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第1篇

公共管理學 公共行政學 學科定位

一、公共行政學范式

自1887年，美國著名行政學家威爾遜在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，并首次提出將行政管理作為一門獨立的學科進行研究以來，行政管理學開始逐漸脫離政治學自成學科體系，并進行了數次理論變革。行政管理學，又叫公共行政學。對于公共行政學發展階段的界定，不同學者有不同觀點，但學界普遍認同以范式論來劃分公共行政的認知視界。

“范式”這一概念，最早是由托馬斯?庫恩在《科學革命的結構》（以下均稱《結構》）中提出的。這一概念一經提出即引起了巨大的反響，它給人們以一種全新的視角來分析一個學科、專業的發展演變。在社會科學領域它也被人們廣泛采納，就公共行政學來說，采用范式來分析其發展可以得出不同的觀點，這種現象的產生是由于人們對庫恩“范式”的歧義理解，又或者說是由于庫恩本人最初只是想用它來闡述科學共同體成員的共有規則未曾想到“范式”一詞會引起理論界的巨大反思，而導致的表述形式的不清晰。“一個范式就是一個科學共同體的成員所共有的東西，而反過來，一個科學共同體由共有一個范式的人組成。”因此要想理清“范式”的含義須得先探究科學的共同體結構。在《結構》后記中，庫恩提供了一種科學共同體的觀點：“一個科學共同體由同一個科學專業領域中的工作者組成。在一個絕大多數其他領域無法比擬的程度上，他們都經受過近似的教育和專業訓練；在這個過程中，他們都鉆研過技術文獻，并從中獲取許多同樣的教義”。那么“范式”應為這樣的科學共同體所特有。國內外學者普遍認為公共行政學的發展史可以分成不同的階段或時期，每進入下一個階段或時期都是一種新的主導理論代替舊有的，也就是是一種范式替代了另一種范式。與其他學者對庫恩“范式”的復雜理解相比較，筆者更傾向于將其簡單化，即公共行政學自真正成為一個獨立學科以來就只有公共行政學范式這一個存在。公共行政學本身就是一個由許多學者組成的科學共同體，盡管存在不同的發展階段但其發展是一貫的，不存在研究者話語交流的異質性或不可翻譯性。“至于公共行政進展中不斷有新知識的注入和創新，是在范式之中的，知識有共同體生產，是秉承信念介入現實的實踐中生產出來的，核心是解決實際問題的需求。”后期，庫恩為避免混淆更愿意用“學科基質”來解釋“范式”，“學科”是指一個專門學科的工作者所共有的財產，“基質”則是說它有各種各樣的有序元素，并且每個元素都需要進一步的界定。原初的“范式”已被解釋的背離本意了，也指稱科學共同體中的某種理論或學派觀點。因此，筆者認為，公共行政學發展階段中的各種理論或學派如：傳統公共行政學、新公共行政學、新公共管理學，公共服務理論等等更應該是“公共行政學科基質”中有待進一步推敲的“元素”，而不像多數學者認為的那樣屬于不同的范式。

二、公共行政學范式下當代中國公共管理學

公共管理學在中國作為舶來品，起步、發展都相對較晚，很多的理論學說還主要是由西方引進，因此要研究當代中國公共管理學定位還需從西方的公共管理學或公共行政學開始。

Public Administration，Public Management，英語語境中這兩個詞的意義其實常常是用來互相定義的，外國學者在使用administration和management時經常不是很嚴肅，也因此這兩組詞經常被混用，沒有明晰的定義。最初在中國，前者多譯為“公共行政學”，后者譯作“公共管理學”，然而隨著近幾年理論發展，國內學者普遍認為二者均譯為“公共管理學”似乎更為恰當。譯注名稱的變化并不是沒有根據的，其原因之一是學科主導理論的轉變。1991年，克里斯托夫?胡德發表了其著名論文《一種普世性的公共管理？》，用“新公共管理”來命名70年代以來的市場化改革，“通過對這一模式及其各要素的經典性歸納而對70年代以來的西方政府改革浪潮做出了第一次系統的總結，也將英國式的公共管理研究推向了整個世界”。考究90年代美國的新公共管理運動可以發現，在眾多學者的共同努力下，特別是代表性官僚制的引入，公共行政的規范研究已將新公共管理概念吸納其中。因此，在這種情況下，公共管理與公共行政的概念也就變得很模糊了。美國學者勞倫斯?E?林恩根據自己的用詞習慣指出“當我認為需要的時候，我選擇了‘公共行政’的概念。而在兩個概念都可能合適的地方，我則使用了‘公共管理’的概念”。因此，可以說在西方公共行政隱涵官僚、官僚機構，而公共管理作為新術語指涉的范圍更廣，所以當研究內容包涵公共機構、非營利機構時，學者更傾向于使用公共管理學。公共管理與公共行政在歷史淵源上或卻有一些精細的區分，“但他們都應該是綜合的，每一個分支的內容都應當涵蓋別的分支。最簡單的辦法是認為都包括政策、管理和分析”。

