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一、廣東基礎教育存在的問題：發展不均衡困擾廣東基礎教育的發展

但是我們也應該清醒地看到廣東基礎教育面臨的問題與挑戰“。面對前所未有的機遇和挑戰，必須清醒地認識到，我省教育還不完全適應經濟社會發展和人民群眾接受良好教育的要求。教育觀念相對落后，城鄉、區域義務教育資源配置不合理，”“中小學生課業負擔過重，素質教育推進困難；一些地方黨委和政府履行領導、發展和管理教育職責不充分，教育投入明顯不足，教育優先發展的戰略地位尚未得到完全落實。接受良好教育成為人民群眾強烈期盼，深化教育改革成為全社會共同心聲。”[1]廣東省第十一次黨代會要求，深化教育改革，促進教育公平，創建教育強省，爭當教育現代化先進，打造南方教育高地，走出一條具有廣東特色的教育發展路子。這一戰略決策完全符合省情新特征在教育改革發展上的要求。所以當前要統籌全省教育研究資源，建設省內一流教育智庫和國內著名教育研究機構，加強教育改革發展的理論研究、戰略研究、政策研究和應用研究，推動形成體現廣東理念、廣東特色和廣東風格的教育理論成果和實踐經驗，打造南方先進教育思想理論并形成實踐高地。根據省委的要求和廣東教育的省情，廣東要打造南方教育高地，走出一條具有廣東特色的教育發展路子還面臨一系到的問題與挑戰。

1.城鄉教育資源的行政配置不均衡，導致區城教育之間發展的不均衡。由于廣東珠三角與東西兩翼、山區的經濟發展不均衡，嚴重制約各地教育資源的行政配置。2011年，廣東珠江三角洲、東翼、西翼、山區人均生產總值分別為77637元、21850元、27485元、22205元，地方財政一般預算收入分別為3674.70億元、191.91億元、181.10億元、246.28億元[2]。由于珠江三角洲、東翼、西翼、山區經濟發展方面的巨大差別必然導致廣東省城鄉學校在教育經費投入、師資、設備設施等方面的差別懸殊。（1）財政教育投入尚未隨財政支出和教育事業發展同步增長，大部分地級以上市教育支出占財政總支出比例未能實現逐年提高，個別地級以上市生均預算內教育經費和預算內公用經費未能逐步增長。2008年、2009年、2010年全省教育支出占財政支出比例分別為18.61%、18.53%、17.00%，沒有實現逐年增長。根據各地級以上市財政局向市人大提交的財政預算執行情況報告數據，2010年全省各地級以上市教育支出增幅與財政一般預算支出增幅比較：從全省來看，有14個地級以上市教育支出年增幅低于財政一般預算支出年增幅，其中低10個百分點以上的有珠海、廣州、深圳、清遠、陽江、云浮、揭陽、潮州等8市；從市本級來看，有云浮、清遠、廣州、珠海、揭陽、湛江、東莞、汕尾等8個市的市本級低10個百分點以上。2010年全省各地級以上市教育支出占財政一般預算支出比重：有14個市教育支出占財政一般預算支出比重低于上年，其中，下降2個百分點以上的有揭陽、清遠、陽江、廣州、潮州、云浮等6個市；從市本級來看，云浮、揭陽、潮州、汕尾、汕頭、廣州、珠海、東莞等8個市的市本級比重低于10%。部分地級以上市生均預算內教育經費和生均預算內公用經費未能逐步增長。茂名市轄各縣（市、區）中等職業教育國家助學金的地方配套資金一直未落實[3]。（2）欠發達地區個別市未按時解決中小學代課教師問題，部分地市“有編不補”情況嚴重，教師學科結構不合理，中等職業教育“雙師型”教師緊缺，欠發達地區教師待遇偏低，隊伍不穩定。據統計，全省教師編制753488人，在編教師736659人，空編16829人。教師空編、缺編的直接后果是產生大量的代課教師。2003年統計全省的中小學代課教師49118人，其中小學39010名，初中10108名，尤其是粵東、粵西地區，學校聘用代課教師情況嚴重[4]36。到2010年底，汕頭仍有3937名代課教師，汕尾有1556名代課教師。2009年、2010年，19個市核定中小學編制分別為783697個和785080個，實際在編人數716978人和736720人，空編數66719個和48360個，空編率分別為8.51%和6.16%。2010年欠發達地區空編情況較為突出，空編率超過10%的市有：汕頭（20.53%）、汕尾（18.23%）、湛江（13.25%）。大量空編是產生代課教師的主要原因，如果空編問題不解決，代課教師將再次出現。中小學教師學科、專業結構不合理。農村義務教育階段學校缺乏英語、體育、美術、音樂、科學、信息技術等學科教師。中等職業教育“雙師型”教師緊缺，2010年我省中等職業教育專任教師中“雙師型”教師比例僅有38%，欠發達地區“雙師型”教師比例更低。具備教師資格的學前教育教師比例不到一半。欠發達地區部分縣區未理順公務員津補貼的發放，教師工資福利待遇“兩相當”工作未能實現；少數地區教師工資待遇偏低，近幾年出現了一些教師向湘、桂、贛等地回流的現象[3]。（3）區域間城鄉教育資源配置不均衡，導致大班額情況嚴重。欠發達地區義務教育資源短缺，部分地區義務教育大班額情況依然嚴重。2010年，全省初中87679個班，66人以上大班額19683個，占22.45%。66人以上大班額全部在欠發達地區，其比例40%以上的有5個市：汕尾（69.04%）、湛江（51.67%）、汕頭（49.53%）、茂名（48.74%）、揭陽（44.42%），其大班額班數量達15040個，占全省大班額總數的76.41%。惠來、陸豐、潮陽、遂溪、濠江、潮南、高州、電白、化州、廉江、陸河、雷州等12個縣（市、區）大班額比例在60%以上，其大班額數量共11204個，占全省大班額總數的56.9%。欠發達地區義務教育規范化學校覆蓋率低，僅達26.25%；其中河源、茂名、汕尾等3市覆蓋率低于15%[3]。

