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《國際石油經濟雜志》2014年第六期

一、天然氣管網設施多元化投資已成為主流

根據國務院頒發的《外商投資產業指導目錄（2004年修訂）》，輸油氣管道、油氣庫的建設和經營屬于鼓勵外商投資產業。2011年修訂的目錄仍延續了上述政策。2010年5月，國務院了“國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見”，鼓勵民間資本參與油氣儲運和管道輸送設施建設。以此為契機，2012年底啟動的西氣東輸三線工程引入了全國社保基金、國聯能源產業基金、寶鋼集團等，組建了中石油西北聯合管道公司，開創了全民資本和民營資本共同投資大型油氣管道項目的新模式，中國石油在西三線項目中的股份由傳統的100%下降到52%。2013年6月，中石油西部管道資產引入泰康資產和國聯能源產業基金，共同設立中石油管道聯合有限公司，兩家新股東持股比例達到50%。在國家混合所有制改革加速的背景下，2014年5月，中國石油宣布將以西氣東輸一線、二線相關資產和負債出資設立東部管道公司，并通過產權交易所公開轉讓所持東部管道公司100%的股權。

目前，我國天然氣干線管道大部分已實現投資主體多元化。陜京一線、二線、三線在內的陜京線系統由北京控股和昆侖能源兩家持股，三大石油公司主導建設的深圳、福建、寧波、上海、江蘇、大連、唐山等LNG接收站不同程度地引入了地方國企作為股東，聯接干線管道和下游用戶的區域供氣支線乃至城市配氣管網大多都引入了地方國有企業、民營企業、外資等各路資本。2014年5月，國家發改委首批推出80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，其中涵蓋了西三線中段、陜四線、中國石化天津LNG接收站、中國石油深圳迭福北LNG調峰站、中國石油陜224地下儲氣庫、中國石油金壇地下儲氣庫二期等天然氣基礎設施。可以預見，在不久的將來，我國天然氣管網設施建設運營主體多元化格局將全面形成。

二、天然氣管網設施公平開放政策開始試水

2014年2月13日，國家能源局印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》（以下簡稱辦法），此舉標志著中國天然氣管網設施邁入公平開放時期。其宗旨如辦法第一條所示，在于提高油氣管網設施利用效率，保障安全穩定供應，規范相關市場行為，建立公平、公正、有序的市場秩序。辦法列出了油氣管網設施的范圍，界定了設施運營企業、上游用戶和下游用戶。就天然氣而言，管網設施包括干線、支線、LNG接收站及天然氣液化、壓縮和儲存設施。辦法明確國家能源局及各派出機構負責管網設施開放的監管工作，并列出了監管的主要內容，包括規劃、計劃落實與重大項目實施、設施公平開放、價格與成本、接入申請與受理、合同簽訂與執行、信息公開與報送等。辦法的核心內容在于第五至十八條，描述了油氣管網設施運營企業、上下游用戶在管網開放中所承擔的責任和義務，中心思想是要求設施運營企業在有剩余能力的情況下，在保障現有用戶現有服務的前提下，按照互惠互利原則，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地開放使用管網設施；鼓勵以自行協商或委托等方式由不同市場主體的上游用戶向下游用戶直接銷售天然氣，下游用戶與管網設施運營企業簽訂代輸合同或協議。辦法第十九條特別提到，油氣管網設施運營企業同時經營生產、銷售等其他業務的，應逐步建立健全財務制度，對油氣管網設施運營業務實行獨立核算。

