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摘要：

中央城市工作會議提出的發展理念，為解決我國城市發展中長期累積的問題提供了新的思路。本文從城市發展的承載力約束，以及經濟—民生—生態的協調關系視角，針對城市病的表現形式與成因、城市經濟發展中的產能過剩問題、城市發展中的綠色化目標問題、新型城鎮化過程中如何防范“城市病”問題進行了討論，并提出了相應的政策主張。

關鍵詞：

城市??；經濟—民生—生態關系；承載力約束

經過30多年高速發展之后，我國城市發展水平已進入中高收入發展階段，城市化率已超過50%并呈現加速態勢，與此同時也進入了“城市病”的顯性化和集中爆發時期，進而導致了城市發展中經濟、民生、生態之間的不協調狀態。2015年底的中央城市工作會議，針對城市發展中存在的問題，提出了一系列發展理念和發展思路。如，貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念；轉變城市發展方式，著力解決城市病等突出問題，提升城市競爭力、生態環境質量、人民生活質量；堅持集約發展、樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，由外延擴張型轉變為內涵提升型；城市發展規模要與資源環境承載力相適應，框定總量、限定容量、提升質量、盤活存量、做優增量，要防止“攤大餅”式擴張；城市規模要與資源環境承載力相適應，將環境容量與綜合承載能力作為城市規模和定位的依據；要統籌好生產、生活、生態三大領域，把握生產空間、生態空間、生活空間的內在聯系，提升城市發展的宜居性；提高新型城鎮化水平。這些發展思路的提出，一方面表明：城市發展在經歷了長期高速增長之后，累積了“城市病”等矛盾，而矛盾累積的根源是粗放型的城市發展方式，缺乏總量容量制約，缺乏資源環境承載力約束，經濟—民生—生態缺乏有效的協調；另一方面表明，未來發展階段，必須在總量約束和承載力約束的前提下，集約化利用發展各要素，以經濟—民生—生態的協調為目標來推進城市發展。本文針對上述問題，從城市發展的承載力約束、經濟—民生—生態協調關系的視角，對城市發展中累積形成的城市病問題、城市經濟發展中的產能過剩等問題、城市綠色發展問題、新型城鎮化問題展開相應的討論。

一、城市發展中的經濟—民生—生態關系與承載力約束問題

“城市”作為人類經濟社會活動的一種主要聚集形式，其首要目標是實現以人為本的城市宜居性，即城市居民可得到充分就業并獲得收入以滿足其消費需求（收入宜居），可充分享受城市基礎設施與公共服務（生活便利宜居），可享受良好的生態環境（環境宜居），且這些方面的宜居不是一時性的而應當是持久性的，亦可稱之為“城市宜居的可持續性”。

經濟學中，任何目標函數，都必須給出有效的約束條件，才能使經濟主體得出優化的行為選擇。城市的發展理念要實現宜居的“可持續性”目標，就必須清晰地認識城市發展要素的約束條件，使城市各發展主體在“城市宜居可持續性”的目標下，得出其最合理可行的發展路徑。理論和實踐表明，城市發展的要素主要有：土地資源對人口和經濟規模的承載能力、基礎設施和公共服務對人口和經濟規模的承載能力、生態環境對人口和經濟規模及結構的承載能力。所以，城市的“承載力”———土地承載力、城市基礎設施和公共服務承載力、生態環境承載力是城市發展的主要約束，由此而決定了城市合理人口規模、經濟規模、產業結構以及城市居民的消費水平。只有城市各主體自覺遵從這一城市發展承載力約束，城市的發展才是良性運行、可持續的。因此，城市發展必須形成相應的原則、制定預期達成的目標、建立起有效的基本制度。為此，一要以“可持續”為基本理念，以“承載力”為基準形成“容量紅線”，把它作為頂層約束，融入到城市經濟、文化、社會發展各領域和全過程，達成經濟—民生—生態的協調。防范各主體、各領域、各過程中可能出現的不顧及承載力約束、不顧城市宜居目標的“超速發展”、“超規模發展”和“過度發展”；二要在城市經濟社會發展過程中，追求經濟—民生—生態多要素的綜合效率提升、生產—生活—生態方式適配、發展時序上有效銜接，優化配置各種城市發展要素（土地、人力資本、產業資本和金融資源、基礎設施和公共服務、消費能力、碳排放及污染排放配額等），以市場方式追求最大效率；三要以“公平”作為城市各主體維護“可持續”的重要內容（如果各相關利益主體各自以“成本外部化”、“公有地悲劇”、“搭便車”等損人利己方式來達成個體目標，則有損于城市整體可持續目標），城市內部各主體之間、城市與鄉村之間、城市與其他區域及其他城市之間，應當公平地分享城市功能、公平地承受城市發展中的負面影響和治理成本、公平地承擔維護“承載力”和“可持續性”的責任及成本。城市對周邊生態功能區，應合理承擔其生態補償；四要實現城市經濟—民生—生態關系協調的制度化。把城市“可持續”目標與“承載力”約束所決定的行為規范制度化，把有助于通過利益機制引導政府、企業、消費者的政策杠桿制度化。綜合而言，承載力約束理念、宜居、提高城市發展各要素的綜合效率、促進城市與相關主體間的公平、系統構建城市經濟—民生—生態相協調的制度，是城市良性運行、可持續發展的核心內容。