2.區（縣）域內城鄉公共教育資源配置不均衡，義務教育發展不均衡仍然是我省基礎教育發展中的主要矛盾。廣東省區（縣）域內城鄉公共教育資源配置不均衡，主要表現是優質教育資源只向少數學校傾斜，結果造成區域內學校之間師隊伍結構不合理、素質偏低，學校設施設備達標比例低，教育信息化水平遠遠落后于城鎮。2010年，全省城鎮小學專任教師本科及以上學歷的比例為33.48%，高中及以下學歷的比例為9.44%；而農村小學專任教師本科及以上學歷的比例只有9.88%，高中及以下學歷的比例卻高達26%。2010年，50個山區縣所管轄的縣鎮小學體育運動場地面積、體育器材、實驗儀器達標率分別為51.09%、44.29%、44.57%；建立校園網學校比例為36.73%，計算機生機比20?1，生均儀器設備總值為472元，而山區農村小學體育運動場地面積、體育器材、實驗儀器達標率分別只有17.46%、11.34%、11.58%，建立校園網學校比例只有3.8%，計算機生機比47：1，生均儀器設備總值僅235元[3]。結果是校際之間辦學水平的差異導致擇校風愈演愈烈，許多農村學生無奈之下選擇到城里就讀，相對薄弱學校的生源每況愈下，生存發展受到嚴重挑戰，同一地區不同學校間的發展不均衡現象加重。