天然氣工業發展到相對成熟階段，各國管網設施基本都采取了開放、公開準入政策。在有運輸容量的前提下，一切需要管輸服務的企業都有權進入管網，這是由天然氣管網的自然壟斷性決定的。我國天然氣工業發展到現階段，上游生產和供應的多元化正在成為趨勢，頁巖氣、煤層氣、煤制氣、沿海進口LNG等資源品種和渠道越來越豐富，管網設施開放公平準入可以避免管道重復建設。從市場角度看，下游用氣具有較大的波動性，且絕大多數用戶是不可中斷的，天然氣運輸需要滿足不同的用戶需求，按照不同季節、不同時間在不同區域間調配，這就要求天然氣管網具有較強的網絡調控能力，具備應急保安功能。因此，政策上強制管網開放，實現無歧視進入是非常必要的，只有開放才能最有效地開發利用天然氣礦產和管網資源，從而最大限度地實現公眾利益。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定作用，深化經濟體制改革，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。天然氣管網建設和運營體制必須適應這種形勢，走市場化道路，建立更加公平、開放的投資運營管理模式，吸引多方投資、實行公開公平準入。國家能源局順勢而為，適時頒布油氣管網設施公平開放的監管辦法，適應了天然氣工業發展的客觀要求，對我國天然氣工業的發展將起到巨大的推動作用。

三、天然氣管網設施真正實現公開公平準入還有大量工作要做

《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》從國家層面給出了管網設施公開準入的大方向、大思路，提出了原則性的框架要求，但真正實施起來還缺乏實施細則，并需要相關法規和體制機制進行配套，這需要政府和企業多方共同努力，在實踐中不斷建立和完善。

1.制定管網準入和運行的具體規則辦法落實到具體操作中，當務之急是盡快出臺可操作性的工作流程和實施細則。就管網準入的申請和批準流程而言，由于我國大部分管網設施由中國石油、中國石化、中國海油建設，三家公司均為上下游一體化公司，業務范圍廣、管理部門多，有意進行申請準入的第三方究竟該到哪個部門申請、走什么樣的程序、提交什么樣的文件完全不清楚。以中國石油為例，管網設施的規劃、前期和運營管理涉及集團公司規劃計劃部、財務部、財稅價格部、法律事務部、天然氣管道分公司等多個部門，天然氣管網運營又按區域分成若干個地區公司，天然氣銷售有的獨立于地區管道公司，有的與管道公司是一家單位，這對不了解中國石油組織機構和管理分工的外部人員來說，進行準入申請可以說是摸不著頭腦。而在公司內部，由于辦法剛剛出臺，相關部門的職責權限也是空白，需要研究出臺具體實施細則，明確誰負責接入申請的受理審核與批準、誰負責管網設施剩余能力的測算、誰負責管網設施運營核算、誰負責管網設施服務費率的制定與報批、誰負責信息的披露、誰負責與國家能源局進行信息溝通和報備等等。在具體規則方面，同樣有大量的基礎性工作要開展。以公開準入所需最基本信息——管網剩余能力為例，如何測算、如何認定、遵循什么樣的原則、在企業和國家間走什么樣的認定程序，辦法中都沒有提到，我們也都沒有這方面的經驗。由于市場用氣存在較大的季節波動性，管網設施冬夏季負荷利用率有非常大的差異，往往是夏季有剩余能力而冬季能力不足，有些管段有富余能力、有些管段能力不足，在保障現有用戶服務水平不變的前提下，以什么周期、以富余能力的多大比例認定為剩余能力需要深入調研思考。公開準入帶來的另外一個棘手問題是管網設施的服務費如何公平合理測算并得到國家和第三方的認可。目前，三大公司的油氣管網運營還沒有實行獨立核算，更沒有按管道單獨編制財務報表，有些管道國家發改委沒有單獨批復管輸費，公開準入之前需要到國家發改委進行備案，取得國家書面認可后才能在信息公開時得到用戶認可。第三方要求的公開準入服務可能需要多條管道、一條管道或某一段管道來滿足，但在聯網條件下可能為了滿足某一管段的輸送要求而需要調用其他管道的輸送能力，如果涉及多家公司建設的管道還需在不同企業間核算管輸費。此外，我國儲氣設施尚未單獨定價，可中斷管輸服務、局部管段管輸服務在當前管輸定價機制下如何收取也是迫切需要解決的問題。

