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第1篇

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理；資金管理；問(wèn)題；建議

Abstract: In recent years, our province has taken a series of measures in terms of protecting farmland, person of the first responsibility of leading the people's governments at all levels for the protection of cultivated land, from province to city, city, county (city, district) to the county, township (town), each signed letters of responsibility for the protection of cultivated land, increase the intensity of land development and consolidation work at the same time, improve the quality of cultivated land. But in my practical work, found that the land development and consolidation of special funds still exist some problems in the management and use of the process, need to further improve and perfect.

Key words: land development and consolidation; financial management; problems; suggestions

中圖分類號(hào)：F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2013）

土地開發(fā)整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，通過(guò)采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行調(diào)查、改造、綜合整治、提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。做好土地開發(fā)整理工作，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，緩解人地矛盾，是當(dāng)前國(guó)土資源管理部門面臨的重要課題之一。土地開發(fā)整理工作涉及面廣、實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜的系統(tǒng)工程。土地開發(fā)整理所需的資金量大，資金使用政策性強(qiáng)， 規(guī)范和監(jiān)督好土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金，是土地開發(fā)整理工作健康發(fā)展的重要保障。

一、重要性認(rèn)識(shí)不足

土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，但有的縣（市） ，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，錯(cuò)誤的認(rèn)為只要“項(xiàng)目立了項(xiàng)、資金進(jìn)了賬”就萬(wàn)事大吉，甚至把它看成增加地方財(cái)政收入的機(jī)會(huì)，從而造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性，進(jìn)而截留、挪用、套取項(xiàng)目資金。

二、資金分配管理、撥付使用方面存在的問(wèn)題 1.滯留未撥土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金。如某市應(yīng)撥未撥的已經(jīng)立項(xiàng)的土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金2000余萬(wàn)元，又如某縣應(yīng)撥未撥的已立項(xiàng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金600余萬(wàn)元。 2.滯留未繳國(guó)庫(kù)土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。如某市征收的耕地開墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金500余萬(wàn)元未納入預(yù)算管理;又如某縣將土地復(fù)墾費(fèi)20余萬(wàn)元存放在預(yù)算外專戶未繳入國(guó)庫(kù)。 3.擠占挪用土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。 一是用于平衡預(yù)算。如某縣將收取的土地復(fù)墾費(fèi)用于平衡當(dāng)年財(cái)政預(yù)算； 二是用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)及購(gòu)建固定資產(chǎn)。如某縣土地整理開發(fā)項(xiàng)目辦以辦公費(fèi)名義，在業(yè)主管理費(fèi)中列支購(gòu)置面包車、臺(tái)式電腦、攝像機(jī)等固定資產(chǎn)；

三是用于非土地開發(fā)整理項(xiàng)目支出。如某縣將土地復(fù)墾費(fèi)用于縣人民醫(yī)院防治甲型流感等。 三、職責(zé)不清

項(xiàng)目管理辦法對(duì)項(xiàng)目法人制作了明確規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行中，財(cái)政局、國(guó)土局、鎮(zhèn)政府、復(fù)墾中心 多頭負(fù)責(zé)，職責(zé)不清，遇到問(wèn)題各自推諉，項(xiàng)目法人制形同虛設(shè)，在工程招投標(biāo)、工程管理、合同制的執(zhí)行上表現(xiàn)尤為突出。