因此，在中國作為學科的公共管理學更應該是一個統稱，是一種廣泛意義上的，或者說它本身就表征了公共行政范式，涵蓋了公共行政范式發展中的各種理論研究而不特指其中的任一個。

參考文獻

[1][美]托馬斯?庫恩.《科學革命的結構》[M].金吾倫，胡新和譯.北京大學出版社，2012

[2][美]托馬斯?庫恩.《科學革命的結構》[M].金吾倫，胡新和譯.北京大學出版社，2012

[3]池忠軍《公共管理考辨與范疇》[M].知識產權出版社，2012

[4]張康之，張乾友等.《公共行政的概念》[M].中國社會科學出版社，2013

第2篇

在學科體系上，行政法被稱為動態的憲法，二者之間的緊密關系自不待言。同時，行政法與民法等私法之間的關系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化與私法公法化，是現代法學發展的一個重要趨勢。私法原則與規范在行政法中進行適用就有了較大的空間［2］。因此，法學專業的行政法課程教學往往以這些課程為基礎。盡管公共管理類專業的培養目標并非和法學專業的培養目標完全一致，但是沒有一定的法律基礎知識，公共管理類的學生學習行政法學課程可能會造成囫圇吐棗、似懂非懂的不良后果，開設行政法學課程的目標恐怕也就難以達成。當然，一些本科院校的公共管理類專業開設了《法學導論》或《法律概論》等課程，普及了最基本的法學知識，這為行政法學課程的教學奠定了一定基礎。不過，《法學導論》等課程一般只有兩個學分，且其內容十分豐富，在有限的時間內，對非法學專業的學生，其知識的獲取量并不一定非常理想。故而在行政法學課程的教學過程中，教師應對課程中的一些基礎知識做適當的補充，例如，講授“行政法律關系”，那么有必要講解什么是法律關系；講授行政法學的學科性質，有必要對什么是公法？什么是私法？其劃分標準是什么？等內容做簡要闡述；講授行政賠償的歸責原則，有必要說明什么是歸責原則，以及解釋它與民法侵權賠償的歸責原則有什么區別。當然，由于課時的限制，在講解這些基本法律知識時要做到適可而止，沒有必要做過多的理論上的追問。在此，有些人可能認為，由于公共管理類專業的定位決定了該專業的學生并不是為了進行法學理論研究，所以，行政法學課程教育應更注重理念的培養。筆者對此不敢茍同，正所謂“知之為知之，不知為不知”，對于理論學習，如果僅知曉“果”，而對“因”一概不解，我們很難想象公共管理類學生在以后的工作中能夠有效地運用理論，尤其是對那些進入公共組織部門的學生而言更是如此。

