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第1篇

關鍵詞：國有資產；事業單位；監管體制

從經濟學的角度來講，一個國家的社會經濟越發達，那么其事業單位國有資產在全社會資產的比重就會越高。從沒有實現溫飽到邁向小康社會對社會公共服務和社會公共產品的需求程度在不斷增加，對行政事業單位國有資產的要求也越來越高。據有關統計資料顯示，近來我國行政事業單位的國有資產出現了較大幅度的增長，其增長速度是企業國有經營性資產增長速度的兩倍，在2011 年其總量達到了GDP的31.26%。管好如此數額的非經營性國有資產對加強國有資產管理體制改革、完善社會主義市場經濟體制、提高全社會資源的配置效率有著至關重要的作用。在踐行科學發展觀和轉變政府職能的今天，加強事業單位國有資產管理顯得越發的重要和緊迫。

一、事業單位國有資產概述

（一）資產與國有資產

從經濟學的角度講，資產就是能夠帶來經濟利益的某種經濟資源，而這種經濟資源一般情況下是由特定的群體、特定的個體或者組織擁有或者控制。從會計學的角度講，資產就是企業擁有或者控制的預期會給企業帶來經濟利益的資源。很顯然經濟學者的資產和會計學中的資產既有區別也有聯系。聯系是都認為資產是一種經濟資源，能給特定的組織或個人帶來經濟利益；區別是會計學中的資產更多的是強調資產的貨幣可計量性，且僅為企業所控制或擁有，而經濟學中的資產更多的強調資產的實物形態，且其擁有或控制的群體更廣泛。

國有資產是指國家依據法律認定的，或者通過財政撥款、接受捐贈、憑借國家權力等方式取得，能用貨幣計量的各種經濟資源的總和。國有資產一般可以分成經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產。經營性的國有資產主要目標是為增值保值，如國有獨資企業、國有控股企業及國有參股企業控制的國有資產部分，一般可以細分為金融資產（銀行金融機構或非銀行金融機構控制的國有資產）和非金融性資產（主要指非金融國有企業控制的資產）。非經營性國有資產是指不以營利和增值保值為目的的資產，主要是指行政事業單位的國有資產，一般包括政府機關、公共教育、科研院所等所占有的國有資產。資源性國有資產主要是以資源形態儲藏而有待開發的國有資源，如地下的礦藏資源、湖泊資源、土地資源、海洋資源、太陽能資源等。

（二）事業單位國有資產

事業單位的國有資產是指事業單位占有和使用的、能夠以貨幣進行計量的、在法律上確認為國家所有的經濟資源總和。事業單位國有資產的來源渠道主要有國家投入的、利用國有資產組織形成的收入、接受捐贈的以及其他法律法規認同的。這里的事業單位主要是指教育科學衛生文化組織、農田水利林業氣象組織等。事業單位資產的主要表現形式為固定資產（房屋、機器設備等）、無形資產（專利技術、軟件等）、流動資產（貨幣資金、銀行存款）及其他資產。事業單位國有資產通常具有公共服務性、非增殖性、無償性、單位占用性、財政配置性等特征。

二、加強事業單位國有資產管理的意義

（一）有助于提高國家財政的配置效率

近年來，一方面，隨著加強西部大開發、完善國家基礎設施、加快自主創新、加強環境保護及完善社會保障體系等各項財政政策的推行和落實，對國家財政的需求大幅度地上升。而另一方面，目前事業單位國有資產管理落后導致了大量的國有非經營性資產重復購買、資產使用效率低下、國有資產流失嚴重等問題，造成國有資產的大量浪費和閑置，國家財政供需矛盾突出。加強事業單位國有資產的管理有利于提高事業單位國有資產的使用效率，緩解國家財政的供需矛盾，實現國有資產的優化配置。

（二）有利于完善社會主義市場經濟體制

經營性國有資產體制改革是經濟體制改革的重要內容，在當前已經取得了顯著的成效，而事業單位非經營性國有資產的改革仍然落后于整體經濟改革的步伐，現在已經嚴重不能適應社會主義市場經濟的發展需要。目前事業單位中普遍存在國有資產重復購置、浪費嚴重、非經營性資產轉經營性資產的情況，這不僅造成了國有資產的大量流失，而且更影響了公共資源的配置效率，破壞市場有序運行的秩序，不利于市場經濟的健康有序發展。因此，有必要加強事業單位國有資產的管理，使之與我國社會主義市場經濟體制相匹配。

（三）有利于促進綜合財政管理改革

綜合的財政管理改革不僅包括對國有經營性資產的管理改革，還包括對行政事業單位的非經營性國有資產的管理改革，隨著事業單位非經營性國有資產在社會總資產中比重的不斷提高以及事業單位對我國政治、經濟、社會穩定和發展的貢獻越來越大，做好事業單位非經營性國有資產的管理改革勢在必行。在我國的現實管理中，無論是理論界還是實務界都將改革的重點和焦點關注到國有經營性資產的改革上，導致我國事業單位非經營性國有資產改革嚴重滯后，既不能適應社會主義市場經濟的發展，也不利于促進綜合財政管理改革。因此，研究事業單位的國有資產管理改革有著較強的現實意義和理論意義。

三、事業單位國有資產管理中存在的問題

（一）事業單位國有資產流失嚴重

國有資產流失是當前我國事業單位國有資產管理中普遍存在的問題，在事業單位國有資產購置環節、使用環節和處置環節都存在此問題。由于不少事業單位在資產購置方面沒有相應的資產購置制度、缺乏民主決策機制，部分事業單位存在盲目購置資產，導致大量無用或少用資產增加，購置環節的隱性資產流失問題嚴重。在使用環節，部分人員認為國有資產屬于國家，不是自己的，缺乏保護意識，不注重國有資產的管理和日常維護，國有資產出現損毀和丟失的現象時有發生；在資產處置中，資產流失的情況更為復雜，相當一部分事業單位不執行國有資產相關處置規定，產權意識相當淡薄，隨意變賣、擅自處置、低價處置、無償擔保、隨意捐贈等現象經常出現，導致一部分國有資產最終變成了集體資產或個人資產。