一是個(gè)別項(xiàng)目未落實(shí)法人制。如某市實(shí)施鎮(zhèn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目未執(zhí)行項(xiàng)目法人制，將大部分資金轉(zhuǎn)撥鎮(zhèn)政府，形成項(xiàng)目和資金多頭管埋;又如某縣將縣級(jí)土地開發(fā)整理項(xiàng)目40余項(xiàng)，交由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)、村自行實(shí)施，未對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范管理。 二是資質(zhì)審查和工程招投標(biāo)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：項(xiàng)目設(shè)計(jì)和監(jiān)理單位均未通過(guò)招投標(biāo)程序確定;非專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)了部分地區(qū)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的可行性研究和初步設(shè)計(jì)編制;招投標(biāo)過(guò)程中資質(zhì)審查把關(guān)不嚴(yán)，一些無(wú)資質(zhì)施工單位參與了競(jìng)標(biāo)并中標(biāo)。如某縣不執(zhí)行項(xiàng)目招投標(biāo)制度，設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工單位均無(wú)資質(zhì)。三是部分項(xiàng)目合同制執(zhí)行不規(guī)范。合同管理不夠嚴(yán)肅。當(dāng)前，土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施基本執(zhí)行了合同制的要求， 但有些項(xiàng)目存在著“重形式，輕實(shí)質(zhì)”的傾向。表現(xiàn)為：合同格式不規(guī)范，如工程合同，有的項(xiàng)目用的是建筑業(yè)統(tǒng)一合同， 還有的項(xiàng)目用的是自制合同；土地清查、竣工測(cè)量、土地重估與登記、基本農(nóng)田重劃與標(biāo)記設(shè)定等專業(yè)合同要素不全；合同執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，個(gè)別項(xiàng)目還有違規(guī)轉(zhuǎn)包工程的現(xiàn)象；個(gè)別項(xiàng)目采用上繳管理費(fèi)、虛列工程等形式違規(guī)套取工程資金等。如某縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目施工合同未注明履約保證金的收取金額及收取方式，未對(duì)施工單位留押履約保證金。四、資金管理制度不健全

財(cái)務(wù)管理是項(xiàng)目資金管理的依據(jù)。部分項(xiàng)目在財(cái)務(wù)管理上存在“漏洞”。有的項(xiàng)目資金支付手續(xù)簡(jiǎn)單，依據(jù)欠缺；有的項(xiàng)目濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，濫支招待費(fèi)用， 白條坐支，擠占項(xiàng)目資金；個(gè)別項(xiàng)目核算存在挪用資金的現(xiàn)象。項(xiàng)目驗(yàn)收后續(xù)管理“缺位”，項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)常常有大量應(yīng)付未付的項(xiàng)目資金，個(gè)別項(xiàng)目要占到 30％以上。另外，對(duì)應(yīng)由地方配套的資金落實(shí)情況、項(xiàng)目結(jié)余資金的處理、驗(yàn)收意見(jiàn)的整改效果 等后續(xù)管理成為財(cái)務(wù)管理的空白點(diǎn)。

五、審計(jì)監(jiān)督缺失

審計(jì)監(jiān)督是項(xiàng)目資金管理的有力保障。土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金決算實(shí)行審計(jì)制，保證了項(xiàng)目決算財(cái)務(wù)管理的要求。由于審計(jì)人員對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠熟悉，特別是對(duì)土方工程量的計(jì)算、隱蔽水利設(shè)施的勘 測(cè)等缺乏必要的專業(yè)手段，往往難于核定工程造價(jià)的真實(shí)性、合法性，審計(jì)結(jié)論成了一個(gè)模糊數(shù)。雖然對(duì)土地開發(fā)整理建立了項(xiàng)目督查制度、項(xiàng)目審計(jì)制度、項(xiàng)目監(jiān)理制度等，但實(shí)際執(zhí)行中存在許多不足：一是督查與審計(jì)制度都屬于一次性的檢查，而非日常監(jiān)督，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程實(shí)施監(jiān)控；二是現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃及工程預(yù)決算知識(shí)、工程招投標(biāo)規(guī)程及要件、一般性監(jiān)理知識(shí)、合同規(guī)范等缺少必要的了解，監(jiān)管難于到位；三是項(xiàng)目監(jiān)理單位都是地方自己選擇，與地方政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，監(jiān)理的公正性難于保證；四是在項(xiàng)目執(zhí)行中，雖然建立了項(xiàng)目指揮部，但實(shí)際上都是鎮(zhèn)政府一套班子，財(cái)政、國(guó)土、鎮(zhèn)政府之間缺乏制約機(jī)制。