城市化過程中形成的各種“城市病”，實質上就是人口和經濟規模及經濟結構超過承載力的表現。城市往往圍繞著工商業而發展，城市經濟規模、人口規模不斷擴張，生產要素過度向城市集聚，會導致交通擁堵、生態環境質量下降、居民生活質量及幸福感得不到有效改善等“城市病”?！俺鞘胁　钡母境梢蛟谟谌狈Α俺休d力約束”。城市擴張過度與城市負載過大之間存在著循環影響關系，城市過度擴張與過度發展導致經濟—民生—生態關系的不和諧，如：城市過度擴張，使經濟活動對生態環境負面影響不斷累積，從而突破生態環境承載力閾值而導致不可逆后果；城市過度擴張，將超越規模經濟水平導致規模不經濟，進而損害城市發展各要素的綜合效率；城市過度擴張，將導致基礎設施和公共服務的負荷過大，進而破壞城市內各群體之間共享資源與服務的公平關系，城鄉間的公平關系、城市與生態功能區的生態聯系；城市生態環境的惡化可能反過來影響城市發展，因宜居環境的惡化（城市不宜居）而導致資本、勞動力等城市經濟投入要素不可持續，因自然資源瓶頸（交通運輸、電力供應、能源、水資源等）導致產業不可持續等。只有引入“承載力約束”理念，引入城市經濟—民生—生態相協調的機制與政策工具，才是防治“城市病”的根本途徑。

城市發展矛盾累積，也存在制度性成因。各城市發展過程中，往往以“經濟增長至上”和“經濟競位”為理念，并形成相關政策、制度，導致“城市病”的生成和強化。在城市發展過程中，體制機制方面有待改進的問題有：缺乏有效的利益機制導致城市發展要素綜合效率低下，缺乏制衡GDP單一目標獨大的制衡力量。城市應建立起經濟—民生—生態相互協調的體制機制，不因過度強調一個發展目標而弱化其他發展目標；強化城市各主體合理承擔“承載力”責任的制度，土地承載力、基礎設施和公共服務承載力、生態環境承載力三個方面，都應當有其相應的責任主體和責任機制。只有在宏觀層面、微觀層面對各主體形成“承載力硬約束”，并對城市發展速度、發展規模、競位模式、產業結構形成有效制約，才能在城市發展中形成經濟—民生—生態的協調關系。

二、“城市病”在經濟—民生—生態方面的表現形式、成因及影響

我國城市發展過程中的“城市病”有各種各樣的形態，從經濟—民生—生態關系的角度來歸納，最主要的是以下五種“病癥”“：攤大餅”式擴張、高地價與高房價、基礎設施和公共服務滯后與擁擠、生態環境質量不斷下降、城市規劃和管理有序度不高。從經濟—民生—生態關系協調與否的視角來分析“城市病”的主要表現形式，可以得出“城市病”的主要成因，進而也就找尋到了相應的解決路徑和對策。

