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第1篇

所謂會計集中核算，是指將行政事業單位會計工作納入政府專門機構（以下簡稱“會計中心”）進行集中核算的會計工作組織管理形式。建立會計集中核算體制的原理，是單位資金使用權和管理權相分離，其性質是會計管理方式的改革。

會計集中核算的內容和遵循的四項基本原則：一是會計制原則。其基本內容是，單位不再設置會計機構，取消會計和出納崗位，只設報賬員。單位的會計工作，由會計中心安排人員在會計中心集中辦理。二是單位財務主體資格不變原則。其基本內容是，單位的資金使用權不變，單位原有的資金籌措渠道和債權債務關系不變。三是單位資金由會計中心管理原則。其基本內容是，取消單位所有的銀行賬戶，在會計中心的銀行基本賬戶下設立單位的分賬戶，對單位資金實行集中管理。單位的資金撥付和經費支出報賬事宜，需經會計中心同意后，由報賬員在單位的銀行分賬戶上辦理。四是會計中心負責單位會計工作原則。其基本內容是：單位的各項支出審批、憑證審核，以及會計資料的收集、立卷和保管由會計中心負責。

通過以上分析我們可看出，實行會計集中核算，只是會計工作的責任發生了轉移，沒有改變單位的財務主體資格和財務責任，也沒有改變單位負責人的《會計法》規定責任。因此，無論是對納入單位的財政收支、財務收支真實性、合法性、有效性，還是對單位負責人的會計責任，以及會計中心相對應的會計責任，以及會計中心相應的會計責任，都離不開政府審計的監督。

二、會計集中核算對審計的影響

1、對審計對象的影響。由于實行會計集中核算，沒有改變納入單位的財務主體資格和財務責任，只是單位會計工作的責任部分發生了轉移，所以，納入單位作為財政收支、財務收支的被審計對象的地位沒有變化，單位負責人作為經濟責任審計的被審計對象地位也沒有變化。根據《審計法》第二條第二款的規定，“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支、財務收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支”都應當接受審計監督，根據中央兩辦關于《縣級以下黨政領導干部經濟責任審計的暫行規定》，在會計集中核算后，政府審計不僅要把納入單位作為財政收支、財務收支的審計對象，把單位負責人納入黨政領導干部經濟責任的審計對象，同時還要把會計中心納入審計監督的對象。

2、對審計目標的影響。會計集中核算影響到單位部分會計責任的轉移，相應的影響到審計目標的調整。新的《會計法》第四條規定“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料真實性、完整性負有責任”。一方面，會計集中核算，與原有會計管理形式相比較，使得單位原有的會計利益的一致化和會計責任的完整化格局被打破。主要是會計和出納人員不現是在單位負責人領導下開展會計工作，而是依法、獨立的行使會計工作職責，如果出現了會計監督不力、核算不規范、甚至出現違反《會計法》和《審計法》的行為，會計中心及其有關會計人員要承擔相應的會計工作責任，這種責任是不能推脫的。另一方面，會計集中核算，對會計資料的真實性、完整性，被審計單位及其單位負責人仍然負有完全責任。如果單位制造虛假的會計信息，提交虛假的會計資料，造成會計信息失真，會計核算不準確，單位負責人和財務主管人員則應承擔相應的會計法律責任，如果對審計結論的真實性造成了影響，還要承擔審計法律責任。因此，在審計中，審計不僅要查清被審計對象的會計責任，還要分清會計中心的工作責任，任何否定相應會計責任的獨立性，或者否定會計責任的聯系性，都不能算作完整的審計。因此，會計集中核算后，政府審計應當及時調整審計目標。

3、對審計內容和審計重點的影響。審計目標決定審計內容，會計管理方式決定審計重點。由于會計集中核算運作存在著階段性，決定著審計在各個時期的工作重點有所不同。會計工作移交階段。審計要把納入單位的財產清理、財務清理和會計移交手續情況作為審計重點，同時按照政府要求，審計要擔任好會計移交工作的“監交人”。會計中心運行初期。審計需要針對會計、出納不在納入單位工作，身份發生變化，情況不熟悉，會計核算與單位財務脫節，會計核算不準確的問題加強三個方面的監督：一是要圍繞與單位職能相關的專項資金和重點問題展開審計，檢查被審計單位執行國家經濟政策的情況；二是要圍繞單位預算內、外收入開展審計，檢查被審計單位落實收支兩條線規定的情況；三是要圍繞單位各項支出以及發放津補貼開展審計，檢查被審計單位遵守國家財經法規和有關會計集中核算紀律的情況。會計中心穩定運行時期。審計要對被審計單位財政收支、財務收支情況實行全方位的審計監督，其目的是維護財政經濟秩序，保障會計集中核算體制的健康運行。