二、注意基本概念的闡述

任何宏達的理論都是建立在一系列基本概念的基礎上的，行政法學自不例外。筆者在講授行政法學的課程中，常常有學生向我抱怨該課程的概念太多、太繁雜。但是，如果不掌握基本概念的內涵，就無法準確理解相關法律法規。筆者認為，闡述行政法的基本概念，應注意如下兩個問題：第一，適當培養學生的法學思維。公共管理類的其他課程也會涉及大量概念，但相比而言，諸如公共管理學、非營利組織管理、行政倫理學等課程比較“年輕”，而公共管理學、電子政務等課程在我國產生的時間不過是十多年或者是近幾年的事情，所以，這些學科的研究范式尚不成熟，許多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其內容甚至還存在較大偏差。比如“公共行政”與“公共管理”、“非營利組織”與“第三部門”、“電子政務”與“電子政府”，這些概念組是否存在差別，是有不同觀點的。再比如公共事業管理到底包括哪些具體的方面，亦是眾說紛紜。故而，很多時候，對這些概念的講解，教師除了表達自己的主張，恐怕更多是依據學界權威的觀點。然而，行政法學的概念更加講究其精確性，其原因：一是行政法學作為一個學科在世界范圍已經有一百多年的歷史，盡管與民法、刑法相比還稍顯稚嫩，但基本概念還是較為成熟的；二是行政法中的許多概念有法律上的依據，比如行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議等概念法律做了明確界定，有些概念如行政行為、行政征收、行政賠償等，法律雖無明確界定，但這些概念的界定必須緊密結合相關法律，在法律文本的框架之下進行闡釋。所以，對行政法的一些概念，必須逐字逐句的講解，如行政主體的概念，主體要素、權力要素、責任要素，缺一不可。第二，公共管理類專業的其他一些課程如公共管理學與行政法學有許多類似的概念。如行政機關（構）、行政處分、行政行為、行政程序等，但是在不同的學科語境下，它們的差異性卻非常明顯。例如，在公共管理學看來，行政機關與行政機構在用詞上并不需要做過多的區分，行政法學對這二者的區分卻非常明顯。前者可以成為行政主體，后者在一般情況下不能成為行政主體。再如行政行為，在行政法學視域內，其主體既可能是行政機關也可能是被授權的組織，而公共管理學只會將其視為行政機關的行為。可是就行政行為的內容而言，行政法上的行政行為僅指產生法律后果的行為，公共管理學上的行政行為則包括行政機關作出的所有行為，且不會注重抽象行政行為與具體行政行為、內部行政行為與外部行政行為的區分。其他類似的概念還有法規與規章、行政許可與行政審批、行政賠償與行政補償，在公共管理學教學中并不做太多的區分，講授行政法學課程時，任課教師卻有必要對這些概念進行梳理。

三、注重案例教學與鼓勵學生的積極參與

公共管理類專業學生法學知識的薄弱，決定了在講授行政法課程時必須要做到通俗易懂。倘若教師滿課堂的理論分析，其場面可能是“教師臺上唾沫橫飛、學生臺下昏昏欲睡”。當然，這不是指理論講解不重要，恰恰相反，上文一直強調理論講解的重要性，而是指必須以大量的案例來支持理論分析。在“行政國”時代，我們生活、工作的方方面面都受到政府的影響，行政法學強烈地體現了實踐性的一面。因此，“行政法案例就成為支撐行政法學科的基點，作為以這個學科之狀況為依據的教學活動就不能離開行政法案例。”［3］行政法學的任何一個知識點都可以舉出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是當下新聞媒體經常播報的內容，高質量的如中央電視臺的“焦點訪談”、“今日說法”等欄目，對一些行政法案件的剖析具有較高的水準。同時每期節目時間也比較適合課程放映，并且發達的網絡為我們獲取這些資料提供了一個很好的平臺。通過案例教學，既可以使理論知識生動化、形象化，有利于學生對知識點的理解與吸收，還可以活躍學生的思維，發現法律文本與實踐執法之間的矛盾與沖突，并反思今后立法或執法應注意的問題，從而培養學生的法治理念與良好的公民德行。當然，作為一門應用性、實踐性很強的學科，行政法學的教學還應該讓學生參與其中。囿于硬件設備和學生法學知識的不足，公共管理類專業的學生不太可能組織起類似于模擬法庭的活動，但也可以通過課堂討論等形式鼓勵學生發言。筆者所在的學校近年來鼓勵實踐性教學，行政法學安排了0．5個學分的實踐教學課程。為此，筆者采用了案例討論的方式來實現實踐性教學。具體做法是，由筆者提供行政法方面的事例并給學生留有充足的課前準備時間，2至3位學生一組，課堂上的事例分析時間限定為15分鐘，之后再由其他學生提問進行五分鐘時間的討論。每次課結束前我對學生表現、存在問題做簡單的點評。坦誠地講，由于課時的限制，整個實踐性教學的過程安排非常緊張，以至于常常需要提醒學生注意時間，在一定程度上影響了學生的發揮。但是，從總體上看，學生的表現是令人滿意的，有的可以說超乎了我的預期，比如有的學生對案例的梳理非常細致，較好地把握了案件的核心要點；還有的同學結合公共管理學的知識，從國家宏觀政策出發，立足于行政法的理論，得出頗為新穎的結論。盡管一個學期只有8個課時，無法給予學生太多登臺講演的機會，但與學生的私下溝通得知，他們在分析案例、準備講演課件的過程中有實質性的收獲。