第一“，攤大餅”式擴張模式，反映在城市發展中是以下思想的反映：其一，是“土地無限供給”理念的一種反映，認為城市規模可以無限制地向外擴張，農村土地可以不斷地轉化為城市用地；其二，是線性增長思維的反映。認為經濟規模線性擴張與土地要素的投入同步增長，需要不斷增加土地要素的供給，但不充分考慮土地要素的集約利用；其三，城市規模的過度擴張，所需城市基礎設施匹配能力難以跟上；其四，經濟規模擴張中未將城市居民生活成本的增加納入考慮。隨著城市規模的擴張，居民生活成本（特別是通勤時間成本）會以城市半徑的平方倍數增加；其五，城市不斷向農村擴張，必然將相應的生態功能區（濕地、森林等）轉變為城市工商業用地，即使人為予以保留，其生態功能也勢必大幅度降低。

第二，高地價與高房價，導致城市發展中存在的問題是：其一，高地價和高房價，一定程度上反映了地方政府對于短期政績的超常追求。其邏輯機理是：GDP增長、城市建設、民生，都需要大量的財政資金支出，在經濟尚未發展起來的階段，稅收收入遠遠無法支撐地方政府短期見效的政績追求，因而只能依靠土地財政或以土地收益為抵押獲得信貸資金。地方官員的政績追求決定了高地價、高房價的必然取向。土地出讓收入占政府收入的比例越高，城市發展的不可持續性就越高，也意味著該城市在土地利用方面對后代人的透支程度；其二，高地價、高房價，加重實體經濟和服務業企業的運營成本，不利于實體經濟和服務業的長期發展；其三，高地價、高房價，會在虛擬經濟領域形成虛高的資本收益水平，對實體經濟造成不利的示范影響，使得更多的資金轉向虛擬經濟部門，擠占實體經濟所需的資金和信用資源；其四，房地產業被確立為城市的支柱產業會造成不良影響。這是因為，各個主體過于依賴房地產帶來的收益：政府部門過于依賴土地財政，金融部門過于依賴房地產帶來的收益，產業部門過于依賴房地產的高利潤，投資者過于依賴房地產業帶來的快速致富機會。房地產作為支柱產業使得居民住房、商務寫字樓、工業園區產業用房、商業設施等都不同程度地形成產能過剩；其五，高房價嚴重影響居民的生活質量和可支配收入。世界銀行確定的房價收入比標準范圍是3~4：1，聯合國確定的人居標準是5~6：1，而我國多數城市的房價收入比遠高于這一標準。

第三，基礎設施和公共服務滯后，導致城市發展中形成以下不良問題：其一，由于“GDP至上”的城市發展理念，使得投資偏向能夠增加GDP的項目，而對于基礎設施和公共服務建設則只能量入為出，這必然使得基礎設施和公共服務建設滯后。這一投資特性，是長期存在的，必然使得基礎設施和公共服務的短缺量不斷累加，加之隨著城市人口和經濟規模不斷擴大所增加的需求，這方面的欠賬會越積越多；其二，由于基礎設施和公共服務并未形成一種有效合理的價格機制，社會資本進入該領域的門檻較高，使得該領域的投資意愿不足；其三，由于基礎設施和公共服務長期處于短缺狀態，必然形成“擁擠效應”，進一步導致既有基礎設施和公共服務的超負荷；其四，基礎設施和公共服務原本應當是社會公眾無差別地、非排他性地分享。但在現實中，還是存在一定程度的“差別分享機制”。如，不能全覆蓋的“民生”事項（如優質中小學幼兒園的入學，衍生出來的天價“學區房”），民眾對于公共服務與基礎設施的使用權的機會并不均等。再如，醫療等公共服務機構，設立了VIP設施，普通民眾無法公平分享。這些并非“無差別分享”的基礎設施和公共服務，也降低了供給效率和社會滿足程度。

第四，生態環境質量不斷下降，由城市發展中以下錯誤思路所導致：其一，各城市在高速發展階段，普遍存在“先建設，先污染，后治理”和“經濟發展硬約束，生態環境保護軟約束”的發展思路。隨著城市經濟發展，生態環境質量必然因此而持續下降；其二，在各城市的“競位”過程中，普遍采取“向低環保標準看齊”的競爭策略，為了爭取更多的投資項目，不惜降低城市的環保門檻；其三，各城市由于所處的地理條件不同，存在較大的生態承載力差異。但是，各城市在發展過程中并不考慮這種承載力差距，而是不斷擴大城市人口規模和經濟規模，使得一些城市生態負載遠遠超過自身的生態承載力，導致城市生態環境質量持續下降；其四，城市的生態功能主要由周邊生態功能區提供，但是，城市作為生態功能的受益者，并未形成合理的生態補償機制，使得周邊生態功能區不得不自己進行經濟開發，導致生態功能下降，城市生態環境質量因此而降低。