4、對審計方式和方法的影響。由于會計集中核算，與原會計管理模式比較，開展對被審計單位的審計，在審計機關與被審計單位之間，增加了會計中心這個中間環節，它使得審計程序執行環節增加，審計方式方法得到調整。如，會計資料的收集和取得、審計方案的制定、審計準備、審計報告征求意見形式、審計意見和審計決定的下達方式、審計罰款資金的收繳，審計決定、建議督促落實方式、審計的工作方法等都帶來了影響。對此，政府審計及其審計人員需要更新觀念，增強開拓創新意識，一方面要依照審計法規定的程序進行審計，另一方面，要積極探索新的審計模式和審計方式方法，努力提高審計效率和質量，為會計改革服務。

三、審計應采取的對策

1、建立健全審計制度，為審計監督提供法律保障。為了支持會計改革，審計要建立健全與會計集中核算方式相適應的審計法律制度。以法規形式明確，審計機關有權依法對進入會計中心單位的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性進行審計監督，同時，明確審計機關及其審計人員的職責權限、工作程序和法律責任；明確被審計單位的義務和責任；明確審計中會計中心的義務和責任。使得審計有章可循，有法可依，做到依法審計。

2、規范審計行為，防范審計風險。會計集中核算方式下，更加需要進一步規范審計行為，加強審計風險的防范。與原會計管理方式相比較開展審計，審計需要不再是從被審計單位提取會計資料，而是從會計中心取得被審計單位的帳薄，憑證等會計資料，審計在環節上、檢查被審計單位的會計資料真實性、完整性上難度增大。取消了被審計單位的銀行賬戶、被審計單位失去資金管理權，也對審計檢查被審計單位有否賬外收支、資金體外循環等問題的難度和風險。因此，執行審計程序，審計人員應當做到以下幾點：一是審計對被審計單位下達審計通知書，同時也要抄送會計核算中心；履行審計承諾手續，審計應當與被審計單位和會計中心分別簽訂承諾書，承諾書的內容要符合針對性和合法性要求。二是審計報告要向被審計單位征求意見，涉及相關內容要求會計中心有關人員參加；審計報告、審計決定書在主送被審計單位的同時，審計機關認為需要的，可以抄送會計中心；審計對涉及問題的處理意見和處罰款額的收繳，由于被審計單位的資金集中在會計中心管理，這樣，在審計報告征求意見后，審計應當要求會計中心積極配合審計決定的執行、審計處罰款額的清繳，以及審計決定和意見的落實。三是對會計中心業務質量方面的問題，審計機關應當下達審計建議書，并督促其進行整改。

3、改進審計方法，提高審計質量。為了適應會計改革和提高審計質量，審計要積極推行“一、三、五、七”的工作法。一是要實行審計立項的“一個改進”。實行對所有的行政事業單位的周期安排、輪番審計的立項。二是建立“三位一體”的審計目標：即，通過對單位財政收支、財務收支活動真實性、合法性、效益性審計，達到查清被審計單位、被審計單位負責人和會計中心責任的工作目標。三是實行審計“五個結合”的方法；即，把單位的定期財政財務收支審計與經濟責任審計、固定資產投資審計等專業審計相結合，把審計與專項調查相結合，把賬面收支檢查與檢查單位內控制度審計相結合，把詳細全面審計與抽樣審計相結合，把賬內審計與賬外經濟活動檢查相結合。四是審計要突出七個重點內容的檢查：一是會計移交環節，二是會計中心會計核算管理環節，三是被審計單位財務“活”情況，四是專項資金、社會公共性資金管理和使用情況，五是罰款、收費的票據使用、管理以及“收支兩條線”執行情況，六是固定資產管理及政府采購規定的執行情況，七是特別是要防止乘機亂發錢物，“三亂”回潮、小金庫，公款私存，貪污私分公款情況的蔓延，維護會計集中核算體制的健康運行。