2.建立管網信息公開和準入平臺管網公開準入的前提是市場參與者能夠了解管道運輸服務的相關信息，例如管道和儲氣設施剩余容量、LNG接收站剩余汽化能力、管輸費率標準等。歐盟在推進內部一體化市場建設過程中，EuropeanGasRegulation(EC)715/2009要求大力加強天然氣市場信息的透明化，使市場參與者能公開、公平地獲得供氣量及流量信息；要求各國管網設施運營商實時公布關鍵節點的流量、儲氣庫和LNG接收站的注采氣量、剩余能力等信息，從而使市場參與者及時了解哪些地方供應充足、哪些地方供氣存在缺口，也便于監管機構和各國政府制定應對供氣中斷的有效措施。為此，按照歐盟要求，2009年12月創建了歐洲輸氣系統運營商網絡組織EuropeanNetworksofTransmissionSystemOperatorsforGas（簡稱ENTSO-G），目前該組織包括42個管網系統運營商以及3個合作伙伴、5個觀察員，主要職責是制定適用于各成員國的入網規則，制定容量分配、運營安全等方面的規則，制定管網十年發展計劃等。ENTSO-G建立了網上信息公眾平臺，通過平臺實時管網設施的運行情況和容量信息，所有市場參與者登錄后都可以獲取所需信息。美國聯邦能源管理委員會536號令也要求，所有管道公司都應根據規定的標準建立電子公告牌，用戶可以根據公告牌查詢或下載管輸服務信息，包括通過容量轉讓交易可獲得的容量信息，以及直接從管道公司可獲得的固定或可中斷容量信息。目前，國內70%的管網由中國石油建設和運營，其骨干管道逐步連通，并且建立了油氣管網統一調控中心，正在向網絡運行的目標邁進。隨著市場開放和改革深入，越來越多的市場參與者將投入到管網建設中，管網建設和運營主體越來越多，需要借鑒歐盟和美國的經驗，由國家能源主管部門制定統一規程，建立網絡平臺，以便及時平等地向所有市場參與者提供公開準入相關信息。

3.完善管輸定價辦法費率公平是管網開放的基礎，對同類型用戶在同等條件下費率水平應該是無差別的，而對不同類型的用戶應根據服務成本差異實施差別費率。較長時間以來，我國天然氣長輸管道的管輸定價采取“新線新價、一線一價”模式，按項目逐一向國務院價格主管部門（發改委價格司）審報批準。管輸定價方法采用一部制，包括配套儲氣庫在內，采用成本加成的方法，向所有用戶收取相同的費率。其優點是在理論和實踐中操作比較簡單，但是沒有考慮用戶的調峰成本和可中斷性，從而導致部分客戶不合理負擔管輸費用，也不能充分利用管道剩余能力。例如，用氣峰谷差最大的居民和采暖用戶供氣成本最高，而支付的天然氣費用最低。另一方面，隨著西氣東輸系統、陜京線系統、中緬管道、川氣東送、東北管網等管道相繼建成，橫跨東西、縱貫南北的全國性天然氣網絡基本形成，長三角、珠三角、環渤海等主要消費區域正在形成多氣源、多管線互相調劑聯合供氣的格局。現有單一管道單獨制定管輸費的方式顯然滿足不了多氣源、多路徑混合供氣的需要。2013年7月，國家發改委印發了《關于調整天然氣價格的通知》（發改價格[2013]1246號），國家對天然氣價格的監管由出廠環節調整為門站環節，基于可替代能源價格測算中心市場（例如上海）門站價作為政府指導價，其余各省門站價根據資源主體流向加減管輸費得到。而現階段，對于多條管道、多個資源向同一市場供氣，管輸如何取費國家還沒有相關規定和取費標準，政府如何合理地確定和監管聯網條件下的管輸費率還需要很好地設計，需要做大量的工作。