四、突出公共管理的學科背景

眾所周知，公共行政是公共管理學與行政法學的共同研究對象，作為兩個學科，二者存在一定的功能劃分，即“行政法屬于法學的一個領域，其主要課題是提出對行政的規范性要求……而行政學則是要分析行政的組織與功能的實際情況，闡明其相互關系、作用方法、存在條件，其對象涉及行政運行于行政環境”。［4］258－259但非常遺憾的是，公共管理學與行政法學之間長期以來缺乏有效溝通，形成了很強的學術壁壘及相互對峙的“兩面理論”，后果是二者的距離越來越大。其主要原因在于部分學者認為法學方法應當單獨應用，以其他社會學科豐富行政法不符合研究領域的劃分原則，導致方法合成主義［5］106。在法教義學的影響下，行政法以法律解釋為主要方法，對現行法律進行描述，對法律概念———體系進行研究，進而提出解決疑難法律案件的建議。按照這一要求，多數教師在講授行政法學時的主要任務即：對有效法律的描述；串聯法律之概念體系，提供建議以解決法律案件的問題。其中核心問題是法律解釋的方法與技術。但這樣的教學方式永遠使我們無法告訴學生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治圖景［6］。事實上，“每一種行政法理論背后，皆蘊藏著一個國家理論。”政府系統本質是它運作其中的社會的一種宣示，只有將行政法植根于它存在其中的社會、政治、經濟和歷史背景下，這樣一種方法才可以確保我們對行政法性質的探究牢牢扎根于各個時代的現實之中。因此，“公法只是一種復雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治論證的延伸。”［7］31而且，近十年來，行政法的發展充分展示了它的寬容性與創新性，固守行政法傳統研究“陣地”與研究方法的學者也越來越少。相反，有越來越多的學者鼓吹行政法政策學，探索每一個行政法案例背后的制度因素。如我國臺灣學者葉俊榮教授所提倡的“三層次分析法”，既強調傳統的請求權基礎的分析方法有其不可替代的功能，又重視私權救濟的分析過程中的背景因素，將解決個案的智慧回饋到制度層面，在此基礎上，進一步掌握案例背后所隱含的政策問題以及推動的策略考量［8］42－43。在我國大陸，知名行政法學家章志遠教授亦是這一分析方法的鼓吹者與實踐者，并取得了令人矚目的成績。并且全球治理與新公共管理運動的興起，為行政法的發展提出了眾多挑戰，也為行政法的創新提供了大量的現實素材。“行政法學的知識體系日益開放，傳統屬于公共行政學、經濟學、政治學、社會學等知識元素被有序呈現在行政法理論框架之中，多學科知識在行政法學中日益累積。”［9］公共管理（行政）學、政治學是公共管理專業的必修課程，宏觀經濟學、微觀經濟學以及社會學等是公共管理專業的選修課程，從這個意義上講，公共管理專業的學生擁有比法學專業學生更加寬泛的知識背景，這應該成為該公共管理專業學生學習行政法的有利條件。而教師的任務則是在課堂上充分挖掘與行政法理論點有密切關系的公共管理理論、政治學理論。比如，在講解行政法的產生背景、發展趨勢時，必須用政治學的國家理論、民主理論來闡釋；講解我國行政法基本原則與西方國家行政法基本原則的比較時，必須結合各國的政治體制安排；在講解為什么存在行政立法時，在列舉行政法理論的一般觀點之后，可以再運用政治經濟學的“交易成本”理論作出適當分析；在講解行政相對人、行政程序等問題時，有必要結合民主理論來分析公民參與的必要性；在講解行政委托、行政授權、行政合同等問題時，新公共管理運動的“民營化”則是不可繞過的內容；在講解行政給付時，就不能不提及服務型政府理念；講解行政許可的立法背景、行政許可的作用時，有必要從政府管制與政府尋租等視角切入；在講解行政處罰、行政許可的設置權的立法安排時，不能不從我國中央與地方關系說起，等等。在行政法學課程教學中，適當凸顯公共管理學的學科知識，能夠把行政法融入到公共管理的學科框架之中，不至于使學生產生“法學”與“管理學”是兩張皮的感覺，進而學生對行政法理論的理解也會更加容易。