第2篇

（一）環境責任和問責機制研究

方世南認為，在構建環境友好型社會的過程中，需要政府強化環境責任，發揮主導性作用，實施政府主導型的生態環境建設戰略，政府環境責任意識缺失或不強，將直接影響到旨在實現社會與經濟發展目標的政策的科學性和生態性，使得這些政策對生態環境問題產生外溢效應，即這些政策加劇了生態環境的惡化。許繼芳認為，政府環境責任缺失集中體現在中央政府與地方政府環境責任不對稱和地方政府經濟責任與環境責任不均衡兩大方面，這種缺失既造成了公眾環境利益的受損，又導致了政府合法性的下降，還引發了社會發展的環境不公平。鞏固認為政府環境責任的基礎應為公眾環境利益。肖萍認為，由于環境保護責任的缺失以及問責機制的不健全，環境問責的有關規定并未發揮其應有的作用，環境問責制不是一項單一的制度，它包括問責的依據和條件、問責的主體和對象、問責的方式（內容）和程序等一系列配套制度。就問責主體而言，環境問責制包括權力機關問責、司法機關問責、上級政府（行政機關）問責，環境審計屬于行政機關問責。

（二）審計與問責的研究

馬駿認為，以人大預算監督以及國家層面的審計監督為代表的平行問責，互相支持、互相促進，共同推動著我國財政問責的進程。馮均科認為，國家審計問責制度是特定國家以國家審計監督為基礎建立的規則化問責體系，包括審計機關的直接問責與其他機構借助審計結論所進行的間接問責。王會金認為，責任監督是政府審計活動的固有功能。

（三）環境責任、問責與環境審計研究

Bennett和Newborough分析了英國城市實施地方21世紀議程以及實現二氧化碳減排目標的審計情況，構建了區域發展局進行的城市級別的能源審計，分析了政府審計部門如何對地方政府環境責任進行問責。Luiz和Alessandra介紹了環境管理中巴西的政府審計，分析了聯邦環境許可證審批過程的業務審計問責機制，提出了政府審計在環境領域的職責，并與最高審計機關國際組織（INTOSAI）的其他成員進行了比較。鞏固認為，政府環境責任的基礎應為公眾環境利益，公眾環境利益本質上是一種社會利益，只能以法律所認可并予以保護的正當利益形式為法律所確認和保護，它具有主體共同性、客體整體性和救濟徹底性等特征。肖萍論述了環境問責的條件、主體和問責體系，認為環境審計是上級政府（行政機關）問責的重要形式。潘佳認為，我國目前的政府環境信息公開問責是內部的，缺乏公眾對權力的制約，應該建立由公眾參與考評、環境信息領域的獨立監察專員和公民或環保組織提起的、環境信息公開行政訴訟構成的外部參評機制。牛鴻斌等認為，政府環境審計的本質是控制和創新領導干部政府環境行為的管理工具，通過影響領導干部的政府環境行為，實現維護生態環境安全的工作目標。

（四）環境審計基礎理論與應用研究

Tomlinson等對環境審計的術語進行了研究。Glen從哲學的角度分析了社會和環境會計問題。Cláudia等為區分環境監管和環境審計的概念，收集整理了涉及環境監管、環境審計和環境會計的295篇文獻，并進行分類統計，分析了環境監管和環境審計的關系。國內有關環境審計基礎理論的研究也已深入各個方面，研究范圍包括環境審計理論基礎、動因、本質、職能、目標、假設、原則、準則、程序、方法、主體、對象等，總體而言，研究關注宏觀環境問題，具有一定的前瞻性。應用研究方面涉及農業、工業、空氣質量、水、建筑、氣候、能源、可持續發展、環境影響評價等眾多領域。最高審計機關國際組織環境審計委員會（TheINTOSAIWorkingGrouponEnvironmentalAuditing，簡稱WGEA）是目前政府環境研究領域權威的國際機構，現已公布了24份研究報告，成果主要集中在實務指南，但其成果需要依據各國國情進行深化。綜上所述，現有研究表明環境問題的外部性和信息不對稱產生了環境問責需求，審計是問責的一種形式，屬于行政機關問責，這種問責是審計活動的固有功能。目前的研究說明了環境問責對環境審計的需求，但什么條件下產生環境審計，什么因素影響環境審計的發展，環境審計的產生條件以及環境問責與環境審計之間的關系則一直缺少理論層面的解釋。

