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第1篇

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織；法治文化；法治觀念

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法制文化建設(shè)存在的現(xiàn)狀以及問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法制文化建設(shè)現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村改革逐步深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法治文化建設(shè)步伐不斷加快。尤其自黨的十四大以來(lái)，以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、精神文明建設(shè)為目標(biāo)的法律制度更加健全，如在2007年國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，政府機(jī)構(gòu)和編制管理步入法制化。2011年5月23日國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善農(nóng)村基層干部行為規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)的重要舉措。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織有了法律的依據(jù)和保障，執(zhí)法工作和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，也得到明顯加強(qiáng)，政府工作人員的法治觀念不斷增強(qiáng)，法律意識(shí)逐漸提高，為建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府起到了很大的促進(jìn)作用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法治文化建設(shè)存在的問(wèn)題

1.行政法律體系不完善

政府法制建設(shè)三十年來(lái)，我國(guó)制定了許多有關(guān)政府管理和服務(wù)的法律、法規(guī)和規(guī)章，使我國(guó)的行政法律體系已初步形成。但是由于行政法本身的復(fù)雜性，再加上實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，行政法律體系還不完善。另外行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法等明顯欠缺，尤其是行政程序具有多樣性、復(fù)雜性和差異性等特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行立法歸類和統(tǒng)一規(guī)范，困難重重。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織人員法治觀念和法律意識(shí)比較薄弱

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的不斷深入，基層公務(wù)員的法律意識(shí)和法治觀念已經(jīng)有了很大的提高。但是我國(guó)封建專制統(tǒng)治思想仍然普遍存在，法治思想相對(duì)缺失，人治行政代替法治行政。人們迷信權(quán)力，推崇權(quán)力至上，導(dǎo)致了行政官員法律意識(shí)淡薄，法律信仰缺失，法律權(quán)威虛無(wú)。

3.法治教育和宣傳方法陳舊單一

一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制性、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織由于缺乏經(jīng)費(fèi)的支持，在法治教育方面，培訓(xùn)力度不夠。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工作人員思想觀念的落后，法治文化建設(shè)的宣傳仍然限制在以前的陳舊的宣傳方法中，缺乏創(chuàng)新性，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制不健全

與迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相比，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制仍缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。在激勵(lì)方面，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的正當(dāng)利益實(shí)現(xiàn)主要還是以精神激勵(lì)為主，相對(duì)忽視物質(zhì)激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的物質(zhì)生活得不到保障的情況下，其在行政過(guò)程中就會(huì)以濫用權(quán)力為己謀私的方式表現(xiàn)出來(lái)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法制文化建設(shè)對(duì)策

（一）加強(qiáng)立法工作

當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快制定關(guān)于基層行政組織的組織法（或條例），完善、修訂現(xiàn)有的基層政府的組織法，明確規(guī)定基層行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序。上述的行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制建設(shè)的幾個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重在這些方面加強(qiáng)立法，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、職能等。通過(guò)加強(qiáng)行政立法，充分做到有法可依，使行政組織立法體系更加具有合理性和可行性。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員執(zhí)法觀念，樹(shù)立現(xiàn)代行政法治觀念

因此，必須加強(qiáng)法制教育和進(jìn)行有效地培訓(xùn)，使其知法、懂法、用法，培養(yǎng)行政法治觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織要組織工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和行政法律法規(guī)，并定期舉行嚴(yán)格的考核，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)；要建立健全政府內(nèi)部學(xué)法制度、專題法制講座制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的工作人員通過(guò)教育培訓(xùn)，推動(dòng)觀念更新。

（三）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

1.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員監(jiān)督機(jī)制

要強(qiáng)化多方位的執(zhí)法監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政行為，糾正執(zhí)法中的偏差。通過(guò)多種渠道公開(kāi)政務(wù)，提高透明度，從依法辦事做起，建立起農(nóng)民對(duì)廣大機(jī)關(guān)干部的信賴，逐步樹(shù)立起法律的權(quán)威；要采取有力的手段教育和警醒廣大機(jī)關(guān)干部。

