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一、財政監督應急機制的外延

財政監督應急機制不僅表現在對于重大突發事件的應對與處理，對于財政監督日常工作緊急情況的有效應對也應涵蓋在財政監督應急機制構建范圍之內。例如：為了反映國家新政策的執行效果，發現政策執行中存在的問題，保證政策在執行中不斷修訂與完善，財政監督部門需要在政策頒布后，立即跟進開展緊急調研。財政監督部門在財政監督應急機制框架內快速、及時監督問效，以保證緊急調研的時效性，服務于國家財政政策的動態完善與實施，因此，對突發事件進行分類，并梳理財政監督工作中日常緊急事項，將其納入財政監督應急機制構建也在本研究探討范圍之內。

二、構建財政監督應急機制的必要性和意義

（一）構建財政監督應急機制的必要性

1、建立財政監督應急機制，是確保財政應急資金安全的重要保障。由于外部形勢變化和重大突發事件的發生存在較大的不確定性，為應對常態化的外部形勢變化與重大突發事件，我國各級財政應急支出日漸頻繁。特別是近年來，中央為應對外部形勢變化與重大突發事件投入的應急財政支出數額龐大。2003年“非典”期間，各級財政共花費了150億元，其中中央財政支出42億元；2008年南方雪災期間，僅中央財政支出就達27億元；2009年初為應對蔓延于北方10多個省區的旱災，中央財政支出4億元。如此巨額的財政支出，如何保證資金及時撥付，用到實處，確保大額財政支出的安全、有效使用，是財政監督應急機制的這一課題的重要內容。

2、建立財政監督應急機制，是保證中央重大決策落實的前提。財政監督的根本目標，是確保財政政策落實到位，保證黨和國家大政方針得到全面貫徹。中央重大決策有些是應急性的臨時安排，特別是為應對外部形勢變化、重大突發事件所帶來的巨大沖擊而部署的重大決策，其落實程度和落實效果直接關系人民群眾的切身利益。財政應急資金的使用情況關系民生，應急政策落實不好，不僅影響財政資金效果的發揮，甚至會因群眾利益得不到保障而影響社會穩定。客觀上要求政府必須構建一套科學有效的財政監督應急機制，提高應急管理能力，以保證中央重大政策落到實處，促進國民經濟持續發展。

3、建立財政監督應急機制，是規范應急財政支出管理的需要。目前我國對于應急財政支出的管理存在一些不足，在資金的使用過程中浪費與挪用的現象屢見不鮮。由于財政監督部門對外部形勢變化及突發事件帶來的影響缺乏在思想和人員上的準備，在事件發生之后，應急性的財政監督不能迅速、有效地開展工作。此外，應急性的財政監督手段過于重視事后的檢查監督工作，忽視了事前的審核與事中跟蹤監督的環節。提高財政監督水平，克服人員配備與手段上的不足，需要依靠程序化的財政監督應急機制加以規范，從而實現用機制保障監督質量，為外部形勢變化及重大突發事件決策部署的財政監督提供可以遵循的科學指引。

（二）構建財政監督應急機制的意義

1、有利于保障國家重大決策有效落實，增強國家的宏觀調控能力。國家針對外部形勢變化與重大突發事件做出的各項決策部署都屬于階段性的應急財政政策，從我國目前的經濟發展形勢與改革特點來看，財政政策在宏觀調控、維護經濟的平穩發展中扮演著越來越重要的角色。國家各項政策是否能夠落實執行關系到國家經濟、社會的穩定與廣大人民群眾的利益。財政監督應急機制可以對這些階段性政策的執行情況進行監督，對政策的效果進行評價，并在監督過程中進行反饋，從而實現政策的不斷修訂和完善，提高政策科學性，保障決策的落實與執行效果，更好地達到國家應急性宏觀調控的目的。

