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《國際石油經濟雜志》2014年第六期

一、美國：管道公司的逐漸剝離與開放

1.天然氣工業“結構調整、解除管制”（1978-1992年）井口價格長期受到管制，極大地抑制了上游企業生產的積極性，加上上世紀70年代中東石油禁運、油價暴漲，以及1963年美國政策頒布《清潔空氣法》，多種因素帶動天然氣需求迅速增加，導致上世紀60年代末和70年代美國州際天然氣供應嚴重短缺。為此國會在1978年頒布了《天然氣政策法》，開始解除對井口價格的管制，標志著美國天然氣工業進入了調整、重建與解除管制期。同時還頒布了《發電廠和工業燃料使用法》，限制新的電廠和工業鍋爐使用天然氣。隨著井口價格的逐步解除管制，天然氣生產商的積極性大大提高，天然氣產量快速提高。但在天然氣產量提高的同時，恰逢美國經濟衰退，天然氣消費量下降，加上禁止新建工業鍋爐和電廠使用天然氣，加劇了天然氣供應過剩，井口價格急劇下降。此外，伴隨市場主體的發育和管道網絡的形成，管道公司捆綁式銷售天然氣的做法受到了廣泛批評，市場終端用戶與生產商直接見面、管道公司只作為普通運輸商的呼聲日漸高漲。1985年，FERC了436號令，第一次規定了第三方進入天然氣管道的權利，根據自愿原則，下游用戶（例如地方配氣公司和工業企業）可直接向生產商購買天然氣，委托州際管道公司運輸，與管道公司簽訂獨立的運輸合同。但是，436號令僅僅是鼓勵而不是強制管道公司提供公開準入運輸服務，還沒有發展到不論供應者是誰、所有天然氣都在相同條件下運輸的程度，管道公司的捆綁式門站銷售服務仍然存在；同時，它沒有對管道公司提供儲氣設施公開準入給予類似的鼓勵，因此管道公司的市場優勢地位仍然存在。在436號令下，主要州際管道公司和大部分次要州際管道公司均同意提供公開準入運輸服務，管道公司從銷售天然氣的主要供應商轉變為既是天然氣供應商又是平等地為他人輸送天然氣的運輸商。1989年，美國國會頒布了《天然氣井口價格解除管制法》，廢除了所有對井口或天然氣氣田銷售價格的管制。1992年，FERC了被稱為工業結構調整法則的第636號令，強制性地要求管道公司分離其銷售及運輸服務，管道公司必須非歧視性地開放管道，保證其他天然氣供應商能夠享受到與從前管道公司銷售天然氣相同質量的運輸服務，從而增強了天然氣工業中的井口競爭；636號令還特別要求擴大對州際地下儲氣庫能力的公開準入。容量轉讓是636號令提高天然氣運輸靈活性的另一個新舉措，規定公開準入管道的固定運輸和儲氣庫容量的使用權可以永久性或臨時再出售，即在管道公司、原托運人等相關各方允許的條件下，向出價最高的托運人重新分配容量。容量的這種重新交易有效地促進了管道容量二級市場的建立，提高了天然氣運輸的效率。為了促進容量轉讓市場的發展，FERC要求管道運輸公司建立電子交易公告牌，及時公布固定容量和可中斷容量信息，以便各托運人平等地獲得運輸服務信息。自此，所有管道公司從傳統的中間商變為單一的輸送公司，在FERC的監管下收取管輸服務費。