3.群體之間教育發展不均衡，一些教育熱點、難點問題仍有待解決。首先是外來流動人員子女義務教育問題。2010年，全省義務教育階段在校生中有外來流動人員子女313.88萬人，占全省義務教育在校生總數的23.27%。與2009年相比，全省外來流動人員子女增加35.35萬人，增長12.69%。省外戶籍在粵外來流動人員子女159.57萬人，占外來流動人員子女總數50.84%；本省籍外來流動人員子女154.31萬人，占外來流動人員子女總數的49.16%。外來流動人員子女主要集中在珠三角9市，占81.59%。目前，外來流動人員子女平等接受義務教育的權利還未得到充分保障。珠三角地區部分市縣仍未出臺外來流動人員子女接受義務教育的具體辦法。其二是學前教育資源短缺，整體水平不高，部分地區“入園難、入園貴”問題突出。2010年，全省學前教育入園率為82.57%。學前教育公共教育資源相對緊缺，公辦幼兒園比例偏低。全省幼兒園11161間，其中屬教育和其他部門辦1149間，集體辦1364間，民辦的8648間；民辦幼兒園占77.48%。全省1183個鄉鎮中，有398個鄉鎮沒有建成鄉鎮中心幼兒園，占鄉鎮總數33.64%，大多數行政村沒有幼兒園，農村幼兒入園難。在崗幼兒教師不具備幼兒園教師資格的比例過大，全省幼兒園園長、專任教師高中和高中以下學歷占51%，沒有職稱的占75.1%。其三是特殊教育發展滯后。按照國家要求，每個地級以上市及30萬人以上的縣（市、區）必須有一所綜合性的特殊教育學校，但目前，仍有汕尾、河源、揭陽、潮州等地級市未建立特殊教育學校。30萬人以上的縣（市、區）有60個未按要求設立特殊教育學校，我省的特殊教育學校和學位數量仍遠遠不能滿足適齡殘疾兒童少年入學需要[3]。

二、廣東基礎教育特色促均衡促發展的對策

廣東圍繞“優先發展、育人為本、改革創新、促進公平、提高質量”的工作思路，以義務教育均衡發展為重點，大力促進基礎教育的特色均衡發展，具體策略是外延內涵齊發展、特色均衡促公平。

(一)外延發展是城鄉基礎教育特色均衡發展的基礎

實現教育體制與機制的改革與創新，是促進基礎教育特色均衡外延發展的重要舉措。改革管理體制，推行教育行政體制改革，實現城鄉義務教育的一體化；制定規劃、調整布局，構建區域教育均衡發展；推行以“結對幫扶”為主體的管理體制改革，加速區域內教育均衡發展的步伐等等，都有利地促進了教育的公平均衡發展。廣東全省由珠江三角洲地區、東翼、西翼、山區四大片組成，不僅區域之間、而且區域內教育差別都很大，學校發展不夠協調。縮小區域之間、區域內城鄉之間、學校之間的差距，為城鄉居民提供均等化的教育服務，促進社會和諧、彰顯教育公平是廣東教育均衡發展的目的與理想追求。而當前“廣東省基礎教育均衡發展要解決的重點，一是農村學校，二是薄弱學校，三是弱勢群體。因此在推進基礎教育均衡發展的進程中，既要抓區域的均衡，同時也要針對農村的薄弱學校和接受基礎教育的弱勢群體，有更多的政策照顧和傾斜。”[4]37為此著眼于打破城鄉教育“二元”分割的格局，制訂規劃、創新管理體制、財政體制、學校運行機制，探索城鄉義務教育特色均衡發展的實施模式，構建義務教育特色均衡發展的評估機制與有效策略就成為廣東教育特色均衡發展的重要使命。

一是各級政府要在充分調研的基礎上，統籌制訂城鄉義務教育特色均衡發展的規劃。政府要組織專家學者認真調查研究教育均衡問題，“全盤考慮教育的均衡發展，做好全局性、系統性的策劃。按照統籌規劃、合理布局，立足當前、資源優化、均衡發展的原則，做好教育布局調整，同時推進學校的標準化建設。”按照統籌發展→合理規劃→特色發展的路徑規劃發展區域和學校的特色教育。區域和學校要認真調研、摸清家底，尋找自身潛在的優勢，即挖掘特色，尋找突破口，這是特色學校建設的起始點。珠海市金灣區按照“抓好規劃，選定試點，分步實施”的原則，加快中小學校布局調整進程，先后進行了三期的學校布局調整，實現全區中小學無薄弱學校，中小學班額均少于48人，有效地促進了區域基礎教育的均衡發展。學校布局的多次調整，市、區、鎮共投入資金近3.5億元，其中市政府投入近1億元用于建設新校，區、鎮政府投入2.5億元用于征地、填土、完善教學設備設施[5]。

二是改革管理體制，建立以縣為主的管理體制。當前基礎教育以縣為主的管理體制，就是要實現四個統一，即統一規劃基礎教育的發展，統一發放教師工資，統一管理教師隊伍，統一安排學校公用經費，以縣為主的管理體制就是要為縣域基礎教育均衡發展提供制度保障。