2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員激勵(lì)機(jī)制

在物質(zhì)激勵(lì)方面，針對(duì)不同行政人員的具體需求來(lái)采取不同的措施。同志在《2015 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中“落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革措施，同步完善工資制度，對(duì)基層工作人員給予政策傾斜。在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行制度。基層工作人員的工資待遇將會(huì)得到較大提升。在精神激勵(lì)方面，精神激勵(lì)是相對(duì)于物質(zhì)激勵(lì)而存在的，通過(guò)對(duì)行政人員的正確行為加以表彰和肯定，滿足其精神需求，來(lái)調(diào)動(dòng)行政人員的積極性。

（四）創(chuàng)新法治文化建設(shè)的宣傳機(jī)制

第一，加強(qiáng)新媒體、新技術(shù)在法治建設(shè)中的應(yīng)用。法治建設(shè)必須適時(shí)更新觀念，積極主動(dòng)作為，充分發(fā)揮新媒體新技術(shù)在普法中的作用，努力打造技術(shù)先進(jìn)、傳輸快捷、覆蓋廣泛的法治文化載體平臺(tái)。第二，創(chuàng)新載體，寓文化于隊(duì)伍建設(shè)，多渠道、多手段，全方位、多層次營(yíng)造法治文化氛圍。如，舉行專題筆試，創(chuàng)辦法制季刊，開(kāi)展案例評(píng)析，組織模擬審?fù)サ龋浞职l(fā)揮法治文化的教育和引領(lǐng)作用。

注釋：

[1]王雅琴.行政體制改革法制化研究[J].理論與現(xiàn)代化，2015（5）.

[2]新華網(wǎng).在十二屆人大三次會(huì)議上所作政府工作報(bào)告

[3]丁憲.加強(qiáng)法治文化建設(shè)提高依法行政能力[J].中國(guó)食品藥品監(jiān)管，2013（2）

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉能.等級(jí)制和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政：北鎮(zhèn)的個(gè)案研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008

[3]趙樹(shù)凱.困局中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2004-9-03

第2篇

論文摘要：本文以個(gè)案調(diào)查為基礎(chǔ)，描述了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運(yùn)作模式及其特征，在此基礎(chǔ)上，對(duì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效的幾方面因素進(jìn)行了合理解釋。

一、引言

在我國(guó)農(nóng)村。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政治體制改革實(shí)際上也從農(nóng)村基層拉開(kāi)了序幕。使得農(nóng)村基層政治體制改革也成為我國(guó)學(xué)術(shù)界所關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政體系在鄉(xiāng)村基層設(shè)立的行政組織．是整個(gè)國(guó)家行政體系運(yùn)作的基礎(chǔ)，國(guó)家的各項(xiàng)農(nóng)村政策、工作任務(wù)必須通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府才能貫徹落實(shí)。它是國(guó)家意志在鄉(xiāng)村社會(huì)的輸出終端，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切行政活動(dòng)，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)、決策還是實(shí)施。都是通過(guò)政府行政權(quán)力的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。正如諾頓·朗所說(shuō)“行政管理的生命線就是權(quán)力。權(quán)力的獲得、保持、增長(zhǎng)和喪失是實(shí)踐工作者和研究者所不能忽視的。忽視了這點(diǎn)。其后果幾乎可以肯定就會(huì)是喪失現(xiàn)實(shí)性和導(dǎo)致失敗。”

如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系中出現(xiàn)權(quán)力失效或部分失效。這一行政體系在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中就很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，不僅影響到國(guó)家政策的貫徹和執(zhí)行，而且直接影響到我國(guó)廣大鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展．其地位與作用可見(jiàn)一斑。

二、理論關(guān)照下的實(shí)證調(diào)查

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運(yùn)作建立于政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上。因此，必須首先考察該鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的實(shí)體性結(jié)構(gòu)。所謂行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指“行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動(dòng)過(guò)程。”[從縱向來(lái)看。它表現(xiàn)為與行政組織體系相一致的層級(jí)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出行政權(quán)力主體在垂直方向上的差異。韋伯把這種結(jié)構(gòu)稱作科層制或官僚制，認(rèn)為它具有強(qiáng)制性的法規(guī)、明確的分工與責(zé)任、穩(wěn)固而有秩序的上下級(jí)制度和層級(jí)制原則．其中的權(quán)力地位按照等級(jí)排列．存在著一種上級(jí)機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)之間命令與服從的關(guān)系[；從橫向來(lái)看，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)包括行政體系中的部門結(jié)構(gòu)以及行政部門之間進(jìn)行管理活動(dòng)所需要的專業(yè)化分工，表現(xiàn)為功能、資源、技術(shù)、信息等方面的差異。這種橫向的部門結(jié)構(gòu)往往為研究者所忽視。這里，我們以鄉(xiāng)為例進(jìn)行實(shí)證分析。