六、提出建議

（一）要提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想。要通過(guò)宣傳土地開發(fā)整理政策，幫助干部群眾樹立全局觀念、大局觀念、政策觀念、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，使這項(xiàng)工作有一良好的指導(dǎo)思想和動(dòng)機(jī)。

（二）要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、完善組織機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管效率 。首先，應(yīng)明確執(zhí)行項(xiàng)目法人制，各縣（市）復(fù)墾中心為項(xiàng)目法人，在現(xiàn)有的財(cái)政管理體制下，財(cái)政部門對(duì)資金的保障負(fù)責(zé)，國(guó)土部門對(duì)資金的使用與核算負(fù)責(zé)，取消鎮(zhèn)一級(jí)的項(xiàng)目資金核算，實(shí)行完全意義上的縣級(jí)報(bào)賬制和全成本核算，最大限度地在財(cái)務(wù)上滿足項(xiàng)目法人制的要求。其次，建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，小組成員應(yīng)包括財(cái)政部門、國(guó)土部門、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主管領(lǐng)導(dǎo)，特別是國(guó)土部門，除耕保部門外，還應(yīng)包括規(guī)劃、 土地利用、地藉、財(cái)務(wù)等（處）科室主管人員，形成對(duì)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制。最后，完善項(xiàng)目指揮部人員組成，項(xiàng)目指揮部人員應(yīng)包括財(cái)政、國(guó)土、鎮(zhèn)政府、監(jiān)察、審計(jì)等多方相關(guān)人員，以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目真正意義上的全過(guò)程、全方面的監(jiān)督管理。

（三）要加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格工程決算。土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算是根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、定額反映實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)所需的人、財(cái)、物的經(jīng)濟(jì)方案。預(yù)算是確定項(xiàng)目資金的依據(jù)，是撥付資金的依據(jù)，是項(xiàng)目驗(yàn)收的依據(jù)，是項(xiàng)目決算的基礎(chǔ)。項(xiàng)目預(yù)算編審應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是預(yù)算的全面性，即每一個(gè)項(xiàng)目都要編制預(yù)算；二是預(yù)算的完整性，即每一個(gè)項(xiàng)目的編制都有要原則、依據(jù)、辦法、內(nèi)容、要求、步驟等；三是預(yù)算的嚴(yán)肅性，既對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查，又對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)控。項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目承擔(dān)單位必須辦理項(xiàng)目竣工結(jié)算，竣工結(jié)算材料等財(cái)務(wù)資料連同技術(shù)資料一并歸檔。財(cái)務(wù)部門要參與項(xiàng)目竣工決算驗(yàn)收，并與項(xiàng)目資金的撥付掛鉤，凡沒(méi)有辦理項(xiàng)目竣工結(jié)算的，凡不能提供項(xiàng)目竣工結(jié)算財(cái)務(wù)資料的，項(xiàng)目不能驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后應(yīng)付項(xiàng)目資金不予撥付。

（四）要規(guī)范管理制度，細(xì)化項(xiàng)目管理。俗話說(shuō)“不依規(guī)矩、不成方圓” ，和監(jiān)管土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金必須完善切實(shí)可行的資金管理辦法。辦法要明確項(xiàng)目資金預(yù)算編制與決算審查、項(xiàng)目資金的撥付與使用、項(xiàng)目資金的核算與監(jiān)管等內(nèi)容。現(xiàn)行的項(xiàng)目資金管理制度是粗線條的， 在每個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)上，還缺乏必要的實(shí)施細(xì)則。因此要在管理體系上建立和完善項(xiàng)目審批細(xì)則、項(xiàng)目變更審批細(xì)則、項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目合同規(guī)范、項(xiàng)目資金使用規(guī)范、項(xiàng)目決算規(guī)程、項(xiàng)目驗(yàn)收等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度等作必要的規(guī)范， 以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理精細(xì)化要求。