2.天然氣工業“成熟期”（20世紀90年代以來）636號令出臺以后，美國的天然氣管道中游輸送環節徹底放開，實行無捆綁式銷售和公開準入輸送服務。燃氣電廠、工業用戶和城市配氣商（LDC）可以直接向上游供氣商購買天然氣，但城市居民、商業用戶等終端消費者還沒有選擇供應商的權利，只能從自然壟斷的LDC處購氣。為了使消費者擁有更多選擇，獲得最優購氣價格，1995年起各州逐漸嘗試在零售市場引入競爭，實施“用戶選擇”計劃，居民和小商業用戶除了可以從LDC購買天然氣外，還有權利直接從生產商或銷售商那里購買。隨著計劃的逐步展開，LDC逐步將天然氣銷售和配送職能分開，扮演著類似管道公司的角色。2005年，美國總統布什簽訂了《能源政策法》，廢除了天然氣工業管制時期頒布的《公用事業控股公司法》（1935）對上下游一體化公司的嚴格限制，天然氣行業并購的瓶頸被打破，公司可以同時發展被監管的下游和中游業務、無監管的上游業務甚至非能源業務。當前，美國的LDC大多同時涉足天然氣勘探開發、批發、管輸、儲存等業務，還有不少LDC同時經營電力等公共事業，市場上一體化的控股公司成為主要趨勢，只是在產業鏈的不同環節由獨立子公司運營。目前，美國政府僅監管中游管道運輸和下游城市配氣環節，天然氣價格由市場供需決定。

二、歐州：借鑒英國經驗，逐步開放各國市場

與美國類似，歐洲天然氣管網管理體制也隨著天然氣工業的發展和市場的開放逐步調整。目前，歐洲各國天然氣行業管理體制和政策主要執行歐盟的指令，而歐盟相關規則的制定大部分借鑒了英國的經驗。

1.英國：從鼓勵基礎設施投資到逐步放開市場1965年，英國在北海發現了大量天然氣，從而為天然氣工業發展奠定了資源基礎。為加快推廣天然氣利用，英國政府一方面開放上游促使形成競爭局面，以擴大天然氣供應；另一方面于1972年頒布了新修訂的《天然氣法案》，基于此法案成立了國家天然氣公司BritishGasCorporation（BG），授權該公司獨家建設經營全國天然氣管網和配售業務，政府以低稅收和財政補貼方式推進基礎設施建設。BG花巨資免費對各種家用、商用與工業用燃氣設施進行改裝。到了上世紀80年代，全國性干線輸氣網絡基本形成，英國政府開始推動天然氣市場競爭。1982年英政府通過《石油天然氣法》，取消了BG從海上和陸上天然氣生產商那里購買天然氣供應全國天然氣輸配的優先權，允許第三方進入BG的天然氣輸送管網。1985年英國政府再次修訂《天然氣法案》，強化了第三方進入管網的條件，明確規定年用氣量超過25000therms（1therm=105.5兆焦）的大用戶有權從上游生產商直接購買天然氣，委托BG管網輸送；年用氣量低于此額度的用戶仍然需從BG購氣。1995年，英國第四次修訂《天然氣法案》，核心是確立天然氣市場進入的準則及推動天然氣行業各領域的競爭。為了保證天然氣管網的穩定運行，應法案要求作為唯一管道運輸商的BG公司于1996年制定了《天然氣管網準則》，準則規定了管網使用者的權利與義務、管道公司的運行方式和保持管網系統平衡的手段。根據《天然氣法案》要求，BG公司逐步將其勘探開發、長輸與配氣、天然氣銷售業務拆分成三家獨立的公司，其中Centrica專業從事終端銷售，LatticeGroup專業從事天然氣跨區域輸送、區域配氣和相關技術報務，新的BGGroup主要從事勘探開發和儲存天然氣。2002年，LatticeGroup與英國國家電網公司合并為一個管網公司NationalGridTransco，2005年該公司更名為NationalGrid。天然氣與電力市場辦公室成為英國天然氣行業監管部門，負責為管道運輸公司、托運人和下游配送企業頒發許可證；根據成本加合理收益原則，制定管網收費的價格監管公式，每5年根據氣量與通貨膨脹等因素調整公式。英國的管輸費率與美國類似，同樣由容量費和商品費兩部分構成。