H省縣位于該省中部．鄉(xiāng)位于縣境內(nèi)北部偏東。據(jù)2000年統(tǒng)計(jì)轄31個(gè)行政村，196個(gè)村民小組，12000戶，51585人。鄉(xiāng)政府西南距縣直新區(qū)18公里。鄉(xiāng)政府有鄉(xiāng)長(zhǎng)1人．副鄉(xiāng)長(zhǎng)2人．

其中一個(gè)分管工業(yè)、小城鎮(zhèn)、土地等．另一個(gè)分管農(nóng)業(yè)。全鄉(xiāng)31個(gè)行政村，分為五個(gè)工作區(qū)，有5名區(qū)長(zhǎng)，5名副區(qū)長(zhǎng)，由副書記、副鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任。在鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)方面，屬于鄉(xiāng)政府“塊塊”管理的有：水管站、財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站、林業(yè)站、土管所、民政所、廣播站、計(jì)生指導(dǎo)所、農(nóng)機(jī)站、水利站、統(tǒng)計(jì)站、畜牧站、文化站．它們的人、財(cái)、物權(quán)全部由鄉(xiāng)政府全面管理和領(lǐng)導(dǎo)；屬于上級(jí)對(duì)口機(jī)構(gòu)“條條”自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的有：郵政所、電信所、工商所、法庭、保險(xiǎn)站、交管站、電管站、煙草專賣站．其行政隸屬關(guān)系以及人、財(cái)、物均由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)：屬于鄉(xiāng)政府和縣對(duì)口組織雙重領(lǐng)導(dǎo)“條塊”共管的有：地稅所、糧食所、信用社、供銷社、派出所、教育辦，其中地稅所、信用社、供銷社的人、財(cái)、物都由上級(jí)主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)黨團(tuán)組織關(guān)系和政治學(xué)習(xí)，派出所和教育辦的業(yè)務(wù)由上級(jí)主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)其工資的發(fā)放、黨團(tuán)組織關(guān)系和政治學(xué)習(xí)。

廣義而言，行政權(quán)力是一種政治權(quán)力，因而其運(yùn)作也體現(xiàn)出一種南權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素有機(jī)組合而成的權(quán)力運(yùn)行模式。}1同家行政管理的目的與使命只有通過(guò)行政權(quán)力的運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)，這一運(yùn)作過(guò)程即是行政權(quán)力主體對(duì)客體施加影響并使客體按照主體意愿采取行動(dòng)的過(guò)程，包括計(jì)劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。

首先，行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。在運(yùn)作過(guò)程中其作用呈現(xiàn)出自上而下的方向。運(yùn)行軌道呈傘狀放射。從鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程來(lái)看．它主要通過(guò)個(gè)渠道來(lái)貫徹上級(jí)的行政命令、執(zhí)行縣級(jí)政府及上級(jí)政府部門的政策和決定以推動(dòng)行政權(quán)力的運(yùn)作：一是縣級(jí)政府直接對(duì)鄉(xiāng)政府下指令．如縣提出爭(zhēng)創(chuàng)“三城”(即衛(wèi)生城、園林城、旅游城)，實(shí)施藍(lán)天綠水工程，并成立了爭(zhēng)創(chuàng)“三城”指揮部，下發(fā)有關(guān)文件到鄉(xiāng)政府．要求以任務(wù)形式完成；二是通過(guò)縣黨委對(duì)鄉(xiāng)黨委下指令．如強(qiáng)制性完成黨報(bào)黨刊和各種機(jī)關(guān)刊物的發(fā)行任務(wù)：三是通過(guò)縣直下派部門和機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)政府下指令，如每年的國(guó)稅、地稅任務(wù)。