（五）要嚴(yán)格要求，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算。要制定資金管理制度，做到“收支一本賬，支出一個(gè)口，審批一支筆，管理一個(gè)制”。在資金的撥付上，堅(jiān)持按招標(biāo)合同撥款，按工程進(jìn)度撥款，按規(guī)定的程序撥款，堅(jiān)持按審批手續(xù)撥款。在項(xiàng)目資金管理上，專款專賬、專戶、專項(xiàng)管理。要設(shè)專門會(huì)計(jì)，規(guī)定收入核算和支出核算的具體內(nèi)容和辦法，規(guī)范項(xiàng)目決算和項(xiàng)目資金結(jié)余政策。同時(shí)，嚴(yán)格竣工結(jié)算，搞好竣工決算報(bào)告，逐項(xiàng)列出設(shè)計(jì)工作量和驗(yàn)收合格的實(shí)際工作量，然后請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)開展竣工審計(jì)，保證資金使用不出差錯(cuò)。

（六）要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度，堵塞管理漏洞。隨著土地開發(fā)整理工作任務(wù)越來(lái)越大， 項(xiàng)目資金越來(lái)越多， 項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)督顯得尤為重要。

1.培育審計(jì)監(jiān)管力量。組織有關(guān)人員參加系統(tǒng)培訓(xùn)，熟悉項(xiàng)目規(guī)劃、預(yù)算知識(shí)，了解招投標(biāo)管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握項(xiàng)目資金收支管理及會(huì)計(jì)核算辦法，適應(yīng)項(xiàng)目資金管理的要求，提升財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理水平。

2.加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作。將項(xiàng)目資金的審計(jì)作為重點(diǎn)經(jīng)常性地開展日常審計(jì)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金監(jiān)管中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出整改意見(jiàn)和建議，督促項(xiàng)目承擔(dān)單位及時(shí)整改，堵塞漏洞，確保項(xiàng)目資金規(guī)范有序運(yùn)行。

3.利用資金利用效率、資金產(chǎn)出效率、資金產(chǎn)出效果等指標(biāo)做好土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)與評(píng)價(jià)工作。

4.引進(jìn)外部審計(jì)機(jī)制。把項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)作為一種制度固定下來(lái)，所有的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)必須要有項(xiàng)目竣工結(jié)算的外部審計(jì)結(jié)論。

參考文獻(xiàn)：

第2篇

我一回到家，就問(wèn)爸爸為什么有這么多人違章建房，爸爸卻自豪地說(shuō)：“現(xiàn)在田在‘自己’手里，大多數(shù)人家手頭又有點(diǎn)兒錢，農(nóng)民嘛，有錢當(dāng)然要建房子。”我說(shuō)：“違章建房難道國(guó)家允許？”我爸爸說(shuō)：“什么允許不允許，管他呢？況且政府不是重申不再實(shí)行‘’那一套嘛！如果農(nóng)民建房，政府給拆了，豈不是實(shí)行‘’的‘砸’字？”?

我不想再問(wèn)什么，帶著思考走上了我家樓頂。?

我家是1987年春節(jié)前建房的。那時(shí)，新的《土地管理法》還沒(méi)有公布實(shí)施。但如今的許多樓房卻是在《土地管理法》頒布后建立起來(lái)的。記得1986年暑假期間，我就聽(tīng)到許多人在計(jì)劃夏收后留下部分水田，不種水稻，用來(lái)蓋房。碰巧，在9月末，報(bào)紙上頒布了《新土地管理法草案》，明文規(guī)定1987年1月1日起實(shí)施。熱鬧一時(shí)的規(guī)劃建房的事總算平靜下來(lái)，但我爸爸卻抓緊時(shí)機(jī)，在1987年1月以前把房建好了，他還時(shí)常向人夸他看得“準(zhǔn)”。可現(xiàn)在《土地管理法》頒布一年多了，為什么還剎不住這股違章建房的歪風(fēng)呢？?