第五，城市規劃和管理有序度不高，造成城市發展中的以下問題：其一，城市規劃缺乏適應短期發展、中期發展、長期發展的對接性和延續性，這是導致城市建筑和基礎設施壽命偏短的重要原因。城市建筑和基礎設施的大拆大建，也導致城市資源的無謂損耗，其根源在于大拆大建都不必評估其全過程的生態環境影響，更無責任主體為此承擔責任；其二，由于缺乏承載力的概念和機制，導致某些領域過度發展之后，不得不采取強制性措施予以治理，治理成本巨大。以城市機動車發展為例，城市規模和交通道路投資決定了城市所能容納的機動車數量，但是，各城市在機動車快速普及過程中，卻不做任何額度限制，也沒有及時建立起相應的額度機制，發放的牌照遠超城市機動車容量，使得各城市普遍出現交通擁堵狀況。之后不得不采取限購限號等措施，治理成本和社會成本巨大；其三，城市空間布局中，更多地單純考慮經濟目的，而沒有綜合考慮居民生活便利性、適宜性以及生態環境保護的有效性，使得空間布局錯位，降低了城市經濟—民生—生態的綜合效率。發展“緊湊城市”的目的，就是要通過改進生產—生活—生態空間規劃布局，來提升城市經濟—民生—生態的綜合效率，而不是單純考慮某一方面的效率的提升；其四，城市普遍重硬件建設而輕軟件管理，導致無法實現城市規劃預期的效率水平，尤其是基礎設施和公共服務的效率水平；其五，由于城市規劃建設中往往是“經濟硬約束，管理軟約束”，使得城市規劃建設中存在許多薄弱環節，導致城市居民在生產安全、公共安全、環境安全方面存在較高的不確定性風險。

三、城市經濟體系的承載力與供給側結構性矛盾

2015年底的中央經濟工作會議提出：著力加強供給側結構性改革，抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務，處置“僵尸企業”，化解過剩產能以形成良好市場預期，幫助企業降低成本，化解房地產庫存。五大任務的提出表明：過剩產能、高庫存、企業高運營成本已成為當前宏觀經濟運行中的供給側結構性矛盾。而城市承載了整體經濟80%以上的規模，所以，宏觀經濟運行中的產能過剩等問題，也是城市發展中累積的矛盾，更是當前城市經濟發展中需要著力解決的問題。城市發展，經歷了長期的外延擴張型的粗放式發展，主要依靠土地擴張、投資擴張、常住人口擴張等發展手段，使得城市產業形成了較為嚴重的產能過剩，同時出現土地成本大幅上升、生態環境治理壓力巨大、房地產庫存嚴重、金融機構不良債務、各級政府地方債務過大以及過度依賴土地財政等問題。

