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一、湖南省直管縣財政體制改革的初步成效

湖南省直管縣改革力度之大、覆蓋之廣，已經超越了此前逐步推行此項改革的其他22個省市。通過努力，試點兩年以來取得了一定的成果。

1．促進了縣域經濟的發展湖南省推行財政“省直管縣”體制改革，對壯大縣域經濟，緩解縣鄉財政困難意義重大。處于改革之中作為經濟欠發達縣域地區，利用這次大好時期順應分稅分享，加快進行經濟結構調整。同時新的財政體制理順了省、市、縣三級收入分配關系，增強了縣級政府對經濟發展的調控能力，使之能充分發揮財政政策的調控作用，大力整合財政資源，集中財政資金，調整經濟結構，轉變增長方式，不斷提高經濟發展的質量和效益。

2．促進了基本公共服務均等化基本公共服務均等化需花費大量的財力，這一切建立在縣域經濟發展的基礎上。市管縣體制下，隨著縣域經濟的發展，市對縣域經濟的制約作用也日益顯現。由于一切以經濟為中心和GDP考核機制導向，市縣爭利的現象愈演愈烈，市級政府與縣爭資源、爭土地、爭項目，造成縣域發展遭遇“腸梗阻”，縣域經濟無法發展壯大，形成難以破解的縣鄉財政困局，農村地區的義務教育、基本醫療衛生及社會保障等基本公共服務遠遠落后于城市。湖南省實行省管縣改革以后，擴大了縣級政府的財政權力，使縣級政府能靈活調整財政支出結構，更加關注民生。縣級政府能夠專注于統籌經濟社會發展，財政投入更多的傾向長期“短腿”的社會事業，投向義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房建設、環境保護等方面。

3．降低了行政成本，提高了行政管理效率省—市—縣—鄉的行政體制，使得行政權力被層層截留，中間增加了很多不必要的審批環節。湖南省實行“省管縣”財政體制改革后，新的體制簡化了審批層級，減少了審批環節，擴大了縣級行政自主權，提高了經濟管理和運行效率，為縣域經濟的發展提供了更好的機制和環境。一是促成一批重大招商項目早日落地、早見成效，增強經濟發展的內生動力。二是財政省管縣后，縣級財政直接到省里爭取項目資金，專項資金直接由省下撥到縣，避免了以前跑完市里跑省里，市里匯報省里匯報，省級下達資金后層層截留的繁瑣程序，降低了行政成本，提高政府辦事效率。

4．增加了財政管理透明度，調動了縣級財政發展經濟的積極性實行省管縣后，湖南省級財政在財政管理的制度上實行更加透明的政務公開。現在，全省市和縣的預算資金的分配、決算實際的批復、專項資金補助調劑、轉移性支付的下達等權利都集中在省一級財政，省級財政雖然資金管理的幅度增加了，工作強度增大了，但因采取了一系列措施，實行更加透明的政務公開制度，效果還是比較明顯。首先建立了各項資金分配管理制度。在處理效率與公平的關系同時與市、縣兩級財政交流溝通，科學合理的確定各項資金分配，對各項資金指標的下達做到公平公正。其次公開資金分配方案，避免市縣之間出現攀比效應，杜絕暗箱操作。省財政采對外公開，市縣對分配結果表示異議的，省財政做出合理解答，該調整的及時調整。其三省級財政對市縣財政管理采取了集中統歸省財政預算處統一管理，一改改革前各個業務處室自行與省廳部門擅自出臺政策的辦法。此前，地市存在著不同程度地集中縣(市)財力的情況。現在的情況大為改觀，規定了地市不再新增集中縣區財力，調動了縣級財政的積極性。

二、湖南省直管縣財政體制改革存在的問題

1．財政事權劃分不清晰省管縣財政體制改革中最大的問題是市縣事權、財權沒有理清，市、縣的管理關系不順。按行政隸屬關系，市級履行綜合平衡本地區發展的職責，行政審批、人事任免、工作部署、政策實施都歸市管，而財力和資金都由省統一對其結算、撥付，這明顯超出了市級財權所能承受的范圍，形成了市級財權與其事權不對稱的現象。帶來一些難以調和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權在市域內的實施，也必然會為今后改革的進一步深入留下隱患。而從縣的角度看，縣級財政實行省直管后，財力和資金都由省統一對其結算、撥付，但其它的行政體制又歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑資金、跑項目、要政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持。這樣，不僅縣級工作難度加大，而且，有些關系不好處理，還會造成行政資源的額外浪費。