三是建立保障農村基礎教育投入的財政體制。“確定不同層政府承擔基礎教育的責任，制定省、市、縣、鄉鎮分擔教育的比例；確定地稅分擔基礎教育的比例；建立教育均衡發展專項資金，用于統籌農村教育的發展。”[4]39建立農村基礎教育投入保障機制是教育均衡發展的重要保證。

（二）內涵發展是城鄉基礎教育特色均衡發展的關鍵

然而單純地依靠城鄉基礎教育特色均衡的外延發展，顯而易見的存在諸多問題：一是廣大的農村地區還只是“吃財政飯”，在當前和今后一段時間靠政府大規模投資，實現“外延式”的教育優質均衡存在很大的困難；二是調整學校布局后，學校離家路途遠，學生的交通食宿增加了家長新的經濟負擔，新的輟學問題又出現了；三是“結對幫扶”的形式對學校的發展只能產生短期的作用，不能從根本上解決教育優質均衡發展的問題。因此，一個學校的發展靠的是長期辦學實踐中積累的獨特、優質、穩定的辦學風格與優秀的辦學成果，這樣學校才有生命力，才會得到社會、家長、學生和政府的認可。內涵的均衡是教育最大的均衡，堅持走內涵均衡發展之路，打造區域教育特色促均衡發展的品牌。一方面引進先進學校的教育理念和管理經驗，有效地移植到薄弱學校；另一方面通過加強宏觀調配，推進教育管理體制的系統改革，以內涵均衡發展提升學校辦學質量和效益，建立起區域教育特色促均衡的品牌，向城鄉教育一體化的目標奮力邁進。珠海市金灣區通過打造區域教育特色成為全國均衡發展的品牌就是最好的典范。金灣區以特色教育為突破口，以培養合格+特長的學生為宗旨，在全區開展爭創特色品牌學校的活動，一批特色學校、綠色學校、文明學校誕生，全區呈現體育、藝術、傳統教育、科研、課改等五大特色。總之，遵照黨的教育方針，依據當地經濟建設、社會發展和學校的實際情況，確定本校的育人目標、優化學校教育內容、優化學校教學方法、優化學校組織系統，從而實現學校全局優化，形成學校特色，打造目標特色優化型、內容特色優化型、方法特色優化型和系統特色優化型等特色學校與品牌學校，是特色學校的建設目標，也是塑造校園文化精神、培養高素質人才的特色教育的理想追求。

三、廣東基礎教育特色促均衡促發展的思考

廣東遵循“研行一體、區域統籌、整體提升、城鄉共進”的原則，整合、統籌區域所有力量，深化“捆綁式”發展，高質量普及十二年基礎教育，促進城市教育和農村教育，普通教育和職業教育，公辦教育和民辦教育的均衡、優質、可持續發展，探索出區域內推進教育均衡發展、初步實現教育現代化的基本路徑、方法，形成具有較大推廣價值的區域教育特色均衡發展模式。

（一）發展是推進區域教育特色均衡發展的關鍵只有始終確立教育優先發展觀、教育均衡發展觀、教育協調發展觀，才能不斷滿足人民群眾對優質教育普及化的需求；才能通過辦好每一所學校、教好每一個學生，保護他們的受教育權和發展權，從而體現教育公平；才能建設與區域經濟、文化相匹配的現代教育體系，促進教育協調健康發展。

（二）經濟是區域教育特色均衡發展的重要物質保障教育經濟學認為要發展一個地區的經濟，就需籌措足夠的資本，正如美國著名的經濟增長理論學家劉易斯認為資本的增加是經濟增長的第三個直接原因（制度、知識為第一、二個直接原因）；而資本的形成與配置與教育又密切相關。教育事業的發展，必需要有一定量的資本來支持，一個國家、一個地區教育的發展，很大程度上取決于該國家、該地區資本投入的多少，即教育事業發展的規模、速度應當同資本形成的大小數量相適應，如果教育發展水平超出經濟發展水平，過分超前，教育就成了無源之水；反之，如果教育發展水平滯后于經濟發展水平，就會嚴重影響經濟的發展。教育經濟學有一條規律，就是一個國家、一個地區經濟的發展是以一個國家、一個地區的國民生產值（GDP）及地方生產總值（地方財政稅收）為量度，即資本量度，而資本量度是教育事業發展的基礎，即經濟決定教育的規模、速度、層次、類型。由此可見區域經濟的發展是區域教育均衡發展的重要保障。