2.歐盟法令推動成員國天然氣市場開放上世紀90年代后期，歐洲天然氣管網已較為發達，大部分國家天然氣市場得以充分培育和發展，走過成長期進入成型期或成熟期。基于此，1998年歐盟頒布了《天然氣內部市場通用規則》Directive98/30/EC，也稱“第一號歐盟天然氣指令”。該規則要求歐盟各成員國：1）逐步對大用戶放開天然氣市場；2）將輸氣管網運營與天然氣貿易脫鉤，實行相互獨立管理；3）在輸氣、配氣、儲氣業務上推行協商性或強制性第三方準入機制。由于各國對歐盟政策執行力度有較大差異，部分國家市場開放進程緩慢。2003年，歐盟頒布了《天然氣內部市場通用規則》Directive2003/55/EC，也稱“第二號歐盟天然氣指令”。該規則規定：1）各成員國2007年底前全面開放天然氣市場；2）長輸管網、配氣管網、LNG接收站的運營與天然氣貿易在法律上由不同公司運營；3）在輸氣、配氣、儲氣業務上推行協商性或強制性第三方準入機制，但對大型基礎設施投資項目可在一定時間內豁免第三方準入義務。歐盟各國對第二號指令的執行情況差別較大，總體上國產天然氣占較大比例的國家，例如英國、荷蘭等，政府和企業對改革的態度更積極，改革進程較快；而進口天然氣依存度較高的國家，例如德國、法國等，考慮供應安全問題，改革進程相對緩慢。為深化天然氣市場自由化改革，2009年7月歐盟頒布了《天然氣內部市場通用規則》Directive2009/73/EC，也稱“第三號歐盟天然氣指令”。該規則要求對能源企業控制的天然氣生產業務與輸氣業務進行“有效拆分”，為此提供了三種拆分選擇：一是所有權拆分，即把輸氣網絡出售給其他企業，即徹底出售該項資產；二是經營權拆分，可以理解為法律上的分離，即能源企業仍可以保留輸氣網絡的所有權，但需設立一個獨立的公司全權負責輸氣網絡的運營（一般稱為“獨立系統運營商”）；三是管理權拆分，可以理解為財務上的分離，即能源公司仍可以擁有并經營輸氣網絡，但輸氣網絡的管理必須交給擁有獨立管理權和決策權的附屬子公司（一般稱為“獨立輸氣商”）。同時，歐盟還頒布了與該指令配套實施的《天然氣傳輸網絡的準入條件》（EuropeanGasRegulation(EC)No715/2009，以下簡稱No715/2009），取代2005年頒布的舊版，于2009年9月3日正式生效。指令要求歐盟各成員國于2011年3月3日前將這些新規定吸納到本國法規體系，并不遲于2012年3月3日前開始實施有關拆分天然氣壟斷業務的規定。目前，歐盟各國天然氣市場已基本實現第三階段目標，管網、儲氣庫、LNG等儲氣設施實現了完全意義上的公開準入，管輸業務與其他業務在經營實體和財務上獨立運作。在英國，國家管網公司NationalGrid依然在輸氣領域居獨家壟斷地位，配氣領域則由5大區域公司經營。在法國，法國燃氣蘇伊士集團（GDFSuez）作為上中下游一體化能源公司，其下屬子公司GRTgas管道公司向4個區域中心50個承運商供氣，另外一家管道公司道達爾向1個區域中心14個承運商供氣。在德國，天然氣運輸呈多家競爭格局，德國氣體聯盟VNG、E.ON魯爾天然氣、RWE能源集團、埃尼等多家公司分別控制著不同的區域，呈分區域統治但又有競爭的局面。

