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城市規(guī)劃既屬于一門城市管理學科，又是一項行政管理活動，其目的是實現(xiàn)政府調(diào)控對城市長久持續(xù)發(fā)展的強制干預(yù)，維持整個城市經(jīng)濟、社會、空間的平衡，在有限的城市范圍內(nèi)做到資源的最優(yōu)配置。因此，為了未來城市空間的合理利用，對城市的規(guī)劃成為了一個從當下就要開始解決的問題。

非常遺憾的是直到現(xiàn)在大部分居民依然認為城市的規(guī)劃是政府的事情，我只需要解決自己的衣食住行即可，拋開主人翁意識不講，居民應(yīng)該意識到一個規(guī)劃對自己產(chǎn)生的非常實質(zhì)性的影響，事實上，現(xiàn)在非常嚴峻的社會問題，比如拆遷、學區(qū)房、學校等，其行政許可皆來源于“規(guī)劃”，規(guī)劃是許可的前提。更重要的是我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了公民在規(guī)劃的編制和變更過程中的權(quán)利，因此每個居民都應(yīng)該把自己當作規(guī)劃的“掌權(quán)者”。政府的理智并不是萬能的，沒有一個政府部門可以嚴格保證自己的公正性和科學合理性，政府的理性是有限度的，也會自覺不自覺的維護自身的利益和部門利益，難以、甚至不可能完全地代表真正的公共利益。在我國當前的尚不完善的法律和制度體系下，政府有時也會出于“自身利益”的角度制定政策并從中受益。而制約這種“不理智”的途徑僅僅靠法律的強制性規(guī)劃顯然不夠，更需要利害關(guān)系人的參與，尤其是一種最大程度上“實質(zhì)”的參與。首先參與權(quán)作為一種程序性權(quán)利具有其獨立性價值。

他不以實體權(quán)利的存在為依賴，同時又是實體權(quán)利實現(xiàn)的保障，對利害關(guān)系人參與權(quán)權(quán)利的保障證明了參與人本事的主體地位，即利害關(guān)系人對于規(guī)劃有著自身獨立的聲音，程序性權(quán)利的保障是程序正義實現(xiàn)的保證。程序正義是程序性權(quán)利的最終實現(xiàn)目標。第三參與權(quán)權(quán)利的屬性非常復(fù)雜，既有私權(quán)利屬性又具有公權(quán)利屬性，既可以說成是一種請求權(quán)亦是一種形成權(quán)，這種權(quán)利的復(fù)雜性要求在對其進行保障時需要有針對性。程序性權(quán)利的保障一方面可以提高行政效率以保障規(guī)劃分配利益目的的實現(xiàn)，更重要的是參與權(quán)的內(nèi)容中包含了異議權(quán)這一項，異議權(quán)是參與人意見實質(zhì)影響力的根本保障，它促使利害關(guān)系人的意見在最終決策中能有其地位，沒有了這種權(quán)利，其他的知情權(quán)、表達權(quán)等終將成為一紙空文。

其次對參與權(quán)的保障是制約規(guī)劃自由裁量權(quán)的最佳手段。規(guī)劃本質(zhì)上是對自由的一種限制，是行政機關(guān)運用行政權(quán)力分配、協(xié)調(diào)利益的自由裁量行為，而這種自由裁量權(quán)極易造成利益配置的不公正，從而對利害關(guān)系人的自由選擇產(chǎn)生了限制，而參與權(quán)保障的目的即為對抗這種限制，通過參與權(quán)的行使對政府的決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，拒絕了行政機關(guān)一家之言的現(xiàn)狀，一定程度上對最終決策產(chǎn)生實際上的影響。以權(quán)利制約權(quán)力是最佳手段，同時以權(quán)利的保障來制約行政權(quán)力的濫用是法治的必然要求，制約行政權(quán)力的濫用也實現(xiàn)了行政主體和利害關(guān)系人之間的權(quán)利義務(wù)的平等，而參與權(quán)的行使是利害關(guān)系人實現(xiàn)其價值判斷的唯一手段，這種價值判斷同時也表明了利害關(guān)系人的主體地位。

最后，利害關(guān)系人參與權(quán)的保障是城鄉(xiāng)規(guī)劃公正性和公平性的制度保障。城市規(guī)劃中涉及到多方利益代表，而眾多的利益取舍中難免會出現(xiàn)沖突，有可能是民眾意見與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意見的沖突，也有可能是民眾之間的沖突，畢竟一個大規(guī)模的規(guī)劃不可能做到面面俱到，而利害關(guān)系人的參與則是這種沖突的最理智的解決手段?，F(xiàn)實社會的復(fù)雜性意味著不可能有一個絕對理想的規(guī)劃存在，但是通過參與，不管是公眾參與還是利害關(guān)系人的參與，都可以做到協(xié)調(diào)，沖突既然存在就不可能完全被消除，而協(xié)調(diào)與平衡則是解決沖突的最好的方式，既避免了利益分配的不均衡，有在最大程度上保證了公平與公正。一個規(guī)劃，其參與人的范圍與參與權(quán)的實質(zhì)性是規(guī)劃本身科學合理性程度的校驗器。同時，利害關(guān)系人參與也是是正當程序原則與公開原則的具體體現(xiàn)。

作者：張琛 單位：首都師范大學法律系