(三）以評估作引領，集中區域智慧促進教育特色均衡發展是區域教育均衡發展的人力資源保障按照以評促建、以評促改、以評促發展的方針，以課題研究的途徑科學選擇推進區域教育均衡發展的途徑、方法。區域政府牽頭應成立創建"區域教育特色均衡發展示范區"領導小組，統籌教育、財政、人事、建設等相關政府部門，按照區域教育特色均衡發展的指標體系全面推進特色區的創建工作。同時成立工作小組，嚴格按照“區域教育特色均衡發展示范區”的各項評估指標體系的評估要求辦學，以確保創建目標順利達成。

(四）以“結對幫扶”和品牌戰略為突破促進內涵提升，以教育自主發展促均衡以“結對幫扶”和品牌戰略為突破促進內涵提升，以教育自主發展促均衡。一是進一步深化“結對幫扶”發展；二是通過實施學校品牌策劃工程，遷移品牌學校的建設經驗，強化文化引領，激勵發展學校特色，以特色求均衡；三是通過實施教育教學指導制度、聯系結對制度、學區論壇、學區片區聯組教研、城鄉學生互動交流等眾多舉措，進一步加大全方位的資源共享力度，進一步縮小城鄉教育教學質量差距；四是通過完善現有的督導評估體系，實施“基礎＋發展”的評估模式，構建激發學校自主發展內驅力的新平臺。

(五）以多元努力覆蓋弱勢群體，集中社會力量促特色均衡以多元努力覆蓋弱勢群體，集中社會力量促特色均衡。一是大力改善接收進城務工農民工子女學校的硬件條件，以學校現代化改造推進城鄉教育一體化。二是聯合團委、關工委、鎮人民政府等部門，構建區域教育無隙補償平臺，確保進城務工人員子女入學、確保貧困家庭子女入學、確保教育覆蓋社區。三是對區內所有戶籍居民實施十二年免費義務教育，同時出臺低保戶家庭學生和貧困傷殘生的補助辦法，實行均等的教育機會。

（六）以“人本關懷、關注生命”為主題的學校內涵均衡發展是區域教育特色均衡發展的落腳點和重要成果以“人本關懷、關注生命”為主題的學校內涵均衡發展是區域教育特色均衡發展的落腳點和重要成果。一是彰顯教育公平的原則。力求實現教育機會公平、教育內容公平、教育方法公平、教育效果公平。二是力推教育內涵均衡發展的原則。教育認知均衡、教育方式均衡、教育個體均衡。聚焦課堂，提高教學管理效能，完善教學評價機制，扎實提高教育教學質量。全面開展課堂教學模式改革，著力構建有效課堂教學，積極探索自主、高效、充滿生命活力的課堂教學；大力開展有效教學研究，不斷提高教學有效性，積極構建“以校為本”的教研、科研和課程機制；加強教育科研管理和指導，充分發揮教育科研在學校發展、校本教研、課程改革中的引領作用，全面促進全區各學校內涵均衡發展。總之，通過構建全方位的教育均衡發展模式的建立和有效策略的構建，實現“讓每個孩子都能上學，讓每個孩子都能上好學”的目標，最大限度地彰顯教育公平。

四、結語

當前，廣東教育面臨新的發展機遇，但縮小區域內城鄉基礎教育之間的差距，為城鄉居民提供均等化的教育服務，構建具有廣東特色的城鄉基礎教育特色均衡發展模式，是促進社會和諧、彰顯教育公平最具基礎性、戰略性的工作，具有極其重要的現實意義與深遠的歷史意義。就本研究價值而言，廣東城鄉基礎教育特色均衡發展是各類學校應對社會變革、經濟全球化趨勢的戰略選擇；是實現學校互動發展，共同向更高層次、更新目標邁進的有效途徑。當前推進廣東城鄉基礎教育特色均衡發展既是貫徹黨和國家教育方針政策的最好體現，也是廣東基礎教育自身發展的迫切需要。

作者：胡海建單位：肇慶學院教育學院