（二）“非轉經”現象突出

“非轉經”即將非經營性資產轉化為經營性資產。由于缺乏相應的制度規范“非轉經”，再加之在“非轉經”管理中監督不力，所以我國事業單位“非轉經”現象普遍。從本質上，“非轉經”本身就是一種國有資產流失，部分事業單位利用國有非經營資產去投資集體企業，在不知不覺中就將國有資產變成了集體資產，而在集體企業中的收益并不上交國家財政，造成國有資產嚴重流失。也有部分企業不是通過創辦集體企業進行“非轉經”，而是在出租、折股和聯營時低估國有資產的價值。在非經營資產轉為經營資產后，通常容易出現產權制度不清晰、所有者監督管理缺位、“非轉經經”后資產運行效率低下且收益傾向于向個人分配的現象。

（三）資產存量不清，配置不均

一個事業單位國有資產的總量有多少，如何在事業單位中各個部分之間的分配一直都是一個模糊不清的問題。一部分事業單位憑著自己在社會的中地位大肆向國家申請國有資產，而同時在單位內部存在大量的資產閑置和浪費的情況，所以，在現實中形成了一些事業單位財大氣粗，自己都不知道自己有多少國有資產，而一部分單位則國有資產配置嚴重不足。因此在我國事業單位中存在房屋建筑、儀表儀器、辦公設備等國有資產配置不均、分配極不合理等比較突出現象。

四、加強事業單位國有資產管理的措施與建議

（一）建立全面預算管理體制

建立預算管理體制是完善事業單位國有資產監管體制的一個重要組成部分，有了健全的預算制度事業單位國有資產的配置就有了相應依據，尤其是對事業單位國有資產購置行為起到了一定的監督和制約作用。事業單位為什么購置資產、購置什么樣的資產、購置多少資產等實際而棘手的問題可以得到有效的解答，從而在一定程度上起到了抑制事業單位盲目購置資產的情形發生。在全面預算管理體制中，應該明確不同規模不同級別的事業單位其國有資產的配置標準和費用定額標準，在制定這些標準時是要做到原則性和靈活性相結合，具體問題具體分析。全面預算管理體制不僅僅是在于制度的制定上，更要關注預算的落實程度和預算實施效果。只有這樣才知道預算標準合理不合理，預算是不是需要適時的調整和更新以適應不斷變化的環境。

（二）強化監管中的基礎性工作

事業單位國有資產監管的基礎工作主要包括完善事業單位國有資產產權登記制度、建立事業單位國有資產的信息化管理化系統和做好事業單位國有資產的清查工作。產權登記制度是做好事業單位國有資產存量管理的重要環節，也是分配各事業單位國有資產的依據。先進的管理手段是加強監管的有效途徑，隨著互聯網的廣泛應用，事業單位國有資產信息化管理變得越來越符合實際，國家應該根據地方信息化建設現狀、財政管理現狀和國有資產管理現狀等不同情況建立滿足實際需求的信息化系統。我國事業單位普遍存在資產清查工作不到位、國有資產管理意識淡薄等問題，因此國家應該做好國有資產清查制度建設，做到堅持實事求是、全面不漏、賬實相符，徹底摸清我國事業單位國有資產的“家底”，保證事業單位國有資產的真實性和可靠性。

（三）做好“非轉經”管理

非經營性國有資產轉為經營性國有資產是當前我國事業單位的普遍存在的現象，在“非轉經”的過程中主要存在產權不清、所有者缺位，手續欠缺、，非經營國有資產流失嚴重、“非轉經”資產收益不上交財政等亂象。國家應該根據當前存在的主要問題，建立非經營性資產轉經營性資產的審批申報制度、產權登記和資產評估制度以及其收益的管理制度，切實有效地做好“非轉經”管理工作，從制度層面減少事業單位國有資產的流失。

參考文獻：

[1]劉國根.當前行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策分析[J].財政與發展，2006（4）.

[2]齊海鵬.應深化行政事業單位國有資產管理體制改革[J].國有資產管理，2006（2）.

[3]李平，楊瑞金.行政事業單位國有資產應實現信息化管理[J].國有資產管理，2005（10）.

第2篇

一、新體制下國有資本財務監管的主要內容

國有企業是我國國民經濟的主導力量，對國有企業的管理歷來是我國政府經濟管理工作的重點。國家是國有企業最基本的出資人和財務監督主體。根據黨的十六大會議確立的國有資產管理體制的改革精神，國有資產監督管理委員會的設立使國有企業的出資人制度得以建立。

根據新型國有資產管理體制構建的國家出資人產權體系，完整的國有資本財務監督機制應是逐級監督和逐漸到位的過程，基層國有企業進行國有資本財務監管的主要內容有以下幾個方面：

（一）資金的監管

為保證資金的合理使用，基層國有企業發生重大籌資、集資、融資活動時，除了企業正常的生產經營活動所需要的周轉資金外，都應報國有資本運營主體等監管部門同意或備案。具體表現包括：1.采取吸收合并等籌資方式，導致企業股本結構改變時應先經作為投資方的國有資本運營主體同意；2.用資產抵押方式向外舉債籌資，國有獨資企業無論數額大小，都應報國有資本運營主體同意；3.未經企業股東大會批準，企業不得隨意變更股本結構，企業注冊資本金的增減變動、籌資及法定重估中資本公積金的增減變動、彌補虧損引起盈余公積金的變動等，應經監管部門同意后，提交股東大會批準；4.企業要按照生產經營、固定資產投資、對外投資、生活福利等分類，按季編制資金運營預算，如屬企業的重大資金使用計劃，應報國有資本運營主體備案。