2．省以下轉移支付制度不規范分稅制改革后，地方各級政府普遍參照中央做法對本級與下級的收入進行了劃分，但出于保本級財力的原因，僅少數省份建立了省對下的一般性轉移支付制度，多數省份包括湖南省僅將中央直接對市縣的轉移支付和由其省級配套的資金下撥到市縣。在省對縣財政轉移支付中，專項轉移支付占比較大，一般性轉移支付比例低。一是省以下各級政府間轉移支付資金分配隨意性大。在湖南省，各級政府間轉移支付資金確定，沒有一套科學的計算公式和測算辦法，帶有人為因素的影響。省對市縣、市對縣的補助支出因各級財政預算不細化、管理不規范、分配不透明，不便于縣市地方政府和人大的管理和監督。特別是省對縣鄉的專項補助，誰跑得勤，誰要的就多，主觀隨意性大。二是轉移支付資金管理缺乏監督。轉移支付資金在使用與管理方面存在的最大問題是截留擠占和挪用問題。由于監督管理機制不健全，省、縣、鄉不同層級政府對專項轉移支付資金的理解和實際使用往往出現不一致的情況。省級政府設立專項轉移支付目的是促進社會公共服務供給完善，而縣鄉級政府在支出安排上往往是優先解決人員經費不足等燃眉之急問題，后才兼顧改善社會公共服務問題。如果缺乏有效的監督約束機制，就非常容易出現截留、擠占和挪用等各種違紀違規問題。三是省以下各級政府間轉移支付資金分配不夠公平。實行省直管縣后對財政收入基數較低的縣確實帶來了很多好處，補助可能大幅度增加，但相對于原來財政收入較高的縣將會導致既得利益減少，這不僅會挫傷其積極性，還有可能影響其經濟發展。

3．行政體制和財政體制不配套各級政府的事權與財權是否相一致，既是財政管理體制的核心問題，也是劃分各級地方政府支出責任的基石。近年來湖南省直管縣財政管理體制改革進展加快，但在整個行政體制沒有發生變化的前提下執行起來所面臨的困難和自身所包含的局限性也不容忽視。從行政級別來看，市級政府高于縣級政府，人事管理下級必須服從上級。但從具體財政事務來看，市級財政與縣級財政又是平等的，市財政對縣財政沒有監督權。行政級別上的差異使市縣財政在財權和事權的分配上難以實現真正平等，勢必導致各種矛盾和沖突。一是湖南實行省直管縣財政體制后，雖大大增加了省級財政的財權，卻削弱了各市本級在全市域范圍內集中財力的權力。市本級只能在城區范圍內集中財力，對于過去管輯縣比較多的市來而言，市本級財力減少的數額較多，導致對其財權沖擊較大。由于沒有同時對行政管理體制實行同步改革，這些地區人事任命權等其他行政權限仍然保留在市里;行政“市”，財政“省”各管一攤，必然導致政府體制內部運轉的不協調，產生矛盾和沖突。改革后，市級政府更希望將事權向下集中，千方百計推脫事權和滯留財政資金，使市與縣級政府間相互扯皮，形成了不同層級的政府間財政競爭，影響了中心城市促進城鄉協調發展的輻射作用，不利于生產要素的正常流動和合理配置，使縣域經濟發展與城市經濟發展關聯度減弱。二是湖南實行省管縣財政體制后，使省級財政對縣級財政管理幅度大幅提升，省級財政承受了巨大壓力。同市級財政對縣級財政的管理相比，信息不對稱在省管縣財政中被放大。

三、深化湖南省直管縣財政體制改革的對策建議

湖南省直管縣財政體制改革，影響到湖南經濟社會發展，面對改革過程中存在的問題，必須深化改革和完善。

1．要對湖南省財政“省直管縣”改革重新定位湖南省財政的“省直管縣”，不是縣財政的一切收支都要由省財政來統管。湖南省財政直管縣是在省內各級政府間分稅制總體框架下進行的，市縣各級地方財政的相對獨立性并沒有改變。湖南“省直管縣”財政體制改革是對各級政府間財政管理體制的規范化，最終直接增強縣鄉政府的公共產品供給能力，一定程度上緩解經濟相對貧困縣的財力不足問題，但是省直管縣財政體制改革并不能從根本上解決縣鄉政府的財力不足問題。縣域經濟也不會因為財政一實行“省直管縣”就自然而然煥然一新了。湖南財政省直管縣應該定位為對財政制度的重整行為，通過省直管縣財政改革規范省、市、縣政府財政關系，縮減市級政府的一部分財力，增加縣級政府的自主權，最終提高縣鄉政府的公共服務能力，使縣鄉政府最低水平的公共服務能夠得到保證，促進省內各地區基本公共服務的均等化。使落后的縣鄉養老、醫療、義務教育等一系列公共服務能夠得到更好的財力支撐。

2．明確地方各級政府職能，逐步厘清各級政府間事權事權是政府職能的直接體現，通過合理劃分政府間事權明確各級政府職能范圍。在此基礎上，建立起與事權相適應的財權、財力，達到從制度上、財力上規范政府職能和行為。要明確責任、理順關系。目前湖南省地方財政困難的一個重要原因是政府職能定位不夠明確，不夠合理，各級次之間事權劃分不清晰，事權重心下移而財權重心上移，使兩權更加缺乏呼應，基層感到困難加重。要從政府間財政體制上厘清各級政府間事權與財權，從根本上解決上一級政府“權利大責任小”、下一級政府“權利小責任大”等事權與財權不對稱的問題。各級政府要在全面履行職能的基礎上根據本級事權管理職能劃分下級政府的事權職能，確定其事權和支出范圍，突出不同層級政府履行職責的重點和各自應承擔的責任，形成全面銜接、分工合理的職能體系，從根本上理順省、市、縣各級政府之間的財政關系。