產能過剩等經濟發展問題，成因可歸結為：資產運行過程中，其資產價格、預期收益率、運營成本，超過了經濟體系的承載力。一個經濟體系運行的持續條件，可用以下“平衡方程”作理論描述：（1+q）Qt+C=Qt+1。設Qt為某時點t的經濟體系的活動規模，q為該經濟體系活動的預期獲益率，C為活動中的其他費用。方程的經濟含義是：本期經濟體系活動的規模至少必須達到保證支付上一期經濟體系活動的獲益以及經濟體系活動的各種費用，才能持續下去。一旦該平衡方程難以實現，那么，整個經濟體系的活動就難以繼續正常運轉，即經濟活動諸因素超過了整個經濟體系的承載力。對于城市經濟運行中產能過剩、房地產庫存難以出清等狀況，可以從上述理論來探討其成因。按照該理論，在下述情形下城市經濟難以持續：一是長期高增長所累積的資產價值Qt過高，二是既有經濟體系的活動所擔負的預期獲益率q過高，也會導致經濟持續運行負擔(1+q)Qt過重，三是經濟體系的活動中各種運營費用C過高也會加重經濟體系持續運行的負擔。對于資產價格Qt，城市經濟中以土地價格、房地產價格過高最為典型。其一，低效土地資產和低效房地產，雖然無法產生高效益，卻在資產價格中占據相應比重，也要求有較高的獲益，從而導致整體經濟所承載的獲益負擔過重；其二，土地和房地產價格虛高。虛擬經濟活動，脫離實體經濟的獲益本質，通過短期的資本炒作，獲得虛高收益率，導致實體經濟資產價值偏高，同時也使實體經濟的獲益支付負擔加重。預期獲益率q過高問題，其成因有：一是在粗放型高速增長期，由于存在人口和勞動力紅利、土地成本低廉、環境成本低等因素，維持著高獲益率。當這些有利因素消失后，高獲益率難以為繼；二是在粗放型增長時期，政府收支的較大比例來源于土地出讓收入等非稅收入，收入必然難以持久；三是虛擬經濟通過短期炒作實現較高“獲益率”，使得實體經濟的獲益率相形見絀，導致實體經濟中的部分資金流向虛擬經濟，使其運行困難；四是那些高杠桿投資形成的產能，其融資成本客觀上也要求這些產能必須實現高“獲益率”。經濟活動運營費用C過高問題，大多涉及體制機制障礙中所形成的各種交易費用。包括體制機制性交易成本、企業負擔的城市管理成本、電力等壟斷性資源價格成本、物流不暢等成本。上述三個因素，可分別歸結為“資產價格”、“資產預期收益率”“、資本運營成本”，它們加大了經濟體系的承載力。

2015年底的中央經濟工作會議提出供給側結構性改革和去產能去庫存等任務，其根本性目標是：消除低效或無效資產。對于城市經濟而言，最主要的任務是化解以過剩產能形式低效占用的土地資產、消除以庫存方式低效形成的房地產（包括居民住宅、商務樓宇、工業園區的廠房等）。這一政策目標的理論邏輯是：（1）讓土地、房地產等各種資產價格回歸到真實可信的水平，使其由當前土地市場和房地產市場可實現的獲益率來決定，恢復城市經濟各行為主體的信心。土地資產價格、房地產價格的降低，可讓新的投資者以相對較低的成本重新運轉起來，使土地等要素和相應的工業、商業、商務生產能力得以實現，雇用能力得以恢復。因此，當前城市發展政策，不能把維護原有土地投資者、房地產投資者不切實際的預期獲益作為考量目標，而應把如何使工商業生產能力正常運轉起來作為根本目標。（2）現實中，各城市都存在一定數量的“僵尸企業”，呈停產半停產狀態、資不抵債、連年虧損、靠金融機構“借新貸還舊貸”或政府補貼而存活。通過破產、兼并等方式，可使停產半停產企業的有效資產與無效資產相互剝離，無效資產部分的價格歸零，有效資產重新運營。（3）房地產去庫存，最有效的途徑就是使其資產價格回復到合理水平，通過降低房價來降低房地產業的預期獲益率，進而降低房地產投資的沖動，也可通過降低房價來促進市場出清使那些沉淀于庫存的資產資金實現有效運轉?？傊瑢τ诔鞘邪l展的管理部門來說，必須轉變長期以來形成的“GDP與投資增長至上”思維，形成“促進經濟正常運行”思維。政策目標必須有合理的約束條件予以配合。例如，針對“去過剩產能”的目標，固定資產的投資增長必須有總量額度和投資方向的門檻限制，這些門檻必須包括土地集約利用指標的約束、單位GDP碳排放及污染排放額度的約束以及基礎設施適度超前的約束，尤其是不能以“高杠桿”去支持高投資，預防出現在“去產能”時又“增加過剩產能”的情形；針對“去房地產庫存”等目標，必須限制新的供應，嚴格限制土地供給，緊縮土地財政，使金融業對房地產項目的信貸緊縮；針對“增加有效供給”的目標，在促進新興產業擴張的同時，必須有它所替代的傳統產業的同步削減目標。以“互聯網+”商業的發展為例，“互聯網+”商業的發展，并不會增加商業總需求量，它只是對傳統商業模式一定程度的替代。所以，發展“互聯網+”商業，“同步減少傳統產業的規劃”必須納入到新興產業的發展規劃之中。