三、俄羅斯：保障獨立生產商公平進入管網，出口壟斷被打破

俄羅斯天然氣管網發展不同于歐美國家，有其獨特性。早期管網建設主要依賴于原蘇聯政策支持，完全是一種計劃經濟體制下的產物。上世紀90年代初向私有化過渡和聯盟解體過程，盡管受到沖擊，但俄天然氣管網的完整性和可靠性并未被削弱。在過去的十年，俄羅斯政府加緊了對天然氣工業的控制，加強了對石油部門的管理和對能源出口管線的壟斷。政府對天然氣管網實行統一規劃、統一建設、統一管理的高度統一管理體制，國家干預性極強。普京總統認為，石油天然氣作為國家的戰略物資，一定要由國家控制，這對俄恢復國內經濟及發揮在國際政治舞臺上的影響力非常重要。目前，俄羅斯統一供氣系統由國家控股的Gazprom公司獨家壟斷經營。Gazprom是一家上中下游一體化的全球性能源公司，經營范圍從勘探開發到運輸、批發和零售，運營區域遍布全俄羅斯及歐洲，掌握著全國約65%的儲量資源和78%的上游產量。

1.保障獨立生產商公平進入供氣管網俄羅斯對天然氣上游勘探開發的管制逐步放開，目前除Gazprom之外已有十幾家獨立生產商。為保障獨立生產商進入統一供氣管網，1995年俄政府成立了管道利用跨部門委員會，每季度對管道使用權進行分配。1997年7月，聯邦政府通過了858號令《關于確保獨立天然氣生產商進入天然氣運輸系統的原則》；1998年11月，通過了1370號令《關于確保天然氣生產商進入地方天然氣配氣管網的原則》。1999年3月頒布的69號令《天然氣供給法》第27條對管道進入權也進行了規定，明確統一天然氣管網所有者企業（即Gazprom）應根據俄聯邦政府確定的方式，保障任一在俄羅斯境內從事相關業務的企業非歧視性進入使用天然氣運輸和配送管網的富余能力。2001年5月通過的334號政府令《關于保障非歧視性進入天然氣管道運輸系統的問題》，進一步保證了除Gazprom之外的獨立天然氣生產商公平進入統一供氣管網。獨立生產商使用統一供氣管網的管輸費由俄聯邦物價局確定。目前看，俄羅斯天然氣管輸業還沒有真正做到非歧視性公開準入，管道信息也沒有做到應有的公開透明。這主要是由于Gazprom既是統一供氣系統的產權所有者和運營商，又是俄羅斯最大的天然氣生產商（2012年其天然氣產量占全國的78%，其他十多家獨立生產企業僅占22%）。獨立生產商開采的天然氣銷售主要通過Gazprom與主要生產企業成立的合資公司來實現，并且大部分天然氣就近供應氣田周邊市場。鑒于這一生產格局，在統一供氣管網輸氣能力一定的情況下，Gazprom難免會利用其壟斷地位優先輸送自已的天然氣，留給其他公司輸送的份額便會相應減少；另外如何將富余的輸送能力在各獨立生產商之間公平合理分配也是個問題。目前實際情況是，一方面獨立生產商抱怨管輸費偏高，另一方面Gazprom認為其每年增加大量投資擴大統一供氣管網的輸氣能力，國家制定的收費水平低于管道運營成本。

2.部分放開天然氣出口，出口壟斷被打破2006年7月通過的《俄羅斯聯邦天然氣出口法》第3條第1款，明確授予天然氣統一管網所有權人（Gazprom）及其獨資子公司出口天然氣的專營權，其他企業可以在支付擁金的基礎上通過Gazprom出口天然氣，包括氣態和液態天然氣，Gazprom在天然氣出口方面的獨家專營也增強了其天然氣管輸系統的壟斷地位。隨著能源市場的變化，俄氣的出口壟斷地位引起各方不滿，2012年歐盟更是啟動了對俄氣公司的反壟斷調查。2013年11月，俄羅斯政府出臺新法案，部分開放天然氣出口，自2014年1月起將允許Gazprom之外的其他公司生產的天然氣通過LNG形式出口到國外，但該法案保留了Gazprom在管道氣出口方面的壟斷地位。