其次，行政權(quán)力的運(yùn)作呈現(xiàn)出明顯的層次性．其中間過(guò)程存在許多中介。國(guó)家行政體系從中央到地方再到基層按照嚴(yán)密的層次進(jìn)行劃分．行政管理的主體和客體之間往往不能簡(jiǎn)單地發(fā)生直接作用．而是要經(jīng)過(guò)若干中介的傳遞過(guò)程。在鄉(xiāng)政府組織的人事權(quán)上．人更由鄉(xiāng)黨委提議，黨政聯(lián)席會(huì)議(包括鄉(xiāng)黨委全體黨委委員和鄉(xiāng)政府各機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人)決定：在事務(wù)權(quán)上，重大決策由鄉(xiāng)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)集體作出，具體事務(wù)分工負(fù)責(zé)，政策性事務(wù)由集體研究；在財(cái)權(quán)上，2000元以內(nèi)的費(fèi)用由鄉(xiāng)長(zhǎng)一支筆審批，200010000元的費(fèi)用由鄉(xiāng)長(zhǎng)、書記共同審批．1萬(wàn)元以上的費(fèi)用由黨政聯(lián)席會(huì)議共同審批。這樣就形成了鄉(xiāng)黨委／鄉(xiāng)政府——各職能站所——各村黨支部／村委會(huì)——各村村民的行政權(quán)力運(yùn)作的層次，鄉(xiāng)行政權(quán)力正是在權(quán)力體系中的不同層次運(yùn)作中產(chǎn)生效用。

再次．行政權(quán)力的根本目標(biāo)，是要通過(guò)貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法令和各類政策來(lái)有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志．行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。鄉(xiāng)政府開(kāi)展工作時(shí)經(jīng)常向村下達(dá)種類繁多的指令性任務(wù)，凡是涉及到公糧收購(gòu)、計(jì)劃生育、稅費(fèi)收取及上報(bào)各種材料統(tǒng)計(jì)等大都下達(dá)嚴(yán)格的任務(wù)指標(biāo)，并規(guī)定完成期限及獎(jiǎng)懲辦法；同時(shí)縣級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)政府每年分解到各村，向村下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)及工業(yè)產(chǎn)值指標(biāo)，如鄉(xiāng)政府制定的有關(guān)建立鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)和有關(guān)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的文件中就明確劃分了各村的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，并將完成任務(wù)的情況與村干部的工資待遇直接掛鉤，年終結(jié)算，給予一定的獎(jiǎng)懲。

從鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的具體運(yùn)作來(lái)看，具有以下幾方面的特征：

第一，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力基礎(chǔ)性的組織結(jié)構(gòu)受到縣級(jí)政府的控制，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)十部擁有較強(qiáng)的人事管理權(quán)。曾在縣委組織部、政研室工作過(guò)的鄉(xiāng)現(xiàn)任黨委書記和曾經(jīng)在基層工作過(guò)十幾年的現(xiàn)任鄉(xiāng)長(zhǎng)就是由縣委、政府直接任命；縣政府在鄉(xiāng)村下派機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物大都由上級(jí)部門控制，其行政隸屬關(guān)系以及人、財(cái)、物均由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，即使屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)、“條塊”共管的地稅所、信用社、供銷社等，其人、財(cái)、物都由上級(jí)主管部門管理。

第二，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力在運(yùn)作中的實(shí)際能力和影響力是有限的，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)沒(méi)有最終處理權(quán)。鄉(xiāng)造紙產(chǎn)業(yè)由于污染嚴(yán)重，而且過(guò)度開(kāi)采當(dāng)?shù)赜邢薜乃Y源，使得水資源枯竭，吃水灌溉困難，給鄉(xiāng)政府所在地的村民生產(chǎn)和生活造成了極大的不便利，村民因此4年未繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。水污染問(wèn)題曾多次受到新聞媒體的曝光，但由于造紙產(chǎn)業(yè)的高利潤(rùn)和高稅收，縣政府在與鄉(xiāng)的稅收分成中占有大頭，而且這些紙廠每年交給縣環(huán)保局的排污費(fèi)就有80萬(wàn)一100萬(wàn)元，出于地方利益的考慮，縣政府一直遲遲未能關(guān)閉該鄉(xiāng)造紙廠。