（二）資產的監管

國有資本運營主體必須對其負有監管責任的下屬企業的各類資產進行監督管理，控制資金流向，對資產保值增值負責。

1.國有控股或獨資的基層企業，進行固定資產技術改造投資時，需先報作為其投資方的國有資本運營主體同意批準；2.基層企業對外投資的各類財產，必須在進行可行性研究的前提下，報國有資本運營主體同意；3.基層企業一般不得對外提供經濟擔保，確屬特殊情況者，必須先報所屬的國有資本運營主體審批；4.基層企業發生的其他有關資產的分離、合并、租賃、拍賣、重組、發行債券、破產等產權變動事項，也必須由國有資本運營主體層的監管部門審批后實施。

（三）收入、利潤及其分配的監管

被監管的基層企業應嚴格按《公司法》、《企業財務通則》、企業章程和其他有關規定合理界定收入，不準隨意高估或隱瞞，并在真實收入的基礎上準確核算企業當期的利潤，按規定程序實施利潤分配。作為監管機構的國有資本運營主體要定期對企業收入、利潤實現的真實性和稅后利潤分配的合理性進行監督管理；對于下屬的控股或獨資基層企業的稅后利潤分配方案，必須在嚴格審查利潤分配表及相關資料后進行審批；同時重點監督其是否按規定提取了法定盈余公積金與公益金。

（四）財務報告的監管

報表的真實性、可靠性及相關性是保證信息使用者做出正確決策的基本前提和條件，因此要嚴格審查報表相關數據的真實性，從源頭上堵住會計信息做假的可能性。基層企業應按月、季和年度向國有資本運營主體的相關部門報送財務決算報表和有關的財務報告，并要編寫財務報告說明，尤其重點說明期后事項、或有負債、或有損失等特殊事項，年度財務決算報表還應同時報送注冊會計師的審計報告。

二、改善國有資本財務監管的對策建議

（一）建立科學的、出資者參與重大財務決策的機制

作為國有資本運營主體的國有控股公司與所屬基層國有企業是母子公司關系。國有控股公司既要保證有效的產權約束，使子公司的經營行為不致損害自身的利益，又要尊重子公司的獨立性，充分發揮其自主性。一般來講，應根據占子公司的股權比例派產權代表參加子公司的董事會和監事會。現代企業制度下，國有基層企業按《公司法》建立起的股東、股東大會、董事會、經理和監事會的公司財務層次中，出資者（股東大會）的財務權限多為重大決策事項或一些總結性規定，日常大量的財務權限基本上分配于董事會和經理層。董事會在公司治理結構中無疑是財務責任的最后承擔者，按照責權利相對等原則必須賦予董事會重大財務事項的決策權。公司經理受董事會委托負責日常經營決策與管理，就重大財務決策事項本身而言，經理有項目建議權和方案提交權；對于日常非重大財務事項，經理有直接的決策權與執行權。財務經理受公司經理的委托對公司的日常財務運作進行管理協調，在日常財務運作中，財務經理須就以下內容做出決策：選擇和建立適宜于企業發展的公司財務管理模式，建立與上述管理模式相對應的分項管理制度，包括固定資產投資管理制度、信用管理制度、現金管理制度、存貨管理制度、成本費用開支與審核制度、利潤形成與分配制度等。

（二）建立健全財務總監委派制

長期以來，由于國有企業所有者主體的缺位，未能建立起國家作為出資者對國有企業的有效約束和監督機制，導致國家作為出資者的意志和利益被架空，會計信息嚴重失真、國有資本流失現象嚴重。面對這一問題，筆者將對新的國有資本財務監管機制中的財務總監委派制進行如下的構思。

1.財務總監的概念。具體來說，財務總監是指由國有資產監督管理委員會派入到國有資本運營主體和國有資本運營主體派入到國有獨資公司、國有控股公司中的，代表出資人對派駐單位財務活動履行監督與控制職責的財務總監。其以國家所有者代表人的身份進入企業，向所有者負責，獨立行使財務管理監督權，以維護國家出資者的權益。

2.財務總監的主要責任應明確為：（1）對委派機構負責，保證企業財務會計管理活動健康運行，確保國有資本保值增值；（2）對所審核的企業的財務報告等會計資料的真實性、合法性和完整性與企業領導共同承擔責任；（3）對參與擬訂或監督的預算、計劃、決策以及重大經營活動的失誤所造成的企業經濟損失承擔相應的責任；（4）對企業違反國家財經管理法律、法規的行為未發現或不制止、不糾正、不報告時承擔相應的責任等。由此可見，財務總監是具有財務監督職能和管理職能的有機統一體，維護所有者的權益是其首要責任。

3.建立財務總監行使財務預警分析的機制。所謂財務預警系統，是通過設置并觀察一些敏感性財務指標的變化，對企業或集團可能或將面臨的財務危機實現預測、預報的財務分析系統。在我國，沒有將財務預警分析作為一項監督機制來運用，可以說是監督中的空白。對于未來，無論是投資者，還是經營者，往往都持樂觀態度，缺乏預警。一旦財務失敗，要么讓其消亡，要么挽救成本極高。加強國有資本的財務監管，提高國有資本的運營能力，由財務總監根據所處的企業建立企業的財務預警分析機制是十分必要的。財務總監應以企業的財務報表、經營計劃及其他相關的財務資料為依據，跟蹤企業的經營過程，監控企業的日常財務狀況，利用財會、金融、企業管理、市場營銷等理論，采用比例分析、數學模型等方法，對企業的財務風險進行評估，在危害企業財務的關鍵因素出現之時，預先發現警訊。根據預警分析的結果，財務總監應將情況向其委派者及時報告，必要時運用破產清算重組直接制約經營者的經營行為。

