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一、地方財政風險的主要特征

地方財政風險從屬于財政風險，但又有其自身的一些特征，在研究其防范及化解對策之前，有必要對其基本屬性有一個比較深刻的理解和認識。

1.分散性。我國地方政府分為省、市、縣、鄉四級，理論上，不同級次的地方政府主體所面臨的財政風險都屬于地方財政風險的范疇。由于政府主體數量眾多且具有不確定性，風險也存在分散性特點。同等條件下，相對于中央財政風險全局性特征，地方財政風險對社會潛在危害要小得多。這里并不是說地方財政風險可以被忽視，相反，如果較多地方政府都面臨類似的狀況，風險就會被放大，其潛在社會危害有時甚至要超過中央財政風險，即地方財政風險的分散性特征是相對的。

2.不平衡性。不同層級政府面臨的風險種類及程度是有差異的，總體上呈現不均衡分布狀態。從橫向看，地方財政風險與區域經濟發展水平有著密切聯系，一般來說，受歷史及現實等因素影響，經濟發達地區由于財力資源豐富，政府償付能力較強，財政風險的發生概率較低；而經濟基礎薄弱地區，基本維持著“吃飯財政”的格局，收不抵支形成的絕對赤字問題是其財政運行的顯著特征，財政風險的發生概率則較高。從縱向看，不同級次地方政府之間的財政風險也呈現非均衡分布。省、市級地方政府通過獲取中央或上級財政部門補助及縣級上解來達到收支平衡的能力較強，面臨的財政風險較小；縣、鄉兩級則無法借助制度優勢來有效化解、規避財政風險。這種省以下財權層層向上集中、事權逐級下放的格局，導致財政狀況自上而下困難逐步增加，財政風險加劇。

3.隱蔽性。通常情況下，大部分地方財政風險處于隱蔽狀態，而地方政府在決策時往往從有利方面考慮，從而進一步加劇財政風險的累積和膨脹。我國《預算法》第二十八條就明確規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，不得發行地方政府債券。而實際上，地方政府活動并非完全受到預算約束的限制，在公共預算收支矛盾趨緊的情況下，空轉、欠撥掛賬等問題在縣一級財政普遍存在，債務問題更是司空見慣，且呈現隱蔽性及復雜性特點。

4.連帶性。公共財政體制下，各級政府應根據事權劃分承擔各自區域內公共產品的提供責任，任何一級政府的公共服務提供能力出現問題，都會造成系統性風險的出現，甚至引發公共危機。在當前利益分配格局下，中央政府憑借集權體制占據了財權分配的主導，地方政府處于劣勢地位，很多時候被迫有意或無意地利用不對稱信息，變相將各種風險向上轉移。特別是在各級政府風險責任不明確、分擔機制模糊時，地方政府更加傾向于無視風險，大搞特搞“準財政”活動，致使債務規模擴大，引發地方財政風險。因此，需要采取有效措施，避免地方財政風險向上一級政府傳導。同時，我國省以下分稅制體制改革尚未完善，各級政府主體稅種仍不夠清晰，也存在財政風險由下向上傳導的問題。

5.內生性。地方財政風險是地方經濟社會發展過程中的各種矛盾在相應級次財政領域的集中表現，是地區經濟發展過程中較深層次矛盾的綜合反映。具體說，一是在結構上表現為轉軌時期權利分享構成和風險承擔的錯位問題。計劃經濟條件下的財政風險，我們稱之為隱性風險，因為所有可能導致財政風險的問題都由國家來承擔。轉軌時期，這種情況有所改變，地方被賦予了更多的處理經濟問題的權利，但存在責任模糊化問題，風險“大鍋飯”依然存在。二是在政策上表現為目標與市場運行機制不協調的矛盾。計劃經濟體制下的經濟政策側重于促進數量的增長，在效率上缺乏體制和機制激勵，風險問題常被放在次要位置。轉軌時期的政策目標雖然在效率方面有了一定改進，但市場經濟發育不成熟使得政策很難達到制定時的初衷，中央某些政策在地方執行中甚至會走向反面。

二、地方財政風險的防范及化解對策

1.加快轉變政府職能?；獾胤截斦L險，轉變政府職能是治本之策。必須改變當前政府職能“全能”的問題，找準政府的基本定位。政府在實施宏觀調控政策、行使市場監管職能時，更需要加強社會管理和公共服務職能，提高政府運作的透明度。同時，進一步明確事權劃分，確保地方政府履行管理職責時不越位、不錯位、不缺位?？梢詤⒄掌渌麌移毡樽龇?，對全國性公共產品，諸如國家安全、外交等，可由中央財政負擔；對于中央和地方存在交叉事項的公共產品，如鐵路、河流治理、高等教育等外溢性較強項目，由中央和地方按比例分擔；區域內公共產品，諸如基礎教育、城市基礎設施、消防、地區安全等，則由地方政府全額承擔。此外，還應清晰界定地方各級政府和部門間的風險責任，統一規則，防止各利益主體各行其是，偏離整體的目標。

2.落實地方政府一級財權。理論上，只有地方政府獲得了穩定的主體財源，才能從內在機制上消除其盲目擴大投資、追求經濟利益等問題。具體地，首先要調整和規范中央與地方的收入劃分體制，逐步實現中央、省、市縣三級財權，原則上各級政府都具有自身穩定的稅種，確保履行事權之需要。在稅制體系上，盡早全面推開不動產稅，作為市縣級財政的主要收入來源；同時減少共享稅，適當降低流轉稅在整個稅收收入中的比例。其次，進一步深化省以下財政體制改革，鞏固、擴大原有扁平化改革成果，將地方財政層級從四級減少到省、市縣兩級，通過建立與事權合理劃分相適應的財政體制，促進縣域經濟發展，化解基層政權運行困難問題。

3.規范地方政府一級債權。當前，穩健的貨幣政策及土地政策的收緊大大壓縮了地方政府融資渠道，在其他配套改革沒有落實的情況下，通過投融資平臺等變相手段實現舉債就在所難免。但問題也隨之而來，積極財政政策下，地方政府在統一的宏觀政策下必然要承擔更多資金籌集的責任，如果不對現有融資渠道進行規范和清理，而是任由其發展下去，很可能引致一系列負面影響，放大地方財政風險。因此，應加快建立新的地方政府融資機制，提高其融資能力，以緩解地方融資需要與融資風險之間的矛盾。首先，在現有法律制度范圍內，將國家長期國債作為地方政府融資平臺的啟動資金，構建規范性的地方政府間接舉債機制，同時放大國債再融資功能，確保國家投資擴張政策的效應。其次，加快建立地方政府“一級債權”，從根本上解決地方融資問題。應突破立法障礙，適當改變對地方舉債權的硬性限制，為以后逐步放寬地方舉債權限留有操作空間。

4.建立地方財政風險預警機制。首先，完善地方政府債務統計體系，對不同債務進行歸類，并引入權責發生制的會計管理方式，真實反映政府或有債務情況。同時，建立政府債務信息主動披露機制，將政府各項操作“陽光化”，特別要加強主動式負債的存量、增量變動情況公開力度。其次，在嚴格界定財政風險等級的基礎上，建立地方財政風險預警指標體系，主要包括債務規模、赤字情況、債務余額和收入比等綜合反映政府資金流量與存量的指標?？梢越梃b企業風險管理的某些現成經驗，開展風險監控、評估及分析，并結合管理實際適時調整財政政策，提高地方政府防范財政風險的能力。

作者：王蓓單位：東北財經大學財稅學院