二、環境機會主義和污染容忍度下降產生問責需求

（一）環境領域發生機會主義行為的風險較高

機會主義行為是交易費用經濟學的重要行為假設之一，是對新古典利己主義理性人假定的延伸，是理性人尋利動機的自然結果。楊小凱等認為，機會主義是人們追求自利行為交互作用中產生的一種對策行為，這種機會主義對策行為就是“損人利己”。不對稱性信息為機會主義行為提供了“溫床”，而相應的收益則強化了個人的機會主義動機。機會主義行為的產生是經濟主體的理性與約束它的規則發生沖突的結果，包括個人理性與社會規則之間的沖突、組織理性與社會規則之間的沖突以及組織理性與組織之間所達成契約條件的沖突。一般而言，機會主義行為最易發生于經濟利益保護機制弱化的部位，機會主義行為的強度與經濟主體的利益敏感度密切相關。由于公共產權的固有缺陷，缺乏產權主體、產權主體虛無或激勵、監控不力等問題的存在，致使公共利益的保障機制不力，對侵蝕公共利益的行為反應遲鈍［33］。因此，具有公共產權屬性的領域發生機會主義行為的風險較高。由于空氣、水等資源不是稀缺資源，不屬于私有產權，對公共成員沒有排他性，因此環境質量具有典型的公共產權屬性。環境資源難以進入市場交易，不適用于價格機制，無法用市場價格確定公共產權的成本和收益，導致其價值因無形而被忽視。同時，由于公共產權的主體不明確，導致“理智的冷漠態度”和“搭便車”的心理，個體往往不會主動維護公共產權。環境的外部性使得環境領域的“損人利己”行為尤為突出，加之信息不對稱的普遍存在，環境的公共產權屬性明顯，這些都導致環境領域發生機會主義行為的風險較高。

（二）污染容忍度下降使得問責需求強烈

經濟社會的利己主義和環境領域的機會主義行為由來已久，可以說是伴隨著經濟社會的發展進程存在的，但是問責需求并未在環境領域出現機會主義行為時就產生，這表明環境機會主義只是問責需求的必要條件，而非充分條件。由于環境領域的公共產權屬性和外部性特征，導致公民社會對環境質量“理智的冷漠態度”和“搭便車”的心理，在環境污染尚未嚴重到危害私人產權（包括身體健康）時，這種心理狀態是普遍存在的，助長了環境領域機會主義行為的滋生。也就是說，在污染初期，公民社會對污染環境的機會主義行為是容忍的。環境容忍度與經濟發展的關系可以從環境庫茲涅茲曲線中得到解釋。一般認為環境質量與人均收入水平呈倒U曲線型關系，這被稱為環境庫茲涅茲現象。這種現象表明，在經濟發展初期，環境污染不是很嚴重時，民眾更愿意接受經濟增長帶來的收入增長，對環境質量下降保持容忍的態度，直至經濟增長到某個程度后，公民社會的收入水平和物質生活水平得到較大的提升，對環境污染不再容忍，環境開始得到治理，隨著經濟的進一步發展，容忍度繼續下降，環境質量得到改善。環境容忍度與經濟發展也呈倒U曲線型關系。這種容忍度的下降，隨著環境外部性內化為私有產權損失的加劇而更加強烈。影響環境機會主義行為容忍度的另外一個重要因素是環境意識。環境意識的提出是希望通過環境意識教育的環節引導環境行為。國內外研究結果表明，環境意識與環境行為之間的關系遠沒有人們想象中的那么緊密，兩者之間存在明顯的落差和不一致。也有研究表明，只有在低成本情景里，環境意識與環境行為之間才可能呈現出較高的相關度。盡管環境意識的提高未必導致環境行為的發生，但是有一點是可以肯定的，即無論經濟發展水平如何，環境意識的提高必然會使公民社會對環境污染行為的容忍度降低。正是由于經濟發展水平的提高，私有產權受環境污染的影響程度越來越高，同時環境保護教育程度也在不斷提高，環境污染的加劇也必然影響人群的健康和福利，致使社會公民對環境污染的容忍度降低，環境領域的問責需求逐步強化。