（三）完善國有獨資企業的外派監事會制度

在國有資產管理體制的新框架下，外派監事會的派出主體應確定為國有資產監督管理委員會。具體地說，中央和地方各級國資委對其所管轄的國有獨資企業、國有獨資公司派出監事委員，對企業一定時期的經營狀況實施監督職能。由于監事會以財務監督為核心，所以選派的監事必須具有專業性，具備豐富的財務會計專業知識，這是保證財務監督高效的首要條件。美國、德國的監事成員主要是企業家，意大利的監事則全部是注冊的法定審計人。從我國實踐來看，我國的外派監事會的專業性尚待提高。

（四）建立財務信息報告制度

第3篇

關鍵詞：國有資產；國有資產管理；國有資產監管

中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0044-07

一、國有資產監管體制的演變

（一）國有資產監管體制改革概述

國有資產監管是指，在市場經濟社會，政府為了彌補市場失靈和政府失靈，對國有資產領域所采取的有別于傳統政府干預行為的相對獨立的主動干預和控制活動[1]。國有資產監管是國家對國有資產的形成、使用和資產產權轉移處置的整個過程所進行的監管，包括監管模式的確定、監管機構的設置、職能權限的劃分及制定的制度、法規、條例的總和等。我國的國有資產監管體制形成于集中直接管控的經濟管理體制，并隨著國有企業的改革和制度創新的演變而不斷的調整，其中經歷了以“放權讓利”為標志的改革階段（1979―1984年）、“兩權分離、政企分開”實行承包經營責任制的階段（1984―1987年）、國有資產監管體制初建形成階段（1988―1997年）、國有資產監管權分散行使的階段（1998―2002年），直到2003年國資委的建立，標志著國有資產監管體制進入了以構建國有資產出資人代表為主的創新階段。

從國有資產監管體制形成和發展的路徑來看，在2003年以前，我國的國有資產管理體制主要有以下幾個特征：一是沒有明確的國有企業出資人，無論管理和監督的權利歸屬于政府主管部門，或者是屬于專職的國有資產管理局等部門，都沒在具體的體制予以確認。二是對國有企業的監管體制并未真正的建立，國有企業的監管也僅停留在國有企業的經營層面。三是監管效果體現在政企合一，以行政手段為主，多個行政部門共同管理，注重資產實物化管理，國有企業產權單一，且固化難以流動。總的說來，我國國有資產監管體制的演變是伴隨著中國經濟體制的變革不斷進行完善和發展。從計劃經濟時期的直接管理到中國特色社會主義市場經濟改革時期的間接管理，監管體制經歷了從多頭管理到趨于集中管理、從行政化管理到趨于市場化管理、從干預日常經營管理到重在發揮出資人職能管理、從習慣人治管理到趨向依法管理的轉變，這種演進路徑大致脈絡可以歸納為“從管理到監管”的體制演變。

（二）以管企業為主的國有資產管理體制

黨的十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。2003年3月，國務院正式成立國有資產監督管理委員會，2005年5月國務院頒布《企業國有資產監督管理暫時條例》規定國資委代表國務院履行出資人資格，對國有企業資產具有監管職責，不承擔社會公共管理職能。這些標志著國有資產監督管理的體系得以確立，國有產權轉讓監管有了明確的監管主體，并且以法律的形式明確了該主體的監管職能，明確了這一國有資產監管體制以管企業國有資產為主的國有資產管理體制。該體制體現的關鍵核心內容是“管”，是一種“管資產、管人、管事”相結合的國有資產管理體制。

以“管企業為主”的國有資產管理體制，明確了政府以出資方式管理國有企業，在解決政企不分、國有企業多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業成為獨立市場主體奠定了體制基礎[2]。解決了國有資產所有者主體長期缺位的問題，國有資產所有權主體的明確保證了國家對企業人、事、資管理的統一，對國有資產強調保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，這種著重全面統一管理，側重 “管理”的監管體制模式不同程度上對國有企業的活力形成了一定的制約，國資監管機構在實施監管過程中既當“婆婆”（監管人）又當“老板”（股東），對企業的人、事、資產等事項事無巨細，無所不管。因對企業日常經營干預過多，作為國有企業的經營管理層對企業日常經營事項的決策受到限制，企業獨立經營自難以真正保障，一定程度上影響了企業本身的創新活力和管理人員的積極性。國有企業首先是企業，是獨立的市場經營主體，須具有完全的民事責任能力從事市場的經濟活動。目前國資監管機構，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企業，為干預企業日常經營活動提供了體制通道，使政府監管者、出資人代表、企業的邊界難以劃清。這使得政府監管效率下降，出資人代表政企關系搖擺，企業自主經營能力和市場競爭力受到制約。可見，此時的 “監管體制”非彼時的“監管體制”，進一步深化國有資產管理體制改革，推進政府監管職能與國有資產出資人職能分離；推進具有行政化管理體制模式向適應市場化的管理體制轉變；廓清政府、國有出資人代表、國有企業的邊界，是實現從“管理體制”到“監管體制”轉變的根本所在。

（三）當前國有資產交易管理體制特點

1. 縱向分級監管。目前國有企業的交易流轉實行企業國有產權歸屬國家統一所有，中央和地方各負其責的分工監管形式，中央和地方分別設立國有資產監督管理機構，行使所有者權利，履行出資人職責。在地方，具有國有企業監管權的職能機構并非完全和中央層級的機構垂直對接，甚至在有些地方的國有資產監管范圍更廣于中央。目前，對國有企業的監管，中央和地方的分工是國務院授權國資委監管負責112家中央企業及下屬企業，地方省、市級國資委負責監管所屬地方企業。盡管現行的法律規定上并未承認地方政府是國有企業資產的最終所有權人，但地方政府實際上掌握著國有企業的運營權、人事權、財產處置權以及受益等財產所有人享有的權能。