2、有利于推進財政監督管理創新，提升財政監督的科學化水平。科學化精細化的財政管理需要不斷加強財政監督，而財政監督機制的完善是強化財政監督效果，提升財政監督水平的保障。財政部紀檢組長劉建華在黑龍江財政監督工作會議上強調，要從實際出發，著手建立和完善財政監督四大機制，其中之一就是建立財政監督應急機制，對于外部形勢變化與重大突發事件的財政決策部署，建立覆蓋全過程的財政監督，強化事前、事中與事后監督相結合，重視監督與管理的融合，推進對于外部形勢變化與重大突發事件決策部署的監督，由臨時性、突擊性向制度化、規范化轉變，從而不斷提高財政監督的水平。

3、有利于加強應急資金管理，保證資金使用的“三性”。我國目前的財政應急資金在管理上存在著種種問題，在資金的使用過程中浪費與挪用的現象層出不窮。財政監督應急機制通過提前介入應急財政資金的管理，建立起事前審核把關、事中跟蹤轉移、事后檢查問效的全過程、動態化的監督機制，從資金的申請到資金的撥付、使用，一直到最后對于資金使用績效進行監督與評價，以此來保證財政資金的安全性、合規性和有效性。

三、構建財政監督應急機制

（一）財政監督應急機制的目標

《財政部關于加強財政監督基礎工作和基層建設的若干建議》中提出，“針對中央應對外部形勢變化、重大突發事件所采取的各項決策部署實施跟蹤監督，不斷總結經驗，逐步建立起科學有序的財政監督應急機制，以更好更快地保障中央重大決策落實到位”。根據這一精神，財政監督應急機制的目標是：建立健全覆蓋所有財政應急資金運行全過程的監督機制，逐步建立起一套科學有序的財政監督應急機制，確保財政應急資金安全，保障財政政策落到實處。

（二）財政監督應急機制的原則

1、堅持宏觀微觀效益相統一的原則。財政監督應急機制構建的要求既有宏觀的也有微觀的，宏觀效益是微觀效益的前提和保障，微觀效益是宏觀效益的體現和反映。構建財政監督應急機制，首先要求針對中央應對外部形勢變化與重大突發事件所采取的各項決策部署的落實情況進行監督。當一項決策下達后，相應的財政監督部門要迅速做出反應，跟蹤監督相關單位對決策部署的落實情況,更好地達到國家應急性宏觀調控的目的。同時，還要從具體項目和應急資金入手，通過強化預算執行和績效評價等工作狠抓落實，提高資金使用效益，實現應急資金的績效目標。

2、堅持日常監督與財政應急監督相結合的原則。在日常監督中要加強對應急預算的監督。首先，依據相應的預算指標，對預算編制的合理性和準確性進行測算評價，確保預算編制的科學、規范。同時，對預算審批進行程序合規性的監督，對預算的審核意見進行再審核。此外，對預算的執行情況進行跟蹤監督，保證專款專用，爭取將出現的問題控制在執行階段，防止問題拖后給國家以及人民造成更大的損失。在日常監督中構建起動態監管機制，將檢查型的財政監督轉變為管理型的財政監督，提高財政應急監督水平。

（三）財政監督應急機制的主要內容

當外部形勢變化、重大突發事件發生時，中央會采取相應的決策部署或者啟動應急預案，一經啟動，財政監督應急機制也需要及時啟動，一方面能夠全過程跟蹤監督應急財政資金的申請、分配、使用情況，另一方面也能對中央部署的各項財政應急政策的落實效果進行監督。為建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，以確保財政職能的有效發揮和財政資金的使用效益，本文將財政應急監督分為事前、事中、事后三個階段，在不同的階段，各級財政監督部門采取的監督方法各有側重。

1、事前監督。一是嚴格監督應急資金的申請條件。根據從資金使用單位到國庫支付中心再到財政部門的逐級申報路線，財政監督機構必須要介入申報過程進行預審，重點檢查資金使用單位與各級民政部門上報或通過政府上報的應急情況是否真實準確，將風險控制在申請上，防止虛假申報與憑空加碼等騙取國家資金的情況，保證應急資金的安全。二是加強對應急預算的監督。首先，依據相應的預算指標，對預算編制的合理性和準確性進行測算評價，確保預算編制的科學、規范。其次，對預算審批進行程序合規性的監督，對預算的審核意見進行再審核。