第三，鄉(xiāng)政府的行政權(quán)力在運(yùn)作中權(quán)限不明確，尤其表現(xiàn)在政企不分的問(wèn)題上。首先，鄉(xiāng)政府雖然表面上不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)銷售經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是在企業(yè)投資方向上卻經(jīng)常指手畫腳。其次，在企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模上，鄉(xiāng)政府作出了強(qiáng)制性的規(guī)定，如在有關(guān)文件上規(guī)定，“十五期間每年新增公有制企業(yè)10家，其中500萬(wàn)元以上的企業(yè)2家”，這種發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出整個(gè)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的承受力。

第四，鄉(xiāng)政府目前采取的行政強(qiáng)制手段已經(jīng)不能保證行政權(quán)力正常的運(yùn)作。在調(diào)查中了解到各村與鄉(xiāng)政府之間的矛盾使得鄉(xiāng)政府的行為方式有所改變。在不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，自上而下層層加碼的各種收費(fèi)攤派、日益加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是矛盾的現(xiàn)實(shí)根源所在。過(guò)去那種體制下的政治動(dòng)員和行政強(qiáng)制的工作方式已經(jīng)不能完成當(dāng)前的各項(xiàng)任務(wù)，更不用說(shuō)化解矛盾和沖突。在調(diào)查中鄉(xiāng)的鄉(xiāng)干部有一個(gè)共識(shí)，即“過(guò)去的手段粗暴，但是行之有效”，“(現(xiàn)在)工作手段太軟，對(duì)不盡義務(wù)的群眾沒(méi)有有效的辦法”，“軟辦法不管用，硬辦法不敢用”。環(huán)境的變化和形勢(shì)的變遷使得鄉(xiāng)干部不得不采取由過(guò)去簡(jiǎn)單的工作方法轉(zhuǎn)變到“恩威并施”的手段，既有說(shuō)服動(dòng)員、講道理的一面，又不得不“拿出狠氣”，粗暴地對(duì)待不上交公糧、稅費(fèi)的“刁民”。

三、梳理與思考

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我圍行政權(quán)力的狀況異常復(fù)雜，它既要受到各種傳統(tǒng)因素的影響，同時(shí)也受現(xiàn)代化及全球化的沖擊，其運(yùn)作及績(jī)效呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面:

從鄉(xiāng)的狀況來(lái)看，其行政權(quán)力的運(yùn)作并不令人滿意。在我們看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力運(yùn)作不暢主要是由行政權(quán)力的目的、手段、基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、客體狀況和環(huán)境因素所決定。就其自身而言，提高鄉(xiāng)級(jí)政府績(jī)效主要有以下幾點(diǎn)考慮：

首先。從行政權(quán)力體系的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看。組織結(jié)構(gòu)合理與否對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)作具有決定性的作用。鄉(xiāng)黨政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)和狀況受制于上級(jí)政權(quán)的黨政關(guān)系現(xiàn)狀，它直接決定著鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的運(yùn)作狀況。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的縱向行政組織關(guān)系上，鄉(xiāng)政府與縣政府及其下屬職能部門爭(zhēng)奪資源。如果要求縣政府放權(quán)讓利，勢(shì)必侵害縣政府及其下屬部門的利益，上下級(jí)之間的組織矛盾與摩擦將會(huì)加劇。

其次，影響行政績(jī)效的原因也包括行政權(quán)力作用的范圍。范圍的大小需要視權(quán)力的強(qiáng)度、基礎(chǔ)、手段、社會(huì)發(fā)展水平等情況而定，范圍的適當(dāng)與否會(huì)影響到行政權(quán)力的實(shí)際作用力并進(jìn)而影響到政府的行政績(jī)效。在鄉(xiāng)黨政組織之間的橫向關(guān)系上，黨政權(quán)力不分，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力缺乏自身應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性。鄉(xiāng)政府管了不該管的事。耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，干預(yù)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，將行政、政治職能和經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能混為一談，造成了行政資源的極大浪費(fèi)、行政成本的極大增加和行政績(jī)效的降低。