三、環境問責需求：環境審計的動因

問責需求產生后，最先考慮的是對產生污染行為當事人的直接問責，如對排污者進行處罰、要求其整改、勒令關停等。由于環境問題十分復雜，專業性強，由環境專業人員承擔對污染當事人的污染行為界定比較合適，因而通常的直接問責制度設計是由相關環境行政主管部門進行的，如我國的《環境保護法》第14條就規定“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或者其他法律規定行使環境監督管理權的部門，有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查”。美國的環境法律也規定由聯邦政府的相關機構對環境污染行為進行直接管轄。但是，布坎南曾指出，如果將政府視為一個“經濟人”，它也有自己獨立的利益，這種利益就不見得總與社會的利益保持一致。也就是說，政府有可能會采取“為了增加財政收入而不惜損害社會經濟發展”的機會主義行為。“諾思悖論”也表明，“在歷史中經常會出現財政目標偏離社會目標的現象，具體表現為，為了增加財政收入而不惜采取損壞社會經濟發展的措施”。這就需要對作為直接問責主體的政府及相關部門進行再問責。例如我國在淮河流域投入大量水環境治理資金，但水污染狀況并未得到明顯改善，社會就會產生對環境行政主管部門的問責需求。美國在1899年頒布了《河川港灣法》，1912年制定了《公眾保健法》，1924年開始實施《油污染防止法》，但是環境污染并沒有得到遏制，由此產生了對聯邦政府相關機構的問責需求。間接問責制度設計是對政府及相關部門管理責任的問責。如1969年美國頒布的《環境政策法》規定，在總統府設立環境質量委員會，該委員會最重要的職責就是適時收集關于當前和未來環境質量狀況以及發展趨勢的正確資訊，并對該資訊進行分析和解釋，以確定這種狀況與發展趨勢是否會妨礙總統向國會提交環境質量報告中所規定政策的貫徹執行情況，同時編輯關于此項情況與發展趨勢的研究報告，并向總統提出建議。我國《環境保護法》第45條也規定，“環境保護監督管理人員、、的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。2005年，我國頒布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》中進一步明確有環境保護違法違紀行為的國家行政機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員以及有環境保護違法違紀行為的國家行政機關工作人員，由任免機關或者監察機關按照管理權限，依法給予行政處分，存在上述行為的企業中有國家行政機關任命的人員，也由任免機關或者監察機關按照管理權限，依法給予紀律處分。由于我國直接問責主體眾多，如我國《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等所規定的環境監督管理部門就涉及環境、土地、礦產、林業、農業、水利、衛生、建設、漁業、公安、交通、鐵道、流域水資源保護機構等，若再加上發展改革委員會（基建投資）、經濟和信息化工作委員會（技改投資）等綜合投資部門，將有15個部門之多。雖然我國法律規定上有間接問責的制度安排，但是由于環境問題復雜，直接問責主體之間職能交叉，而目前作為間接問責主體的任免機關或監察機關又難以掌握全面信息來做出判斷，如農村環境整治工程涉及發改、農業、林業、水利、環境、土地等多個部門，中央一項資金撥付下來后，分渠道配發，每個部門只知道自己的配額，很難就總體責任進行監督，因而目前任免機關或者監察機關的問責效果尚未顯現，對于政府的直接問責是否有效，對環境治理是否進行投入，投入多少，效果如何等民眾關心的問題，難以做出準確的回應。社會有問責需求，但現有的問責機制還不能進行有效的問責，在制度上，我們希望能有一個部門可以掌握有關環境責任履行的全面信息，包括環境信息、財務信息、管理信息等，可以通過這些信息進行判斷，同時擁有對違法違規行為一定的處理處罰權力，具有權威性。審計機關正是這樣的綜合經濟部門，通過審計和審計調查，審計機關可以掌握多個部門的環境相關信息，可以做出綜合診斷和評價，環境審計因此而產生。

四、環境審計內容演化：問責需求動因的證據

根據前面的分析，環境機會主義行為越多，污染就越嚴重，公民社會對污染的容忍度就越低，這方面的問責需求就越強烈，這個領域就應該是環境審計的重點。本文從我國環境治理投入、環境污染主要領域、與相關環境審計關系的角度來收集數據，以實證檢驗環境機會主義、問責需求和環境審計的相關性。