2、事中監督。一是加強對應急資金分配環節的監督。資金分配環節是一個比較容易出問題的環節，需要財政監督及時地進行控制。財政監督部門對不符合規定與程序、依據不充分、用途不明確的資金項目，有權要求退回重新辦理；同時要注重對分配標準合理性的監督，以減少在分配中出現的以權謀私，為一己私利等導致的不合法、不公允以及騙取應急資金的現象。二是加強對應急資金使用環節的監督。在資金使用環節，重點監督檢查用款單位是否遵循專款專用，是否有挪用貪污應急資金的情況。財政監督要與財政資金同步，財政資金在哪里使用就要在哪里實行監督，按照資金的流程，層層跟蹤調查，有重點、有目的地擴大監督范圍，深入到用款單位與相關部門進行詢問、調查，同時要深入項目實施現場進行實地調查，核實資金使用情況，及時發現資金轉移、挪用等問題。建議形成報告制度，資金使用單位應在規定期限內向主管部門以書面報告形式匯報資金使用情況，主管部門匯總后報財政監督部門。這是對財政應急資金使用單位的要求，及時匯報資金使用情況，可以將資金使用單位的報告情況與監督的實際情況相比較，及時發現應急資金使用的問題，提高財政監督部門的工作效率。三是監督中央應急財政政策的落實到位與執行情況。財政監督應急機制不僅是面向應急資金的監督，還包括針對中央應對外部形勢變化與重大突發事件所采取的各項決策部署的落實情況進行的監督。當一項決策下達后，相應的財政監督部門要迅速作出反應，跟蹤監督相關單位對決策部署的落實情況。此外，財政監督日常工作中的一些突發性工作，也可通過財政監督應急機制進行監督。

3、事后監督。一是對決算進行審核并實施事后重點檢查。監督資金使用單位正確編報決算，并對決算的準確性進行監督。同時，針對事中監督檢查過程中發現的問題和疑點，有針對性地實施重點延伸檢查。二是加強對應急資金的績效監督。財政應急保障資金的支付往往帶有突發性和緊迫性特點，在注重應急資金分配使用安全性、規范性的同時，相對容易忽視資金使用的科學性、有效性，降低了應急資金的使用效益。因此在進一步加強財政應急監督基礎上，要逐步開展績效考評監督。在績效監督的過程中，注重對績效目標的合理性的監督、績效評價指標設定的監督、績效完成情況的監督，并且建立監督檔案。確定評價方法，根據定性與定量指標相結合進行分析，理論分析與實地勘察結合，從而做出評價與監督結論。三是建立責任追究制度，加大處罰力度，將處理人和處理事相結合，提高財政監督的威懾力。在應急財政監督過程中，堅持有法必依、執法必嚴的原則，根據問題的嚴重程度，區分對象，分清主次，加大處理處罰的工作力度，特別是對于責任人的處理力度。建立和完善與紀檢監察、公檢法司部門的聯合辦案制度，把對違紀單位和責任人的處理，對單位的處罰和個人處罰緊密結合起來，提高財政監督的威懾力。

（四）財政監督應急機制的配套措施

1、加強財政監督應急機制制度建設。目前，我國與財政監督應急機制相關的立法少，在一定程度上影響了財政監督應急工作的實施效果。應制定和完善財政監督應急機制法律體系，推動財政監督應急工作制度化、法制化建設，使財政監督應急工作有法可依。一方面可提高財政監督應急機制實施的權威性和嚴肅性，提高約束力；另一方面，與其他法律相銜接，避免操作中的法律障礙。