五、結語

第3篇

(一)中國學界關于公共管理范式論爭的概述

1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領域(行政學)在其百余年的發展與演變歷程中出現了三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學再到(新)公共管理學的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政學或公共管理學的研究對象、范圍、主題、方法和理論形態并不是一成不變的，而是隨著現實公共管理實踐的發展尤其是管理的范圍、內容和方式的變化而不斷發展變化的。”［1］之后，陳教授又在自己的著作中表達了類似的觀點(三種范式的名稱略有變化):“作為一個相對獨立的研究領域或學科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀末20世紀初。……在100余年的發展歷程中，該領域發生了三次重大的范式轉換，即從傳統的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為‘新公共管理(學)’)。”［2］但是，這一觀點隨即遭到了不同意見的批評。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說:“無論是從范式轉換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點都是不能成立的，也極不符合學術規范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立。”［3］他還進一步批評道:“認為現在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發展到‘公共管理(PublicManagement)’的時代，這是沒有充分的學理依據和事實依據的，是十足的誤導(misguiding)。”［4］關于公共管理范式的爭論由此引發，更多的學者加入到論戰當中，各抒己見，見仁見智。例如:王樂夫教授在2005年撰文認為“公共管理學研究的視野和內容要比公共行政學和政策科學寬泛得多。”“也可以說，公共管理學是以公共行政學、政策科學為基礎，同時吸收了其他相關學科如政治學、經濟學、管理學、社會學、法學等學科最新成果而發展起來的。公共管理學綜合運用這些理論研究各種公共事務的管理問題，不斷探求一些新的結論，正逐步形成新的知識體系。”［5］黃健榮教授對這一問題進行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫道:“公共管理是一門新興學科和一種新的研究范式和應用范式，它的興起是對傳統公共行政理論和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中對這一問題進行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國家的出現而產生，其主要發展進程歷經前工業社會的統治主導型模式、工業社會的管理主導型模式，現在正轉向服務主導型模式的治理。”［7］

(二)中國學界關于公共管理范式論爭的焦點

綜觀中國學界關于公共管理的范式之爭，焦點主要集中在兩個方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內涵與外延的爭論。關于第一個問題，現居主導地位的意見是認為公共管理的新范式確已產生，也有少數學者認為公共行政并未出現新的范式，也未發生范式轉換。關于第二個問題，學者們意見尚不統一，有二范式說、三范式說甚至多范式說，其中持三范式意見者居多———但在范式的具體指稱與內涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉換置于中國國情下討論，觀點就更是眾說紛紜、莫衷一是了。

二、公共管理范式之爭的原因

以筆者淺見，關于公共管理范式嬗變或轉換的論爭，很大程度上源于對范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰性理論研究工具的運用。

(一)范式概念內涵及對其歧義性理解

一般認為，“范式(paradigm)”作為一個科學概念是由美國科學哲學家托馬斯•庫恩于1962年在其不到13萬字的著作《科學革命的結構》一書中首先提出來的。他運用范式來揭示科學發展和科學革命的結構，并提出和分析了前科學、常規科學、范式、危機與反常、科學革命等概念，認為科學革命實際上就是范式的轉換:“每一次革命都迫使科學界一種盛極一時的科學理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學革命都必然會改變科學所要探討的問題，也會改變同行們據以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問題的標準。”［8］遺憾的是，庫恩在《科學革命的結構》一書中提出范式概念時并沒有給出一個確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國學者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結的那樣:“庫恩那種半文半白的文筆對水平不高的讀者來說，要理解他筆下的范式倒真是一個困難。根據我的統計，他在《科學革命的結構》(1962)一書中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列舉了庫恩對“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個主要的部分”［10］:一是形而上學范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學思辨、一個規范、一個新的觀察方式、一個指引感覺本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實際領域的東西。二是社會學范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個普遍承認的科學成就、一種學術傳統、一個具體的科學成就，像一套政治制度，也像一個公認的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來使用，例如把它作為一本實際的教科書或經典著作、一些供給的工具、實際的儀器設備、更帶語言規范地作為一個語法范式、帶有解說色彩地作為一個類比、較富心理特色的有如一個格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等。可見，庫恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學者們從不同的研究視角來發現若干理論興奮點，進行創新;另一方面，也使得許多學者并不刻意去全面理解和把握范式的內涵，而只是“盲人摸象”似地依據自己的理解來使用范式概念與范式轉換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當學者們在論及公共管理范式時，也許使用的并非同一套話語標準，爭論也就不足為怪了。

(二)對范式理論的挑戰性概念與理論

庫恩提出范式概念之后，不少西方學者對其進行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學院舉行的科學哲學討論會上，當代有名的一些科學哲學家專門用了一天的時間討論庫恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其別值得一提的是“科學研究綱領”概念和“韌性與增生理論”。