（一）環境保護的投資問責驅動環境部門的預算執行審計

根據2001—2010年的《全國環境統計公報》和中經統計數據網相關數據，本文利用固定資產投資價格指數，將環境治理各年投資換算成2001年不變價格。我們從表1中的環境投資情況發現，2004年以前環境保護投入在1800億元以內，2006年上升至2300億元，環境投資的增長使得環境領域資金使用情況不容忽視。從環境污染情況來看，2005年11月發生松花江水污染事件，同年12月又發生珠江北江鎘污染事件，這兩起重大的水污染事件為我國的水環境保護敲響警鐘。2006年，國家環保總局共接報處置161起突發環境事件，比2005年增加85起，凸顯了環境污染問題的嚴重程度。環境污染事件的頻發說明環境機會主義行為增多，環境投入大幅增加反映了環境污染容忍度下降，政府進行環境治理的力度增加。由此，對環境保護部門進行問責，對其預算執行進行監督成為必然。中央部門的預算執行情況是審計署的主要例行審計工作，從已經公布的審計結果公告來看，2005年公布的第3號《32個部門單位2004年度預算執行審計結果公告》和2006年公布的第5號《42個部門單位2005年度預算執行審計結果公告》均未將原國家環境保護總局列入公告對象。但自2007年公布第6號《49個部門單位2006年度預算執行和其他財政收支審計結果》開始，環境保護部（原環境保護總局）已經成為例行的預算執行審計對象。這表明正是環境投資增長產生問責需求，進而驅動了審計署對環境保護部門預算執行情況進行審計。就審計披露的信息來看，也從2007年的僅披露問題發展到2013年披露環境保護部內部各部門預算執行的詳細數據和差異，并披露差異產生的原因，可以看出報告更具有績效審計的特征，這也是近年來社會在問責方面要求更加深入具體的體現。

（二）水環境污染及治理問責驅動水環境審計

2001—2010年10年間公布的《全國環境統計公報》水環境污染總量控制指標COD和氨氮的排放情況見下頁表2。從表2中可見，2005年是全國氨氮排放量最大的年度，2006年是全國COD排放量最大的年度，而且生活污染源總是高于工業污染源，水污染的主要來源是生活污染源，生活污染源的COD和氨氮排放在2006年達到最高點。2005—2006年之后，廢水排放總量依然上漲，但COD和氨氮排放量均有所下降。水環境污染的趨勢表明，2005年—2006年是我國水環境污染最為嚴重的時段。同時，自2003年開始，《中國環境狀況公報》披露上一年度的全國特大、重大環境污染事件，2005年之后開始分類統計，2010年之后又不再公報。由于當年度公報的是上一年度的污染事件，因此我們可以從公報中得到2004—2009年污染事件的統計情況。從表3中6個年度的環境污染事件分布情況來看，水污染和大氣污染是我國主要的污染形式。2005年環境污染事件猛增，水污染事件是2004年的一倍。并且2005—2006年又是我國水環境污染最嚴重的時段。嚴重污染事件的頻發使人們開始認識到環境污染造成的損害，容忍度下降。為加強環境治理，2007—2008年，我國的環境投資有較大幅度的增長，對環境污染責任人和監管責任的問責需求也十分迫切，正是這個問責需求導致大規模的水環境審計，如下頁表4所示。從表4可以看出，從2004年開始，審計署開始實施大規模的水環境審計項目，2008—2009年是水環境審計項目最為集中的時期，這個時期對應的是2007—2008年環境投資快速增長后進行問責的時期。也就是說，2005—2006年水環境污染嚴重，環境污染事件增多；2007—2008年治理力度加大，但治理效果未能讓民眾滿意，容忍度下降，問責需求迫切；2008—2009年開始進行大規模的環境審計。從時間順序上來看，上述各時間段存在驅動關系；從審計內容和發現問題來看，逐步從單純的資金使用情況審計轉向對水環境績效的審計，這也是緣于公民社會對環境責任履行情況問責的需求，起初民眾只是想知道錢有沒有花到環境項目上，隨著容忍度的下降，民眾更關心花錢有沒有發揮改善環境的作用，也就有了更高的問責需求，從而促使水環境審計向績效審計發展。