2. 橫向分割監管。我國企業國有產權歸全民所有，由國務院代表國家行使所有權，國務院國資監管部門（國資委、財政部等）、省級國資監管部門（國資委、財政廳等）、市級國資監管部門（國資委、財政局等）分級履行出資人職責，因此，國務院國資監管部門、省級國資監管部門、市級國資監管部門是企業國有資產交易的監管主體[3]。目前國資委負責監管112家中央企業國有資產交易流轉，財政部負責監管79個中央行政事業單位及下屬的7 000余家國有企業的國有資產交易流轉①，中央金融類國有資產主要是由財政部委托匯金金融控股公司作為出資人代表對國有控股或參股的金融企業持股，國土資源部負責監管礦產、土地、河流等自然資源類的國有資產交易流轉，還有一些文化類經營性國有資產由文化部門負責監管，但是這些監管的范圍又不是絕對的涇渭分明的。例如，隨著混合所有制改革的推進，因企業間相互參股而引起的企業產權結構調整、投資主體多元化等企業制度改革創新，很多原有的工業企業的經營和投資領域也將更多的進行融合和涉足金融領域。另外，司法、審計、工商行政、統計、勞動保障、環保等部門從不同側面對包括國有資產交易流轉在內的全社會經濟活動進行管理、監督。

3. 監管主體與交易主體“政企合一”。國資委作為國務院直屬特設機構，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權力，在監管主體和交易主體資格上存在交又和重疊的現象。現實中，國資委作為政府特設機構，具有政府監管者的職能，對國有資產交易流轉規范性及產權市場的運作合規性進行監管，同時，它又是國有產權交易主體，對國有資產交易事項具有審批權、決策權。這就形成了國有資產交易流轉的監管主體與決策主體合二為一的現象，即政府既充當交易的監管者，又是交易的決策者，“交易監管與交易決策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使國有企業管理職能的同時，也行使國有資產的產權交易流轉的監管職能，很多政府部門習慣于雙重管理職能的特殊權利，不分權責界限的對企業的產權進行處置和決策權進行干預。各部門對國有資產交易流轉的監督實施分割管理，權力責任不清。對于企業產權的轉讓和處置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承擔企業的產權交易流轉監督責任方面則互相推諉，嚴重影響了企業經營效率和國有企業交易流轉的監管效果。

（四）以管資本為主的國有資產監管體制

以管資本為主加強國有資產監管，是十八屆三中全會對國有資產監管提出的要求，為加強和完善國有資產監管體制和機制指明了方向。建立科學有效的國有資產監管體制，是深化國有企業改革的重要環節。目前國有企業已經進入了資產資本化、股權多元化的混合所有制改革和創新階段。全國國有企業改制面達78%，中央企業及其所屬子企業改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，國有控股上市公司達1 075家，其中，中央企業控股的上市公司376家，占中央企業資產總額的54.9%、凈資產的49.5%、營業收入的59.8%、利潤總額的65.7%[4]。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變[5]。如何從“管人、管事、管資產”實現“管資本”的監管職能的轉變，是賦予國有資本投資、運營公司這樣的專業平臺的職責和目標。該平臺的建立，意味著在國企的管理結構中，增加了一個層級，其相應的監管理模式也發生了轉變，即從原來的“國資委-國企”變為“國資委-國有資本投資（運營）公司-國企”。與先前國資委既當出資人又履行監管職責的模式相比，國有資本投資（運營）公司對于企業的經營和管理的行為更加適應市場化運作要求，治理結構更加符合現代企業產權制度基本規范、更能避免行政化干預企業的傾向，這對于以前國資委進行國有企業監管過程中“管的過多、管的寬泛、管的不到位”現象都是一個很好的改進。

“管資本”的另一思路體現于“以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業”[2]。這意味著未來更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體系欠賬。這就需要更加強化國有企業資產交易環節的監管職能，通過政府職能轉變和國有企業監管體制的改革提高監管的效率和效果。在這種情形下，國有企業資產管理體制將真正的實現從“管理”到“監管”的模式轉變。

二、當前國有資產交易流轉監管存在的問題

（一）監管制度問題

1. 缺乏統一的國有資產交易流轉監管制度。從我國國有資產監管的基本情況看，目前仍是一級政府一級財政，一級財政一級投資，一級投資一級監管，即實行的是“國家所有，分級管理”的國有資產監管體制。我國現代意義上的國有資產監管制度體系尚未形成，主要表現在：一是在概念界定和認識上，理論界和實業界通常將監督與監管混為一談，想當然的認為國有資產監管就是國資委的出資人監督，或將國資委的出資人監督職能視為社會公共管理職能的監督；二是財政部門或其他政府主管部門對于國有資產的職能如何設置、如何履行監管責任沒有明確統一的規定；三是國有產權交易的監管實行多頭監管，部門之間監管權能的邊界以及橫向協調機制等缺乏制度安排，容易產生監管執行上的沖突和協調上的不便，往往導致監管責任的缺失，甚至造成國有資產流失。