四、城市生態環境承載力與綠色發展問題

中共十八大提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程”，2014年中央經濟工作會議明確提出“現在環境承載能力已經達到或接近上限”，中央《關于加快推進生態文明建設的意見》提出“加快推動生產方式綠色化，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式，大幅提高經濟綠色化程度，加快發展綠色產業”。在此背景下，強化經濟綠色化水平，理應成為制定各城市中長期發展規劃的重要內容。本文基于對城市經濟—民生—生態相關問題的理論分析及對現實條件的實證研究，提出經濟綠色化目標應納入各城市中長期發展規劃之中。第一，充分認識國家層面對于生態環境問題的強化目標，將之作為各城市制定“十三五”等中長期發展規劃的前置條件。中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交的《強化應對氣候變化行動———中國國家自主貢獻》等文件中提出“二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰”、“單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%”、“非化石能源占一次能源消費比重達到20%”等自主行動目標。這一自主目標表明：在“十三五”及此后的各項發展規劃中，生態環境承載力不應放在經濟發展指標之后，而應把它放在“前置”位置，即，應在先行確定生態環境的約束性指標的基礎上，再去安排經濟社會的各項發展指標。

所以，各城市在制定中長期規劃時，必須改變先定經濟指標再考慮環保問題的傳統規劃思路。對于各項發展指標和發展規劃，都應先行進行“生態環境全影響評估”，在生態環境全影響不超過承載力的前提下，最終確立規劃指標和發展對策。第二，根據我國碳減排等自主行動目標測算，當人均GDP達到14000美元時，中國整體上達到峰值進入絕對量減排階段。所以，各個城市（尤其是人均GDP接近或超過14000美元的發達城市）在“十三五”規劃和中長期規劃時，要充分考慮到已經進入或即將進入絕對量減排的潛在要求，漸次進入絕對減排的步驟，否則將使未來階段的經濟發展陷入“硬著陸”狀態。第三，根據“國家自主貢獻文件”，能源、建筑、交通等是重點減排領域。這些產業的綠色化，是各城市經濟綠色化的重要方向。但是，在理念上應認識到“產業綠色化”必須具備替代性，即，高生態效率的產業對低生態效率傳統產業的替代，實現“綠色化產能更新”。以發展新能源汽車為例，新能源汽車只是對現有汽車存量和產能的替代，不可能在現有存量和產能基礎上增加市場需求。所以，制定新能源汽車的發展規劃時，要依據其替代能力，同步削減傳統汽車的產能。否則，就可能在“綠色化”口號下，增加新的產能過剩。同時，能源、建筑、交通領域的綠色化規劃，在客觀評估傳統產業替代能力及替代進展的基礎上，必須包含對傳統產業的替代削減規劃。第四，在經濟發展與減排的雙重目標下，減排的可行手段、經濟綠色化只有通過強化“環境規制”來倒逼企業和產業生態效率提升。所以，我們要考慮如何讓環境規制起到激勵企業生產率提升的作用而非削弱生產率。根據理論和實證分析，當環境規制提高到合理強度時，由環境規制引致的“創新效應”、“競爭效應”和“學習效應”就會大于“規制成本”，提高企業生產率，促進企業優勝劣汰機制的形成。但是，不同類型產業環境規制對企業生產率的影響是不同的。本文主張：對于“重度污染型”產業，已接近效率轉折點，其環境規制程度應適度強化，使之盡早跨過“痛苦期”，迎來生產率上升階段；對“輕度污染型”產業和民生影響大的“中度污染型”產業，當前不宜“一刀切”地強化環境規制水平，而應使這些產業保持較高的生產率；對于發展程度較高的城市，對其優勢競爭產業，環境規制程度應逐步提高，以激勵企業形成更加穩固的國際競爭力。