第二天，我走訪了幾個(gè)違章建房戶。與他們的交談中，我了解到農(nóng)民建房的原因主要有三條：?

一、對(duì)違章建房處罰太輕。占地1平方米才罰五六元錢，農(nóng)民認(rèn)為罰這一點(diǎn)點(diǎn)錢，根本就不是罰，相當(dāng)于開商店、辦工廠向主管部門交錢辦執(zhí)照一樣。罰了款，拿了建房許可證，就立即打地基豎墻，這給農(nóng)民造成了錯(cuò)覺(jué)：交錢給政府，就可以建房。?

二、對(duì)土地管理法宣傳不夠。許多人錯(cuò)誤地認(rèn)為現(xiàn)在是單干，田在自己手里，是自己的。再過(guò)幾年、十幾年你知道會(huì)怎樣？所以許多人眼下不缺房也建房，錢不夠借錢也要建房。?

第3篇

因建設(shè)新汽車站需要，某市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱市國(guó)土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關(guān)規(guī)定，作出提前收回開發(fā)區(qū)某居民的國(guó)有出讓土地使用權(quán)決定，同時(shí)確定由該市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)依法補(bǔ)償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷改決定。

該居民訴訟理由是：（1）市國(guó)土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運(yùn)輸實(shí)業(yè)總公司建設(shè)新車站，而該公司為企業(yè)法人，假設(shè)車站是出于自身經(jīng)營(yíng)需要和企業(yè)營(yíng)利目的，不是法律規(guī)定的出于社會(huì)公共利益需要；（2）被告提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，卻確定由第三人對(duì)原告進(jìn)行補(bǔ)償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設(shè)的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告依據(jù)不是被告送達(dá)的，而是原告在另案審理過(guò)程中得知的。同時(shí)，被告在收回中未依法履行提前通知的義務(wù)。

市國(guó)土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營(yíng)營(yíng)利是可以兼容的，汽車站屬于一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通服務(wù)也是維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一項(xiàng)基本設(shè)施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對(duì)相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償，并未明確必須由作出收回決定的行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償，國(guó)土局明確由該市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)依法補(bǔ)償并無(wú)不當(dāng)；（3）按照該市建設(shè)局提供的汽車站規(guī)劃圖和國(guó)土局提供的汽車站劃撥用地勘測(cè)定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設(shè)的國(guó)有土地范圍內(nèi)；（4）國(guó)土局依法報(bào)批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會(huì)送達(dá)程序合法。

法院判決

一、二審法院均認(rèn)可市國(guó)土局答辯意見(jiàn)1、2、3項(xiàng)，認(rèn)為市國(guó)土局土地收回報(bào)批程序合法，但委任送達(dá)程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時(shí)認(rèn)為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實(shí)際行使了訴權(quán)，因而其訴權(quán)及其他實(shí)體權(quán)利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

觀點(diǎn)評(píng)析

公共利益是一個(gè)不確定的概念

本案中，市國(guó)土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，該條中的“公共利益”構(gòu)成了爭(zhēng)議的核心。該居民認(rèn)為，國(guó)土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國(guó)土局則主張收回土地建設(shè)的汽車站屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)屬公共利益的需要。

上述爭(zhēng)議反映了公共利益認(rèn)識(shí)角度的不同而導(dǎo)致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導(dǎo)致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關(guān)法律沒(méi)有明確“公共利益”的含義及范圍，學(xué)理上提出的判斷公共利益的主體標(biāo)準(zhǔn)、功能標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)等均很難形成共識(shí)。因此，一般認(rèn)為，法律上的公共利益是一個(gè)不確定的概念。本案中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議也充分反映了這一點(diǎn)。