2. 國有資產交易流轉監管法律制度不健全。盡管《企業國有資產法》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》中都設置了國有資產交易監管相關法律規定，然而，關于針對國有資產交易流轉的監管，迄今為止還沒有國家一級的法律法規加以明確規定。目前，我國有資產交易流轉所面臨的一個突出問題就是立法體系滯后，現有法律效力層級低，適應新體制要求的法律法規短缺，沒有完整的國有資產監管法規體系來調整國有資產交易流轉關系、規范國有資產產權轉讓，使國有資產的交易流轉監管缺少必要的依據。例如，《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》只是由國務院國有資產監督管理委員會制定的行政規章，不是嚴格意義上的法律，甚至是行政法規也談不上，效力層次較低，自然權威性差。

3. 國有資產交易評估制度存在疏漏。按照法定程序規定，國有資產進行交易流轉時，需要對擬交易的國有資產委托評估，并辦理相關核準或備案手續。根據我國現行有關法律規定，企業國有產權轉讓價格應當以具有相關資質的資產評估機構作出的評估報告為參考依據。但在實踐中，往往因為國有資產交易評估機制不完善，使得擬交易的國有資產價格被低評或者相關資產漏評現象常有發生。另外，因為國有資產評估機構所提供的評估服務為有償行為，在接受委托評估任務過程中，與擬轉讓的國有資產為載體的相關利益人的形成了權利義務關系。這些利益相關者主要包括委托人、被評估單位甚至是潛在的資產購買人，因為有償服務就意味著利益，因為利益的驅使，會客觀上對于評估機構的獨立、公正和客觀開展評估工作產生一定的影響。實踐中，因執業注冊資產評估師職業道德缺乏或專業勝任能力較差，導致評估不規范、不客觀、不科學，使得被評估的資產大幅“縮水”，給受讓人低價取得國有產權，獲取暴利提供了可乘之機，造成了國有資產在交易流轉環節的流失。

（二）監管程序問題

監管程序是指政府實行監管所必經的步驟、實行標準、法律法規適用，包括批準、決定、審核、備案的步驟等程序性要求。我國國有資產交易流轉監管程序方面存在的主要問題有：

1. 監管程序設計不當。監管程序不當是政府在設計監管制度時沒有按照目標的要求設計適當的步驟和標準，即監管程序設計不符合監管目的，表現為步驟不細致和方法不周全。例如，《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》列明轉讓資產要有轉讓批準的文件，一般是上級政府的批準和決定轉讓決議，或者有轉讓企業的轉讓申請書，但在《辦法》中沒有說明決定和批準要經過什么程序、依據什么方法，法律也沒有規定批準需要嚴格論證合法合理性。

2. 審批權限劃分不夠清晰。國有資產交易流轉的審批權限問題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級和地市級三級政府，中央企業集團公司審批三級以下企業產權的流轉，集團及集團以下二級企業控制權發生變動的，則由集團企業本級政府審批決定。現行的法律制度對于國資部門直接監管企業的層級問題、審批權限劃分等沒有進行明確界定[6]。國有資產監管審批程序層級問題會影響國有資產交易流轉的監管責任的落實及監管效果。

3. 轉讓程序不夠規范。在實踐中，因為國有資產轉讓的監管主體權利義務不匹配，出資人、經營人和監管人的定位不清晰，轉讓的程序不規范的情況時有發生，例如有些國有資產交易并未按規定進場，有的雖然形式上進場，但卻私下通過指定交易對象、訂立陰陽合同（如備忘錄、補充協議）等方式規避國家規定，導致國有資產大量流失。

4. 轉讓過程不夠透明。以公開透明、公平公正的方式進行國有資產交易流轉是實現國有資產轉讓有效監管的重要條件。在國有企業合并分立、開展重大投資、轉讓重大資產等重大事項中不公開透明，這導致了在國有產權交易流轉過程中出現資產評估不實、虛構虛增成本、違規審批、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違法違紀行為，造成了國有資產的流失[6]。

（三）基礎管理問題

1. 基礎管理缺乏法律規范。對國有產權的界定、登記和糾紛的處理等均屬于國有資產產權基礎管理工作。我國現行的法律體系中，沒有明確的立法條文對產權基礎管理工作進行界定和規范，也未通過法律明確授權相關部門進行法律解釋或制定相關實施細則。

2. 國有產權界定模糊。國有產權的界定是進行產權交易流轉的基礎，不僅是國企改制重組還是國有資產兼并收購都須以明確的產權歸屬和權能界定為前提條件。國有資產流失中很多問題也跟產權界定不清有很大關系。我國現行的產權交易流轉制度中，對于產權的概念沒有形成統一和權威的界定，導致實踐中因產權關系不明產生各種爭議層出不窮，甚至產生了嚴重的刑事案件。

3. 監管責任意識有待提高。國有資產監管部門的監管人員責任意識淡薄，對于國有企業交易流轉監管不到位或者監管流于表面，沒有意識到監管責任的重要性，導致國有資產流失。其主要表現在：一是國資監管部門和產權交易機構的工作人員自身條件不過硬，綜合素質水平較低，對于國有資產交易監管疏于把關，缺少監督意識和責任心，使得交易環節監督有形無實；二是國有資產監管部門領導和國有企業管理人員對于企業產權交易決策遲滯或為了工作績效搶進度；三是有些地方政府為了完成工作計劃或為了追求某種形式上的效果，不顧實際情況，生搬硬套的要求企業限定的時間內完成企改制、重組、資產轉讓處置等產權交易行為，將國有企業的改革視為一項政治任務去落實。這樣做的結果，往往會留下一系列的后遺癥，甚至造成不可彌補的國有資產流失。