第3篇

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政行為；分類；規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)農(nóng)村基層政府，其行政行為與廣大群眾特別是農(nóng)村居民的聯(lián)系密切，行政行為的合法性、質(zhì)量好壞直接關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活。近年來(lái)，隨著“依法行政”理念的普及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為得到了很大的規(guī)范，依法行政工作取得了顯著的成績(jī)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為多是落實(shí)國(guó)家“三農(nóng)”政策，完成上級(jí)有關(guān)行政部門交辦的事項(xiàng)，在行使行政行為過(guò)程中，往往面臨地區(qū)實(shí)際、群眾態(tài)度、社會(huì)穩(wěn)定等相關(guān)復(fù)雜因素，需要多個(gè)部門協(xié)作、動(dòng)用多種行政手段才能完成，而相應(yīng)的職責(zé)劃分不明確又增加了行政行為失范的可能性。另外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重視自身利益，輕視群眾利益”、“重視行政手段，“輕視法律規(guī)定”，、亂作為，怠于職權(quán)不作為現(xiàn)象還很普遍，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的制約監(jiān)督機(jī)制并不健全，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為實(shí)質(zhì)上處于監(jiān)督空白狀態(tài)，這樣就影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法開(kāi)展。為了更好地解決這些問(wèn)題，有必要從行政法角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為進(jìn)行一次詳細(xì)的梳理和分類，從而提出對(duì)應(yīng)的規(guī)范措施。以促進(jìn)其在合法軌道內(nèi)運(yùn)行。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類

行政行為根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可分為具體行政行為和抽象行政行為，依職權(quán)行政行為和依申請(qǐng)行政行為等類別，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為而言，存在著“三少三多”：照搬法律條文的少，需要自由裁量的多；獨(dú)立完成的少，合作完成的多；自主開(kāi)展的少，上級(jí)交辦的多。所以原有的行政行為分類有不足以概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為全貌之缺陷，不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的特征，也就不能夠很好地指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的行使。

多數(shù)行政法學(xué)者都認(rèn)為行政行為是行政主體行使行政權(quán)的行為，可見(jiàn)，行政職權(quán)是行政行為的一個(gè)最重要的因素，從行政職權(quán)方面著手，就能很容易地辨別政府活動(dòng)是不是行政行為，是在職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)還是超越職權(quán)，是獨(dú)立行使職權(quán)還是和其他部門共同行使職權(quán)。所以本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)與行政行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分類，依此標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為大致可分為三大類：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照法律法規(guī)、政策獨(dú)立自主行使職權(quán)、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就能完成的行政行為。這類行政行為中除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政職權(quán)之外，再無(wú)其他公權(quán)力參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是唯一的行政主體。根據(jù)“權(quán)責(zé)相符“的原則，這類行政行為的結(jié)果，除了法律特別規(guī)定之外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立承擔(dān)。例如，在對(duì)損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施的管理中，根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人民政府享有處罰權(quán)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為。這類行政行為是指在由幾個(gè)行政主體共同行使相應(yīng)職權(quán)才能完成的行政行為中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中某個(gè)階段或者環(huán)節(jié)行使職權(quán)的行政行為。盡管各個(gè)部門在行政行為完成過(guò)程中起的作用可能有主次之分，先后之別，但各個(gè)部門的行政活動(dòng)都是整個(gè)行政行為的有機(jī)組成部分，缺一不可。這類行政行為的結(jié)果，由行政行為各階段或者環(huán)節(jié)的行使方相應(yīng)承擔(dān)。例如在“生育第二個(gè)子女審批”中，《山東省人口與計(jì)劃生育條例》第二十六條第六款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的生育申請(qǐng)及時(shí)受理、審核，并自受理申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)將審核意見(jiàn)和申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料報(bào)縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門審批。”在整個(gè)個(gè)審批中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為包括受理申請(qǐng)、出具審核意見(jiàn)并及時(shí)上報(bào)。這三個(gè)環(huán)節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的行使范圍，在這三個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)瀆職、不作為等現(xiàn)象給申請(qǐng)人造成損害的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權(quán)完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照上級(jí)部門委托授權(quán)完成的行政行為，這類行政行為根據(jù)授權(quán)權(quán)限，又可以分成全部授權(quán)以及部分授權(quán)，其結(jié)果由授權(quán)委托方承擔(dān)。但是受托方存在過(guò)錯(cuò)的，委托方有權(quán)追究其相應(yīng)責(zé)任。例如，在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收中，《山東省人口與計(jì)劃生育條例》第四十七條規(guī)定：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，由縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門作出書面征收決定，縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門可以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。”這條規(guī)定就賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在計(jì)生執(zhí)法中，可能作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的受托方從事執(zhí)法活動(dòng)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的規(guī)范