2、加強財政監督應急隊伍建設。現階段，我國財政監督應急隊伍的人員配備不足，能夠精通財政監督檢查業務、財政監督實踐經驗豐富、具有較強業務能力并且能夠適應不同檢查工作需要的人員較少，財政應急監督的工作力量比較薄弱。因此，應從人員上充實財政監督應急隊伍。首先，應成立財政監督應急工作小組。財政監督部門在事前已經對應急小組做了相關的決策部署，財政監督應急機制一旦啟動，各級財政監督部門便可以做出迅速的反應，財政監督應急工作小組也應該根據相關的國家政策與規定，及時進行應急監督，投入到監督工作中去，保證監督的及時性。要保證財政監督應急小組的成員具有較高的專業素質與職業道德；確定財政監督應急機制的啟動范圍、啟動前提、工作標準和工作流程，明確各小組成員的工作范圍和職責。其次，要有計劃、有步驟地開展對財政監督應急隊伍的培訓，使其及時更新業務知識，并了解國家頒布的與應急監督相關的各項政策法規，提高財政監督應急隊伍的專業素質。通過財政監督應急工作小組的建立，進一步提高各級財政監督部門的反應能力，確保財政監督的時效性，更能夠體現出財政應急監督的特征。

3、加大信息化技術在財政應急監督中的應用。雖然“金財工程”已經開始啟動，但相關軟件、網絡未設計財政監督的功能模塊和操作系統，造成財政資金運行已實現“信息化”，而財政監督卻仍然“手工化”的尷尬局面；各級財政部門內部不能實行聯網，使財政監督機構難以及時掌握財政收支動態，監督效率低下。因此，要依托“金財工程”構建財政應急監督網絡平臺，提高財政監督應急工作的質量和效率。通過先進的計算機網絡技術，實現對數據信息的動態傳輸、錄入、審核以及分析，建立相應的財政監督的數據庫，對應急資金實時動態監督，掌握每一筆應急資金的分配、撥付、使用的全部環節，以便及時發現問題，解決問題，實現對應急資金與決策部署執行的全過程、全方位、清晰化、高效率的監督。并建立完善的財政信息共享平臺，實現政府、公民、財政應急資金使用單位、部門以及中央與地方的信息共享。

4、完善財政應急監督協調機制。我國目前承擔財政監督工作的部門較多，如審計機關、稅務部門、財政部派出機構專員辦以及社會中介組織等。各個監督機構之間缺乏明確分工，實際監督中“缺位”與“越位”現象十分普遍。針對目前財政監督工作政出多門、各自為政的現象，各級財政部門要明確各職能部門的監督責任，理順財政內部專職監督機構與各個業務機構的工作關系，建立健全層次清晰、分工明確、相互制約的監督協調機制。各監督主體做到交換情報、共享信息、協調任務，使有限的財政監督資源得以最大限度、最高效率地發揮作用。具體來說，在監督過程中，財政、審計和監察部門需協調合作。要建立部門監督協調配合機制。一是財政部門在實施監督過程中，發現不屬于本部門職權范圍的事項，應當按照規定程序移送有關單位處理。二是財政部門實施監督應當加強與監察、審計等單位的溝通和協作，有關單位已經作出的調查、檢查、審計結論能夠滿足本部門履行職責需要的，應當加以利用。三是財政部門履行監督職責，可以提請有關單位予以協助。互通監督信息，形成監督合力，建立有效的協調監督機制，及時發現和處理應急財政資金使用中以及中央政策落實中的違法違規問題，不斷提高財政應急監督的水平。此外，還要健全社會監督網絡，充分利用公眾和媒體的力量增強財政監督透明度，讓社會公眾了解財政制度與政策，提高社會公眾對財政管理工作的關注度、參與意識和監督意識。

5、建立和完善財政應急監督信息公開披露系統。應積極推行政務公開，在檢查過程中適當地進行信息披露，對非涉及國家機密的應急資金的分配使用狀況向全社會公開，接受廣大人民群眾的監督，提高應急監督的威懾力。與此同時，將監督檢查出來的問題向社會公眾、新聞媒體以及主管部門進行公開披露，利用新聞與公眾輿論引起重視，發揮社會監督的作用，為財政應急監督提供有用的線索，提高監督效能。

作者：財政部駐湖北專員辦辦公室課題組