雖然公共利益是一個(gè)不確定的法律概念，但并不等于在法律實(shí)踐中就放棄對(duì)公共利益的評(píng)判，以公共利益之名或者無(wú)為，或者無(wú)所不為。我們認(rèn)為，理論上的不確定并不等于實(shí)踐的無(wú)所作為，但也不等于無(wú)所不為。理論上的標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)實(shí)中的實(shí)例仍可構(gòu)成土地管理中判斷公共利益的參考標(biāo)準(zhǔn)，而為了更為準(zhǔn)確地運(yùn)用相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機(jī)關(guān)可以因其自身認(rèn)定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)，但該行為應(yīng)受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應(yīng)告知利害關(guān)系人并聽(tīng)取其陳述、申辯。國(guó)土局收回以前依市場(chǎng)方式出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，但又依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定依行政職權(quán)收回該已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，這一行為對(duì)于權(quán)利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權(quán)利人并允許其表達(dá)意見(jiàn)。本案中，國(guó)土局未能及時(shí)將收回決定通知權(quán)利人，當(dāng)然會(huì)造成權(quán)利人的不滿并進(jìn)而成訟。雖然法院認(rèn)定國(guó)土局的行為在實(shí)體上未造成權(quán)利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機(jī)關(guān)的依法行政大打折扣。

因公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)屬征收性質(zhì)

國(guó)土部門在土地市場(chǎng)上一方面代表國(guó)家行使所有者權(quán)能，另一方面又依法享有土地行政職權(quán)，這種雙重性在國(guó)有土地使用權(quán)出讓與國(guó)有土地使用權(quán)收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權(quán)利人應(yīng)確定，且該權(quán)利應(yīng)受普遍的保護(hù)。但是，國(guó)土部門依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，這顯然是對(duì)市場(chǎng)中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實(shí)質(zhì)上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國(guó)土部門依《土地管理法》收回已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)是一種例外，且這種例外應(yīng)受到法律保留原則的嚴(yán)格規(guī)范。

法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而廣泛于立法及行政領(lǐng)域運(yùn)用的基本法律原則，指公民的合法權(quán)利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機(jī)關(guān)所限制或剝奪。合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律的普遍保護(hù)，這既是早期自由資本主義國(guó)家的“私有財(cái)產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國(guó)家或社會(huì)主義國(guó)家在強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)時(shí)不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設(shè)定的依公共利益需要收回已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)必須遵循這一基本要求，即該權(quán)利的行使不能破壞土地市場(chǎng)的權(quán)利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應(yīng)的，同樣基于法律保護(hù)原則的要求，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權(quán)利人損失應(yīng)當(dāng)受到公正補(bǔ)償。我國(guó)2004年通過(guò)的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”同時(shí)，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”運(yùn)用法律保護(hù)原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權(quán)系權(quán)利人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質(zhì)。

2004年憲法修正案出臺(tái)后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應(yīng)地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術(shù)語(yǔ)的調(diào)整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定（乃至第二項(xiàng)規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財(cái)產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對(duì)于完善土地領(lǐng)域的征收制度并無(wú)多大的幫助，特別在借鑒先進(jìn)法治國(guó)家的征收理論及相關(guān)制度方面會(huì)形成制度性的阻礙。

將《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定（甚至第二項(xiàng)規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)如何處理對(duì)權(quán)利人的安置補(bǔ)償問(wèn)題。因?yàn)檎魇绽碚撈毡檎J(rèn)為，被征收人的安置補(bǔ)償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動(dòng)產(chǎn)的土地使用權(quán)產(chǎn)生無(wú)權(quán)變動(dòng)的前提。而在國(guó)土部門依《土地管理法》第五十八條實(shí)施土地收回實(shí)踐中，不能處理好安置補(bǔ)償與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實(shí)質(zhì)上也構(gòu)成對(duì)權(quán)利人的普遍侵犯。

相關(guān)法條鏈接

1.《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第五十八條：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；

（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

2.《中華人民共和國(guó)憲法修正案》