3．進一步規范和完善轉移支付制度，促進地方經濟均衡發展地方財政是地方政府經濟活動的重要方面。湖南省是一個靠中央財政轉移支付維持運轉凈補貼省份。作為內陸省份，由于農業比重大，工業欠發達，收入規模偏小，財力分布格局不合理，財政收入地區分布呈現很不平衡狀態，相當一部分市縣財政比較吃緊。其中省會長沙市占絕對優勢，經濟實力強勁。而其他落后地方比如邵陽、益陽、湘西、張家界四個地市財政收入總和只占省會長沙市財政三分之一不到，與岳陽市財政相當。湖南省各市縣財力的極不平衡，使財政自給能力較差的市縣對省轉移支付的依賴程度很高，而財政轉移支付制度作為省政府宏觀調控本省財政財力，平衡各市縣經濟發展最重要的制度安排，既是一種經濟工具，也是一種政策手段。對于進一步規范和完善轉移支付制度，要堅持以人為本，按照財力重心下移的原則，把財力向基層傾斜、向民生傾斜、向困難地區和困難群眾傾斜，加大轉移支付規模。一是調整優化轉移支付結構。縱向轉移支付側重于解決縱向財力不均衡問題和實現宏觀調控政策目標，以專項補助和特殊補助為主。重點是嚴把專項撥款立項關，建立嚴格的專項撥款項目準入機制。清理整合各類專項轉移支付并切實規范專項轉移支付資金的分配，減少資金配套，提前各類專項轉移支付的下達時間，使各地及早謀劃，加快支出進度。橫向轉移支付側重于解決經濟落后地區財力不足的問題，以一般性轉移支付為主。省財政新增財力除了安排本級支出正常增長外，要增強一般性轉移支付，重點幫助省內落后地區解決財力不足問題。二是要逐步提高財政轉移支付的基本均等化水平。科學合理確定均等化轉移支付主體和對象，把經濟困難、財政收入落后的市和縣單獨作為省級財政轉移支付對象，其轉移支付主體除省級政府以外，還可把有關財力雄厚的地市確定為均等化轉移支付主體。采取財政收支均等化模式和財政收入能力均等化模式并舉措施進行測算，根據測算結果，可獲取那些有財政缺口的市、縣，人均財力達不到全省區平均水平的市、縣作為轉移支付對象。而且要充分考慮國家級貧困縣、山區縣、偏遠縣以及老工業基地等特殊地區，在政策性轉移支付上制定具體可行的政策、辦法，使這些地區能夠享受國家的優惠政策。三是加大對縣級財政獎補轉移支付，加強“三獎一補”縣鄉財政困難激勵約束機制，對財政困難縣政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵;對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵;對產糧大縣給予獎勵。對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。通過對轉移支付均等化引入激勵機制，調動經濟發展水平較低地區政府發展經濟的積極性、促進各地區經濟協調發展，進一步緩解縣鄉財政困難。四是要逐步建立轉移支付的評價、監督和考核機制。完善績效考評指標體系，推進績效考評的制度化建設，加強對轉移支付資金使用的監督和考核，努力形成制度完善、約束有力的轉移支付使用考評機制。

4．推進省直管縣財政體制改革和行政體制改革配套進行各級政府的事權劃分不清是導致財政支出責任不明的前提性原因，而事權劃分不清與行政管理體制的不完善有直接的關系。即行政管理體制存在的缺陷直接導致了政府間的事權劃分不清。行政管理體制單方面改革的推進，受到財政體制的約束。多年前，從中央自上而下的行政管理體制改革舉措是用大部制來解決部門之間的職責協調，湖南省根據中央的改革配套實施，合并裁撤了多個政府部門，這對部門之間的職責交叉和不協調問題的解決起到積極的作用，但是卻不能完全解決部門利益問題。因為大部制只是將利益的主體個數變少了，在目前的財政體制影響下，各個部門的利益還無法消除。財政體制的改革，又受到行政管理體制的制約。目前的狀況是主管部門掌握著公共服務事項的決策權，地方政府承擔執行的責任。支出責任的劃分狀況是主管部門和地方政府相互扯皮，最后的資金支出缺口往往留給了地方政府，形成“上級請客、下級埋單”的局面。行政管理體制決定和約束了財政管理體制，是形成事權與財力不匹配的主要原因。所以，兩個體制是一種互相聯系，互為前提，相互制肘的關系，必須進行聯動性的改革。否則，單個體制改革突進，勢必是事倍功半，難以取得顯著成效。因此，要使湖南省財政的“省直管縣”改革的成功，需要進行相應的行政管理體制改革。一方面要重新界定政府與市場的合理邊界，一些束縛市場發展的政府權力必須從政府權力體系中剔除。另一方面省要對市縣同等對待，盡可能使市級政府不能通過財政之外的行政手段給縣級政府施加壓力，影響“省直管縣”財政改革。

作者：盛琳單位：中共湖南省委黨校湖南行政學院