雖然我國(guó)行政法律法規(guī)立法數(shù)量已成規(guī)模，但是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為上面，卻又常常面臨無(wú)法可依的境況，越是對(duì)相對(duì)人侵害嚴(yán)重的行為，往往越容易遇到這樣的問(wèn)題。客觀上是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)空白或者規(guī)定籠統(tǒng)，主觀上是因?yàn)樾姓黧w在行政行為行使過(guò)程中，頭腦中缺乏法治觀念，不是嚴(yán)格遵守法律規(guī)定和依法行政原則，而是千方百計(jì)鉆法律漏洞。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的失范。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立完成的行政行為的規(guī)范。在該類行政行為中，有些行政行為的行使有明確具體的法律規(guī)定，對(duì)于這類行政行為，一定要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。而對(duì)那些擁有職權(quán)但是沒(méi)有具體法律規(guī)定如何具體行使，需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀能動(dòng)性和自由裁量權(quán)的行政行為，一定要在法律原則允許范圍內(nèi)，做到《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中依法行政的六項(xiàng)要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致。可以采取行政合同（行政契約）、行政指導(dǎo)等方式靈活行使，政府要兌現(xiàn)行政合同中的承諾，遵守信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。如果出現(xiàn)了某些重大政策變動(dòng)等情況，應(yīng)該給予相對(duì)人必要的補(bǔ)償，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；對(duì)于招商引資等行為，還要綜合考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等因素，遵守相關(guān)的法律規(guī)定，維護(hù)當(dāng)?shù)匕傩盏那猩砝妗＜纫诜煞秶鷥?nèi)積極追求“有作為”，又要避免超越職權(quán)、的亂作為和消極對(duì)待、怠于行使的瀆職不作為。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為的規(guī)范。共同行政行為往往是涉及行政主體眾多、相對(duì)人人數(shù)眾多、行政程序復(fù)雜、涉及利益面廣闊、社會(huì)影響面廣泛的行政行為，例如征地、動(dòng)遷等。多存在著各行政部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確、不公開(kāi)等問(wèn)題，往往給人以“政出多門”之感，面對(duì)相對(duì)人的質(zhì)詢，往往出現(xiàn)“下級(jí)推上級(jí)、上級(jí)推下級(jí)”的相互推諉扯皮現(xiàn)象。對(duì)此，要明確并公開(kāi)各行政主體之間的職權(quán)分工和責(zé)任承擔(dān)以及行政行為程序、進(jìn)展情況。各行政主體應(yīng)該在其發(fā)揮職權(quán)的階段或者環(huán)節(jié)中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)相應(yīng)在其發(fā)揮職權(quán)的階段或者環(huán)節(jié)承擔(dān)行政責(zé)任。這樣既避免了行政主體之間的推諉扯皮現(xiàn)象，也方便了群眾與行政主體之間的溝通和交流。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權(quán)完成的行政行為的規(guī)范。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使委托授權(quán)的行政行為，委托部門要公開(kāi)委托授權(quán)的范圍及依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)，受托鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力，委托部門應(yīng)給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)于在行政行為行使中，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越授權(quán)或者違反授權(quán)規(guī)定給相對(duì)人造成損害的，委托方要及時(shí)給予賠償，并追究受托方的相關(guān)責(zé)任。

三、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)樹(shù)立“依法行政“的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員要加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，增加法律知識(shí)儲(chǔ)備，提高執(zhí)法技能。要嚴(yán)格貫徹行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任等各項(xiàng)依法行政制度。要充分發(fā)揮各種監(jiān)督力量的作用。強(qiáng)化行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督等政府內(nèi)部監(jiān)督職能，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政自我糾錯(cuò)。司法機(jī)關(guān)要從司法監(jiān)督方面發(fā)揮監(jiān)督職能，暢通群眾反映、反饋渠道，充分發(fā)揮電視臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種輿論媒體的監(jiān)督作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為在自我規(guī)范和外部監(jiān)督之下得到更大的進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：