1．科學研究綱領

伊姆雷•拉卡托斯為了強調科學發展的連續性和科學進步的合理性，提出了科學研究綱領(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來，科學總是以研究綱領的形式向前發展的，它是一個有結構、有層次的整體。研究綱領內部有相對穩定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護帶”，還有一套解決疑難問題(例外性)的機制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領未來發展基礎的、最普遍的基本假設和基本原理，它比范式具有更大的穩定性。保護帶由各種輔助假設構成，當遇到反常或否證時，保護帶可以通過調整輔助假設而達到保護硬核的目的。“所有科學研究綱領都可用其‘硬核’來刻畫其特征。綱領的反面助發現法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運用自己的智慧去表述、甚或去發明一些‘輔助假設’，在這個硬核周圍形成一個保護帶，以致矛頭只得改而指向這些假設。正是這些輔助假設構成的保護帶必首當其沖受到檢驗，進行調整再調整，甚或全部更換，才使得那個因而成為堅硬的核得到保護。”［12］而當研究綱領失去解釋力和預測力時，它就會因邏輯的和經驗的原因而碎裂，人們就會拋棄這種的退化的研究綱領，而采納進步的研究綱領，這是科學革命的基本原理，是一個自然的新陳代謝過程。

2．韌性與增生理論

在同庫恩的論戰中，保羅•費耶阿本德描繪了他的科學發展模式。他認為科學有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時仍可加以堅持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強的事實取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對現行的理論進行調整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費耶阿本德看來，科學之所以不斷發展，正是增生與韌性相互作用的結果，因此他堅決反對范式的絕對統治。雖然在范式之外，還有其他多種關于自然科學研究、科學理論發展的解釋模型，但是在后來的社會科學研究中，多數學者似乎更偏愛并只移植了庫恩的范式概念，承認科學理論的演變是通過一個理論范式取代另一個理論范式的革命的方式來實現的。因此，當范式理論的解釋力出現問題時，爭論也就自然而然地產生了。在很多時候，公共管理的范式之爭與其說是學術思想的爭鳴，不如說是理論研究工具的競爭。

三、對公共管理范式之爭的反思

(一)公共管理究竟是否出現了新的范式

反對公共管理新范式說的學者也承認，公共行政學在不同的發展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認為這些不同的理論與方法不過是在同一公共行政學范式下理論研究與實踐活動的自我調整。“從歷史的觀點來看，公共行政學自產生后100多年以來，經歷了許多重大發展階段，形成了許多理論流派。但構成為公共行政學研究背景的文化的、社會的和心理的因素沒有變，共同體信念沒有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護有利于資產階級生產關系的生產秩序和社會生活秩序這個核心。”［14］顯然，批評者在這里已經運用了科學研究綱領的思想，即認為公共行政的“硬核”沒有被觸動，只不過其周邊的“保護帶”遭遇了一些挑戰而已。言下之意，陳振明教授等人關于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運動的一些技術性表象，而未對其理論內核細加審視。但是，僅從公共行政學的百年歷史中來界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠。他將整個公共管理的發展進程置于人類社會的歷史長河特別是國家產生以來的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結論，并且對三種范式各自的“硬核”進行了更為全面和細致的梳理與概括:前工業社會的統治型行政范式以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以專制體制為其運行基礎，以統治者的集權專斷為管理方式，其本質是政府的階級統治功能;工業社會的管理型行政范式以處于權力制衡系統中的政府為權力中心，以經濟效率等工具理性為主要價值取向，以為社會經濟發展創造良好條件為主要任務，以民主和法治為其運行體制的基礎和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當今正在轉向的服務型行政范式則以有效促進公共利益最大化為宗旨，強調公民本位和服務本位，以公平正義、人文關懷、民主、法治和責任等價值為運行基礎，以多元參與、合作共治為運行方式，突出的是公共管理的公共服務功能。概而言之，從價值取向上看，統治行政尋求對等級秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務行政尋求增進共識與合法性。如此看來，公共管理的核心價值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強有力的挑戰，正如其研究方法與管理實踐等“保護帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見血地指出了這一挑戰的實質:“反映了對人的價值、尊嚴和權利的認識的不斷深化”。“所有文明的標志是對人的尊嚴和自由賦予的尊重。”［15］從統治行政到管理行政再到服務行政，體現了人類社會管理思想和管理科學的進步，反映了對人的尊重和權利的尊重的改善。“根據對公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整，它是對公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門管理理念。”［16］如果在21世紀仍然看不到公共管理領域的這一顯著性變遷，而拒絕承認任何公共管理新范式的出現，那么即便不能被指責為頑固，至少也應當被批評為遲鈍。

(二)公共行政的概念要被廢棄了嗎