實現的。

三、對策建議

(一)維護正義，加快相關立法

正義是社會制度的首要美德和最高成就。但需要我們認真探討的不是如何確證這一點，而是如何達成這一制度美德。實現森林生態效益補償制度的正義，關鍵就是要厘清森林生態效益補償法律關系中各個法律主體的權利和義務，對生態產品或服務的提供者給予合理補償。首先，實現立法的完整性。森林生態效益補償面臨的現實經常是“無法可依”、“有法不明”。實現其立法的體系化，就是要深化該制度的頂層設計，明確制度內涵，圍繞制度價值，細分權利義務，完善權利救濟。其次，增強具體規定的可操作性。及時清理、修改和完善現行的規范，使之更加合理，也是立法工作的重要組成部分。比如《森林法》規定違法進行采種、采脂活動的，要依法賠償或被處以罰款。但是我國《森林法》和相關法律并沒有規定如何才是合法采種、采脂，也沒有統一的關于采種、采脂的技術指導性文件。再有，落實現有權利。法律的生命力在于實施，阻礙權利的實現，就是最大的不公平。保護生態，不代表停止經濟發展。公益林是可以適當經營的，相關部門應當依法為經營戶創造適當經營的條件，而不是一味“管嚴管死”。

(二)尊重市場，完善激勵舉措

我國林權結構比較復雜，林地屬性只區分國有和集體所有，但是林木權屬包括國有、集體和個人所有。通過集體林權制度改革，林地使用權又逐步與所有權分離，個人對公有屬性的林地又享有了帶有明顯私有性質的承包經營權。在產權私有化的情形下，保障足夠的公共產品和無價格產品供應，需要的是政府有效的參與和調控，根本方法就是對私人產業提供公共物品的行為通過利益的引導、收益的差異化進行激勵。所以，森林生態效益補償應當是根據實際情況，充滿差異的。首先，森林生態效益補償要尊重市場規律。提供的公共物品，如果能夠具有市場價值，個人才會有動力對公共事業進行投資。作為生態產品的提供者，公益林經營戶有權參與生態補償市場，促進生態產品合理價格的形成。其次，補償主體權利義務相適應。當前，完善補償責任的重點，就是要使補償主體權利義務相適應，收益支出相匹配，同時按照“誰受益，誰補償”的原則，確定補償主體，讓生態提供者的權利具有明確的請求目標。再有，管護責任要實現軟著陸。根據地區經濟發展水平，區分林種、生態價值、碳匯量的增長情況等，實現補償差異化，促進管護主動性，更好地實現森林生態效益補償的意義和目的。

(三)加強實踐，探索補償新形式

美國最高法院霍姆斯大法官有句名言:“法律的生命力不在于邏輯，而在于經驗。”法律的經驗來自于社會實踐。森林生態效益補償制度的完善，離不開補償實踐提供的有益經驗。當前，國內外都紛紛開展了很多生態補償創新實踐，對于我國相關制度的完善很有借鑒意義。這些經驗基本可以歸納為三種類型:一是政府購買，比如占全國森林總面積的34%的德國公益林，完全由政府直接經營管理。我國在貴州省也開展了試點，由政府收購個人投資營造的重點公益林。二是公共事業補貼，如福建省綜合參考生態公益林數量及其對流域的貢獻大小、地方經濟發展水平，按每年每噸用水量承擔生態補償金。三是生態補償一體化，根據近期一份國際環境與發展研究所的報告，在全球287個森林生態系統服務付費項目中，有61個是與流域生態服務直接相關。國內外森林生態效益補償實踐給予我們三點啟示:一是落實補償離不開政府的有效參與，政府有責任積極主動地開展創新實踐;二是生態補償應當逐步實現一體化，讓各類生態資源能夠共享生態收益;三是補償實踐要因地制宜，尊重市場、尊重規律、尊重各地發展實際水平。

(四)結合國情，協調現實利益