4.儲氣環節獨立運營單獨定價根據歐美經驗，在天然氣產業放開管制之前，儲氣庫作為管道的輔助設施，與管道捆綁運營，沒有單獨的定價機制；而在天然氣工業放松管制后，儲氣逐漸從管輸環節中獨立出來，成為天然氣產業鏈中的獨立環節，向第三方開放，提供有償儲氣服務，建立了儲氣價格形成機制。目前，我國與歐美早期的運營模式一樣，儲氣庫作為管道的輔助設施，儲氣環節發生的投資、成本費用都是與管道測算捆綁在一起，相應的儲轉費也是計入到管輸費中，與管輸費一并收取，沒有在天然氣價格體系中單獨設立“儲氣費”這個價格科目。隨著市場成熟，我國儲氣調峰設施數量逐步增多，儲氣環節在天然氣產業鏈中發揮的作用將越來越大，儲氣業務獨立運營是必然趨勢。《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》要求儲氣設施向市場第三方提供無歧視公開準入，從而對儲氣設施獨立運營提出了客觀要求，否則就談不上公平開放。儲氣環節獨立運營、單獨定價，相應對政府監管工作提出了新的要求，例如儲氣服務的規范、儲氣價格的制定和調整、儲氣市場交易的公開透明等。

5.完善相關政策架構和加快立法工作當天然氣工業發展到一定階段時，各國普遍結合本國國情，通過立法構建以公正、公平、公開為原則的監管框架。例如，英國在1972年出臺了首部《天然氣法案》，1986年、1995年對這一行業大法進行了修訂，2000年整合天然氣與電力市場方面的內容，頒布了《公用事業法》。美國1938年制定了首部《天然氣法》，隨著天然氣工業發展，陸續出臺了《天然氣政策法》（1978）、聯邦能源管理委員會（FERC）436號令（1985）、《天然氣井口價格解除管制法》（1989）、FERC636號令（1992）等。獨家壟斷型的俄羅斯也在逐步向市場化轉變，聯邦政府先后頒布了《關于確保獨立天然氣生產商進入天然氣運輸系統的原則》（1997）、《關于確保天然氣生產商進入地方天然氣配氣管網的原則》（1998）、《天然氣供給法》（1999）、《關于保障非歧視性進入天然氣管道運輸系統的問題》（2001）等一系列法令，以規范、管理天然氣管道運輸。在天然氣工業發展較為成熟時，行業監管的重點逐步轉向具有自然壟斷屬性的管輸和配氣環節。天然氣法律通常規定監管機構必須履行的義務和監管機構可以實施的強制執行力，還規定了受監管公司和其他市場參與者的權利和職責，同時確定了保障供應的要求；明確了不同實體在為客戶持續供應天然氣的過程中應當承擔的職責。2014年，國家能源局和國家發改委相繼了《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》和《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》兩個文件，拉開了我國天然氣管網設施進入公平開放時代的序幕。但這種行政文件式的管理往往缺乏嚴肅性和穩定性，立法則可以更加有效地規制企業依法經營，平衡市場參與者公平競爭和各方利益。天然氣在我國一次能源消費中的占比目前尚不到6%，2020年將超過10%，天然氣正逐步成為我國城鎮居民生活和工業生產的基礎性能源；若管網設施大部分由一體化公司主導建設和運營，則存在濫用壟斷地位的動機和可能，因此加快制定這一領域的法律非常必要。

四、結語

我國石油天然氣工業歷經數次重組改制，已經形成了有限競爭的格局，多氣源、多管線、多主體，與五年前相比有了非常大的進步。但是，我們的天然氣產業還沒有做到市場化，仍然是政府制定門站價格、管控下游城市燃氣銷售價格，供氣成本最高的居民用氣價格最低，交叉補貼現象非常嚴重。《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》的印發對我國天然氣工業的發展具有里程碑意義，將有效促進上游開放和市場的公平，加快我國天然氣產業市場化進程。但辦法的落地及至真正意義上實現管網公平準入，需要在實踐中不斷摸索和完善相關法規并配套建立相應的體制機制，更需要市場參與者（尤其是在上游資源方面）積極參與，并對這一過程保持耐心。

作者：周淑慧趙忠德韓坤郭海濤單位：中國石油規劃總院