三、國有資產交易監管體制改革創新的目標

1. 建立“大國資監管體制”。按照“政企分開、政資分開”原則，加快推進國有資產管理體制改革，明確國資監管機構功能定位，建立“大國資交易流轉監管體制”。“大國資交易流轉監管體制”指的是將國有經營性資產的交易流轉納入集中統一的國有資產監管體制。將國有資產監管的權能交由不同的部門承擔，形成有效的分權與制衡機制。國資委負責制訂國有資產監管規則，通過規劃布局和國有資本經營預算戰略性地配置國有資本。國有資本經營公司對國有資產進行具體的運營和管理，實現國有資產的保值增值。通過“大國資”監管體制的建立，覆蓋經營性國有資產，在加強國資委系統建設上形成合力，建立有效的國有資產交易流轉監管機制，在推進國有資產優化配置上打造有效的對接平臺，促使國有經濟飛躍性的發展。

2. 建立“監管”與“運營”分離的國資交易監管體制。按照“決策、執行與監督”分離的原則，適應國有資產管理體制改革的新要求，明確國有資產交易流轉監管主體的性質、監管內容及主要職責，建立覆蓋經營性資產在內的，統一高效的國有資產交易流轉監管體制。建立高效統一的監管體制，國有資產監管機構所履行的職責是代表政府行使監管職能，這種職能范圍中所擔當的是一個專業的監管角色。如果國有資產監管機構履職監管責任的同時，又擔當政府對企業的決策和執行等角色，這種職能上的沖突與職能主體的重疊不僅會影響監管的力度，同時對監管機構會造成職能沖突與角色錯位。從監管成效來看，如果國有資產監管機構同時履行對國有企業的決策、執行和監督職能的話，由于這些職能的內在要求必然會產生內部的沖突，國有資產監管機構很難在其中尋找到一個恰當的平衡點，進而造成國有資產監管效果的實際根本無法達到目標需求，實現理想的監管效果

3. 從適應資產管理向適應資本監管體制轉變。隨著國有資產管理體制改革的推進，國有資產管理方式和管理重點都將發生深刻調整，由原來的管國有資產為主向管國有資本為主轉變。從原來注重資產實物形態向注重資產的價值形態轉變。監管客體形態的變化，必然要求交易流轉監管方式、監管手段和監管制度的相應調整變化。以管資本為主加強國有資產監管，形成具有不同功能的國有資本投資運營主體。推進國有資本在一般競爭性領域的合理流動與有序進退，提高國有資本配置效率。將國資轉讓的監管要求體現在公司章程中，使公司章程真正成為在法律法規規范下，行使出資人權利的重要手段和基本依據。

4. 從適應國有制監管向多種所有制監管轉變。伴隨著國有資產國企改革的加快，國有資產結構布局戰略調整加大，國有資本內部的調整優化及交易流轉、國有資本與民營資本的交易流轉、國有資本與國外資本的交易流轉，以及股權激勵制度的創新必將快速發展，這為國有資產的交易流轉監管實踐提出了新的要求。對尚未實行混合所有制改革的國有企業（包括國有獨資企業和集團公司），應盡快建立符合現代企業產權制度和法人治理結構的規范的公司化改造，完善法人治理結構是建立現代企業制度的核心。通過完善混合所有制企業法人治理結構，形成企業的內部監督與外部監督相結合的監督管理機制，以適應產權交易國有制間流轉監管向多種所有制間流轉監管轉變。

5. 從重在國內監管向內外結合監管轉變。“十三五時期”伴隨我國“一帶一路”國際化戰略實施，我國外向型經濟將迎來快速發展的良好機遇。國有資本“走出去”步伐加快，在規模擴張、兼并重組、海外市場拓展、國際合作等涉及國有資本融合、交易事項必然增多；另一方面，隨著“引進來”戰略的深度發展，我國引入外資、利用外資水平的質量和水平在不斷提升，國有資本與國外資本之間并購轉讓、合資合作等商業往來會日趨頻繁，國有資本與國際資本跨境交易流轉、國有資本與國外資本在國內交易流轉必將成為一種新常態，國有資本交易流轉監管能力必然要適應國際化趨勢的要求。在國際同業監管慣例的了解、人才培訓培養、法律法規建立完善等方面都要打好基礎、做好準備。

6. 由重在保值增值監管向保值增值與功能實現結合監管轉變。推進國有資本向關系國家經濟安全、國民經濟命脈和國計民生重點領域流轉集中，發揮國有經濟引領作用、帶動作用，增強國有經濟活力和市場競爭力，是國有資本存在和自身功能所決定的。國有資本交易流轉實現保值增值是基本要求，而在一定條件下，達成功能的實現更加重要。在現實的操作用，需要建立一套科學客觀的衡量機制和評價標準，使國有資本交易流轉在保值增值和功能實現之間取得平衡或最優的選擇。

7. 由重在程序型監管向程序與戰略結合監管轉變。國有資本交易流轉涉及兩大方面問題，一是誰來決策交易流轉，決策程序是否規范，交易過程是否符合制度要求；二是標的國有資本能否轉讓，對轉讓對象的要求是否明確并符合規定的條件。前者屬于程序性監管職責，后者注重戰略型監管或戰略型審查。伴隨國有資產結構和布局戰略性調整，以國有資本經營為主的經營體制正在形成，國有資本調整整合力度、并購重組力度、交易流轉力度加大，這對交易流轉中的程序監管和戰略監管都提出了更高的要求。

四、從“管理”到“監管”的突破路徑設計

構建一個監管統一、程序規范、運作高效的國有資產交易流轉監管體制，客觀上需要政府、股東（或出資人代表）、交易市場、中介機構、社會媒體各方分工明確、各司其職、協調順暢、規范運作，形成合力監管的體制格局。從國有資產交易流轉監管體制現有模式到目標模式，實現“三突破”。

（一）實現監管體制突破

1. 按照“政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離”原則，推進國有資產的管理、運營和監督三大部分相互分離，構建三大獨立的責任主體。國有資產交易監管行為有別于政府對國有資產管理運營的干預行為，只有在行政系統內進行權力制衡和政資分開才能有效保持監管機構的相對獨立性，才能更好的能發揮監管的成效。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，國有資產的管理主體、運營主體和監督主體將分別依據權能劃分行使相應的權利，進行權力的分工與制衡，更有效的發揮各自的職能和履行應有的責任。