（三）節能減排的問責需求驅動節能減排審計

能源消耗產生環境污染，節能減排是環境治理的途徑。我國2001—2012年的能源消耗情況和增長率見后文表5。由后文表5可見，“十五”期間（2001—2005年），我國能源消耗量大幅度攀升，上升幅度達到56．91％，“十一五”期間能源消耗上升幅度雖有所減緩，但也達到25．61％。正是由于大幅度上升的能源需求及其造成的環境污染超出了公民社會的容忍度，節能減排的需求才更加強烈。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出了“十一五”期間單位國內生產總值能耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％的約束性指標。為實現節能減排目標，國家出臺了多項財政補貼政策，投入了大量資金。對于這些資金的使用情況及使用效果，公民社會有問責的需求，加之公民對能源消耗和環境污染容忍度的降低，這種問責需求十分強烈。正是問責需求的驅動，審計署組織了大規模的節能減排審計。目前完成的節能減排審計結果公告顯示，2008年進行的41戶中央企業節能減排情況審計調查是對2006—2007年節能減排投入的問責審計，之后的20個省有關企業節能減排情況審計調查及10個省1139個節能減排項目審計也是對之前年度節能減排資金投入的問責。5044個能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計是節能減排的財政科目審計，是財政資金投入的問責。從時間順序來看，正是節能減排資金投入的問責需求驅動了節能減排審計；從內容和披露問題上看，由于節能減排審計是從2008年開始，此時問責需求已經要求審計關注績效問題，因此節能減排審計起初就是績效審計，只是隨著內容的不斷深入，審計的范圍更寬。

五、結束語

第3篇

1.關于地方工會績效審計評估指標

1）從財務目標管理及控制方面進行審計評價。

主要評估指標包括：經費收入預算完成率，分析考核經費收入是否完成預算收入;財政劃撥經費上解率，分析考核財政劃撥工會經費是否按比例上解上級工會；經費支出預算執行率，分析考核費用支出是否按照預算執行,支出費用率，分析考核經費支出是否量入為出；專項資金撥付率，分析考核專項資金是否按照規定用途足額撥付；社會貢獻率，分析考核經費支出是否用于工會重點工作;預算調整率，分析考核預算調整是否符合相關規定。審計評估指標計算公式如下：（1）經費收入預算完成率=實際完成收入/預算收入×100%；（2）財政劃撥經費上解率=實際上解數/應上解數×100%；（3）經費支出預算執行率=實際支出/預算支出×100%；（4）支出費用率=實際支出/實際收入×100%；（5）專項資金撥付率=實際撥付資金/應撥付資金×100%；（6）社會貢獻率=(職工活動支出+維權支出+補助下級支出)/經費總支出×100%；（7）預算調整率=預算調整增減數/預算數×100%。

2）從經費支出結構方面進行審計評價。

分別以職工活動支出、維權支出、業務支出、補助下級支出、行政支出、資本性支出、事業支出、其他支出占總支出的比重為目標控制值，予以考評。目的是優化工會經費支出結構，節約和壓縮行政辦公費用，特別是“三公費用”的支出。促使資金支出向職工活動、職工維權、職工幫扶等工會重點工作傾斜，提高工會經費使用績效。

2.關于基層工會績效審計評估指標

一是從財務管理方面審計評價工會經費支出是否符合基層工會經費使用范圍及相關規定。促進基層工會按照全總印發的《關于加強基層工會經費收支管理的通知》規定，管好用好工會經費。二是通過考評基層工會在職工文體、宣傳、教育等綜合活動及職工困難幫扶、職工維權、職工勞動競賽、技術創新等活動所使用經費占經費總支出比重以及開展次數、職工群眾覆蓋面方面審計評價工會經費使用社會效益。

二、建立績效管理新模式

1.建立預算績效管理模式。

將工會一切收支全部納入預算內容，逐步建立以預算為導向的支出安排機制。加快建立預算編制有目標、預算執行有監控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有運用、績效缺失有問責的預算績效管理模式，真正做到預算編制科學精細、預算執行規范有序、預算控制嚴格有效，提高預算的科學性、準確性和可操作性。

2.建立“管控型”績效管理模式。

一方面對經費收入加強管理，擴大工會經費收繳覆蓋面和撥繳率，實現應收盡收。另一方面對行政費用支出，尤其是“三公經費”類支出實行控制性管理。按照厲行節約，反對浪費的原則，壓縮行政費用，使工會經費主要用于工會工作和為職工群眾服務。

3.建立“導向型”績效管理模式。