五、新型城鎮化過程中應預防“城市病”重現

新型城鎮化，既要遵循新常態發展的基本原則（發展必須是遵循經濟規律的科學發展，遵循自然規律的可持續發展，遵循社會規律的包容性發展）和新理念（創新發展、協調發展、開放發展、綠色發展、共享發展五大理念），還要總結和借鑒之前發展階段的經驗并有針對性地防范慣性思維可能導致的矛盾和問題。要改變高速增長的發展思維定式，不能重復主要依賴要素驅動、投資驅動的發展路徑。從城市發展的承載力約束和經濟—民生—生態協調關系視角來看，新型城鎮化過程中必須關注以下方面的問題。

第一，必須未雨綢繆地防范大中城市既有的“城市病”。這包括：大拆大建、規劃無序、交通擁堵、房價畸高、工業企業聚集而環境質量日益走低。新型城鎮化，必須防范大規模造城運動。房地產及商業繁榮，應是新型城鎮整體產業繁榮發展、人口安居的成果，而不是新城鎮發展的先行條件。先期炒高房地產，只能帶來短期效應，反而會抑制從長遠收益考慮的理性投資者的進入。土地價格、房地產價格被人為炒高之后，各種成本迅速提升，會制約城市發展活力。如果為城鎮化確定一個高速發展的目標，那么，未來的城鎮化將無可避免地演變為各地大規模城鎮土地開發，造成資源浪費、生態環境加速污染破壞。各個短期利益群體，在城鎮化“運動”中炒高土地和房地產價格獲利后迅速離開，而把累積的各種問題遺留給城市，最終的承擔者是當地居民及其后代。所以，各地的新型城鎮化，應當預先設定短期、中期、長期的土地開發總量及土地承載力等約束性指標。

第二，從新常態視角和協調發展的理念來認識，加快新型城鎮化建設，不宜過分強調中小城鎮的發展速度。根據理論規律和實證分析可知，大城市、中小城市、小城鎮的人口規模、經濟規模比例大致是穩定的，在未來發展階段，中小城鎮的發展速度不可能遠快于大中城市的發展速度。所以，發展新型城鎮，決不能以過快的發展速度作為主要目標，應當在符合整體經濟社會發展速度的水平上，預測達到一定人口規模、經濟規模的實現年限，按照這一預期年限來確定各階段可行的發展目標，按照科學規劃有條不紊地推進，而不是急于求成。因而，應根據承載力預先設定短期、中期、長期的開發速度等約束性指標。

第三，理論和實證分析表明，以往“城市病”的主要成因，在于人口和產業過速聚集（在較短時期內迅速擴張，而基礎設施和基本公共服務大幅滯后）。所以，新型城鎮化要在預期發展速度的前提下，有所超前地優先發展基礎設施和基本公共服務，把基礎設施和公共服務的承載力，作為其他經濟開發的前提條件。

第四，從綠色發展的角度來認識，以往城市發展進程中，對于生態環境往往有意無意地采取“生態先破壞后恢復”“、環境先污染后治理”的發展順序。在生態文明建設的新常態下，新型城鎮化進程中應著力防范這一發展順序重現。必須明確規定：在新城鎮發展的初始階段，即劃定生態紅線和環境保護門檻（物耗能耗標準、產業排放標準、生態建筑標準等），并適當增加生態環境保護的基礎建設投資（水污染處理設施、垃圾處理設施、資源循環利用設施等）。

第五，從共享發展的角度來認識，新型中小城鎮的規劃建設，要注重其民生效應，明確制定出新型城鎮化的宜居性指標。如，居住地與產業就業地之間的匹配性，居住地就業地的交通易達性，以及其他城鎮基礎設施及生態環境質量等宜居性指標。要通過制度創新，讓新型城鎮化的潛在投資者，成為新型城鎮的設計者、參與者、利益分享者。未來城市的發展主體是企業和居民，在規劃、投資建設、經營模式設計的各個過程之中，應采取適當的方式吸引相關企業、居民參與（如參股、參與經營）。要通過權利分享機制和利益分享機制來充分調動他們的積極性，以得到廣泛認同和支持。

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[6]王杰：《中國城市生態文明建設的問題及出路》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》，2015年第2期。

[7]鐘茂初：《新型城鎮化進程中若干問題的探討》，《開發導報》，2013年第8期。

[8]鐘茂初：《協調利益+擴大內需，助力可持續城鎮化》，《中國城市報》，2015年2月16。

作者：鐘茂初 單位：南開大學經濟研究所教授 中國特色社會主義經濟建設協同創新中心