四、國外天然氣管網設施公平開放的經驗與啟示

從發達和成熟國家天然氣工業發展歷程和經驗看，對于天然氣管網運營管理模式可以得出以下幾方面啟示。

1.天然氣管網運行管理模式隨市場發展階段和國情而異，大的趨勢是公開準入世界上并沒有一個最優的天然氣管網運營管理模式，不同的國家政體、不同的天然氣發展階段適用不同的模式，但各國總的趨勢是公開公平準入，確保管網的開放。公開準入的核心要義是用戶以公開的程序和條件使用天然氣基礎設施，平等獲得運輸和存儲服務；在有運輸容量的前提下，一切需要管輸服務的企業都有權進入管網，在運輸容量有限而要求提供服務的企業過多時，采取按比例分配或價高優先的辦法。這意味著打破縱向一體化公司優勢，取消捆綁式銷售模式，使更多的市場主體公開參與競爭，激發了市場的活力，促進天然氣行業快速發展。

2.在天然氣市場發展的不同階段，政府的政策導向有所不同由于天然氣產業發展不同階段市場結構特征不同，可競爭性不同，政府的政策導向也有所區別（見圖1）。在天然氣發展初期，增加供給就是保護消費者的利益，政策重點應是鼓勵基礎設施建設和增加供應量；各國普遍采取鼓勵投資基礎設施的政策，給投資者以特許專營權，不強制要求履行第三方準入。當市場趨于成熟，供應充足時，政策重點轉向促進競爭，提高效率，降低價格；這時管網壟斷可能危及天然氣市場公平秩序時，政府一般都會強制管網開放，要求公平費率和加強政府監管來保證公眾利益。

3.以市場機制為導向，完善法律法規，強化政府監管在天然氣工業發展較為成熟時，各國通過對天然氣產業鏈中可競爭環節和自然壟斷環節的拆分，實現了上游勘探開發、生產和下游天然氣銷售的市場競爭。天然氣行業監管的重點逐步轉向促進行業競爭和對天然氣運輸和配送等自然壟斷環節費率的監管。為了實現政府依法監管、企業依法經營、市場參與者公平競爭，各國普遍制定了適合本國國情的法律法規，通過立法構建以公正、公平、公開為原則的監管框架，為行業健康有序發展提供堅實的法律基礎和保障。政府在天然氣管輸領域監管的重點是管網的公開準入、管道企業的管輸服務價格和服務質量。實行管網公開準入，政策落地要有具體的規則，主要包括以下幾個方面：首先定義資格用戶，什么級別或消費規模的用戶可以作為公開準入的“第三方”；其次制定管網準入和運行的具體規則，明確申請和審批流程，以及相關政府部門和企業的職責和權限，建立管網信息公開和準入的平臺；第三是將管道公司的運輸與供應業務分離，如歐盟提供的三種模式；第四是完善管網設施定價和監管辦法，確保費率測算合理、公平和透明。

4.我國氣源和供應商多元化格局正在形成，實施天然氣管網公開準入時機已到天然氣管網公開準入制度引入時機各國情況不盡相同，基本的條件是同一個市場上有多個上游供應商或多個下游使用者，而管網的公開準入又反過來促進多個市場參與者的形成。與十年前相比，我國的天然氣供應格局發生了顯著變化，引入第三方準入制度的條件越來越成熟。從氣源看，國內陸上有川渝、長慶、塔里木、青海四大產區，海上有南海、東海等海上氣田，進口有來自中亞和緬甸的管道氣以及來自不同氣源國的沿海多個LNG接收站，東部引進俄羅斯天然氣在“十三五”也將實現突破。從供氣主體看，除傳統的三大石油公司外，煤制氣、煤層氣、頁巖氣企業和民資的天然氣進口商都是潛在的供應商，未來幾年都將加入供氣商行列。從下游市場看，廣東、浙江、上海、北京等省市都已實行多氣源供氣，“十三五”沿海和內陸省份將有更多的省市實現氣源多源化。

作者：周淑慧趙忠德李廣謝青青單位：中國石油規劃總院