2. 明確國有資產交易流轉監管主體職責。科學、合理、合規的界定縱向和橫向國有資產監管機構的權責邊界。首先須明確中央和地方國有資產管轄范圍和邊界，根據中央和地方國有資產監管機構各自所擁有的對國有資產監管的權能進行責任劃分，在此基礎上，切實履行監管職責，做到責權利對等和統一。

3. 推進中央與地方分治監管向上下一體化監管轉變，建立縱向“大國資監管體制”，構造一個專業化的政府監管主體。未來的國有資產監管體制必須實現從管國企到管國資的跨越。組建“大國資監管體制”，需要打破縱向分級監管的體制模式，構建隸屬明確、上下一體的國資監管體制。

（二）實現監管范圍突破

1. 推進由重點、局部經營性資產交易監管向全覆蓋經營性資產交易流轉監管轉變，實現由多元監管主體向單一監管主體轉變，構建一個全覆蓋經營性資產交易流轉的監管主體。盡快將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉為經營性的國有資產納入監管范圍，統一規劃、統一國資預算編制、統一產權管理與監督，實現經營性國有資產監管的全覆蓋，確保國有資產出資人職能的完整。

2. 國有資產交易監管責任的落實，需要從法律上明確主要監管部門的監管職責、權屬邊界，避免多頭監管帶來的責任落空現象。監管主體權責統一，職能明確，并設立監管追責制度，強化監管主體的監管力度和監管執行效果。

3. 增強國有資產交易流轉監管的透明度，促使廣泛的社會監督成為交易流轉監管的重要組成部分。國有資產交易流轉的情況及時向社會通報，設置有效的公開程序和增加公開的透明度，在不泄露國有資產產權商業機密的情況下，公布交易流轉的重要決策事項及流轉執行情況等，便于國有企業職工、股東、債權人、財稅部門等利益相關人和社會媒體等，對于國有資產的交易和流轉情況進行查詢和監督，實現國有資產交易流轉監督的全社會范圍覆蓋。

（三）實現監管制度突破

適應國企改革的新形勢、新要求，加快推進《國有資產交易法》立法進程，提升國有資產交易流轉監管專項法律層級，逐步形成一套較完善的法律法規制度體系。為此，加快推進國有資產交易流轉體制改革，重點應在以下幾方面取得實質性突破：

1. 改革“縱橫分治”的體制格局，建立統一、規范、高效的國有資產交易流轉監管體制。國資委通過組建國有資本投資運營公司，形成“統一監管、分散出資”的國資委體系。在新的國資體系中，國資委的身份從既是出資人又是監管者的“雙重”轉向“統一監管”的角色狀態，國有資本投資運營公司承當營利性國企的直接出資人。

2. 加強國有產權監管制度建設。監管主體和交易主體分別進行權責分配與設置，按照各主體不同的功能進行定位，避免監管主體和交易主體重疊和交叉，實行監管主體和交易主體分離，運行獨立，資產交易和資產監管分別在兩個不同的層面展開。加強產權保護法律制度建設，依法保護各所有制權益。

3. 明確產權交易市場的法律地位及在資本市場體系。適時推進產權交易法制定，提升監管的約束力和執行力。要建立科學的國有資產交易監管執行規則和監管程序，堵住由于法律、法規缺位造成的國有資產流轉環節監督缺位而產生的國有資產流失的渠道。完善立法，推進保護國有資產流轉環節監管的相關法規與制度的出臺，為國有資產交易流轉的監管提供依據和執行規范。

五、結論和建議

國有資產管理體制完成從“管理”到“監管”變革，是一個漸進的過程，需要體制機制的不斷改革創新。通過前述的分析，得出結論和建議如下。

1. 從“管理”到“監管”的體制轉變，意味著從原國有資產管體制向國有資本監管體制的轉變；意味著集“婆婆”與“老板”為一身的監管主體向專業監管主體的轉變；意味著原注重資產實物形態管理向追求資本價值形態監管的轉變；意味著從注重資產經營、保值增值管理向強化資本運作、功能發揮的監管轉變；意味著從原行政化管理向市場化運作監管的轉變。

2. 對國有資產交易流轉的監管，有體制層面的問題，也有程序層面的問題，體制作用是主要的，監管體制的定位、職能的劃定是決定性因素。我國尚未建立起完整統一的國有資產交易流轉監管制度，國有資產交易流轉監管體制還存在諸多問題，有制度方面的問題，如國有資產交易流轉監管法律制度不健全、轉讓價格評估制度存在疏漏等；也有程序方面的問題，如監管程序不當、程序不公開透明、國有資產交易轉讓程序不規范等；還有基礎管理方面的問題，如管理行為失范，國有產權界定不清、監管主體模糊等。

3. 從“管理”到“監管”的體制變革，需要監管體制、監管范圍、監管制度的“三突破”；需要推進從資產監管向資本監管轉變、從重在國有制間監管向多種所有制間監管轉變、由重在國內流轉監管向國內與國外結合監管轉變、由重在保值增值監管向保值增值與功能實現結合監管轉變、由重在程序型監管向程序與戰略結合監管轉變。

注釋：

①財政部監管的企業主要分為三類：第一類是部屬企業，即中央行政事業單位所屬企業，共有79個部門7000多家企業。第二類是金融類企業。從中央所屬的國有金融企業國資管理上看，主要由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業履行出資人權利和行使涉及資產評估、產權登記、轉讓審批等監管權力。第三類是財務關系在財政部單列的國有企業。

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