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歷經(jīng)30年改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制已與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)迥然有別，伴隨而來(lái)的不僅是超長(zhǎng)期的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有社會(huì)演進(jìn)、政治文明的巨大躍遷。作為一個(gè)跨世紀(jì)的龐大社會(huì)工程，改革總有它的最終目標(biāo)，這個(gè)未經(jīng)詳細(xì)詮釋的終極目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)途徑，事實(shí)上已伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸浮出水面。我們需要的是進(jìn)一步從理論和系統(tǒng)的制度層面對(duì)這一問(wèn)題加以考察，以期指導(dǎo)后續(xù)依然奮進(jìn)的偉大變革。

一、改革相與伴生的績(jī)效與矛盾

中國(guó)的體制改革是先農(nóng)村后城市、先投資后物價(jià)、先沿海后內(nèi)地、先特區(qū)試驗(yàn)后面上推廣而逐步發(fā)展起來(lái)的，而改革的總體目標(biāo)也歷經(jīng)了一個(gè)逐步識(shí)別的過(guò)程。最初的目標(biāo)是“計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合”。然后是“發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”，直至黨的十四大，肯定了改革的大目標(biāo)是建立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。其后的各次黨代會(huì)又圍繞著這個(gè)大目標(biāo)展開(kāi)了各個(gè)階段改革戰(zhàn)略和主要任務(wù)的闡述和部署。

顯然，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革走的是一條試錯(cuò)型的漸進(jìn)式道路。從一個(gè)社會(huì)整體制度創(chuàng)新的角度來(lái)看，漸進(jìn)式道路的改革成本是最小的，而其收益則隨改革政策的投入呈逐漸遞增之勢(shì)。首先，改革從舊體制顯著的弊端入手，可收到即期的改革成效。無(wú)論是農(nóng)村的“土地承包經(jīng)營(yíng)”、投資的“撥改貸”，還是企業(yè)的“放權(quán)讓利”、物價(jià)的“逐步放開(kāi)”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革總是從束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展最顯著的矛盾人手而逐步解套的。結(jié)果不但維系了現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程不致中斷，而且漸次排除了發(fā)展障礙。使發(fā)展和改革能相得益彰：再次，由表及里的漸進(jìn)性改革使得發(fā)展?jié)摿θ找嬉栽龃蟮膽B(tài)勢(shì)釋放出來(lái)。這里最為典型的是市場(chǎng)的開(kāi)放與培育，亦即從消費(fèi)品市場(chǎng)到生產(chǎn)資料市場(chǎng)，到勞動(dòng)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)。市場(chǎng)疆域的逐步擴(kuò)大和體系的配套式推進(jìn)。極大地消除了舊體制的掣肘，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力累積性地爆發(fā)出來(lái)。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年持續(xù)以9.5％以上的高速推進(jìn)。且至今尚未出現(xiàn)拐點(diǎn)的根本原因。

矛盾與績(jī)效是伴生的。任何改革都有它的“路徑依賴”(Pathdependence)。因?yàn)樽鳛橐环N利益關(guān)系的大調(diào)整，改革會(huì)形成新的利益關(guān)系，一旦當(dāng)新的利益既得者處于改革主導(dǎo)地位即制度供給人的地位時(shí)，改革便會(huì)依利益既得者的意志來(lái)安排，從而會(huì)出現(xiàn)路徑依賴而偏離改革的最終目標(biāo)。特別是漸進(jìn)式改革。這一問(wèn)題更為嚴(yán)重。因?yàn)闈u進(jìn)式改革是分階段、分步驟甚至分區(qū)域來(lái)實(shí)施的。在每個(gè)階段、步驟、或先行改革的區(qū)域中，都會(huì)使某些社會(huì)成員從中獲益，且這種利益是受新制度的保護(hù)和鼓勵(lì)的，從而這些利益既得者便會(huì)竭力維護(hù)“半生不熟”的過(guò)渡性體制，或只愿將這種體制推向自身利益最大化的方向，從而使得改革出現(xiàn)鎖定效應(yīng)，或者偏離正確的目標(biāo)，這兩種傾向都會(huì)使改革很難繼續(xù)下去。

中國(guó)的改革在大的方面并未出現(xiàn)鎖定效應(yīng)，是因?yàn)橹醒胝旧頉](méi)有自身的特殊利益，且它作為改革的主要制度供給人始終在探索和堅(jiān)持改革的目標(biāo)。然而這并不能完全排除漸進(jìn)式改革中的固有矛盾和利益關(guān)系的掣肘，這里主要有：

第一，企業(yè)化進(jìn)程中的“雙軌制”。企業(yè)的市場(chǎng)化改革是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的微觀基礎(chǔ)，它包括兩個(gè)相互支撐的戰(zhàn)略任務(wù)：一是市場(chǎng)化取向的國(guó)企改革；二是大力培育民營(yíng)企業(yè)。這兩大任務(wù)最終必須殊途同歸才能達(dá)成市場(chǎng)化的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)我們叫它為“多元一軌制”。也即是說(shuō)，市場(chǎng)化的企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)主體可以是多元化的。這種多元化包括同一企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)的多元化(股份制)，以及不同企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式的多元化(獨(dú)資或合資等)，但不論企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如何不同，各類企業(yè)的利益分配與調(diào)節(jié)都只能走市場(chǎng)這個(gè)唯一的軌道。這種“多元一軌制”是對(duì)企業(yè)改革完成形態(tài)的一個(gè)概括，它允許有分階段、分步驟的中間形態(tài)的存在。但如果這些中間形態(tài)不是朝著“多元一軌制”的最終目標(biāo)邁進(jìn)而是有悖于這個(gè)目標(biāo)，則可判斷企業(yè)改革出現(xiàn)鎖定效應(yīng)。

從現(xiàn)實(shí)進(jìn)程來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的制度柵欄幾經(jīng)拆除，已經(jīng)成為市場(chǎng)的重要組成部分，國(guó)企改革則經(jīng)“退出式”改制和股份制改革，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)的對(duì)接。但問(wèn)題仍然集中在國(guó)有控股企業(yè)，這部分企業(yè)在公司化外殼下，依然享有來(lái)自政府“欽許”的諸多壟斷利益，它們?cè)诤艽蟪潭壬喜灰蕾囀袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的利益分配，特別是緊缺要素和技術(shù)力量的供給。這事實(shí)上仍是一種雙軌制，即普通企業(yè)的要素供給完全走市場(chǎng)軌，而國(guó)有控股企業(yè)則可在關(guān)鍵部分走政府軌，其結(jié)果不但阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，而且使得市場(chǎng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生奇變。更應(yīng)擔(dān)憂的是，一旦國(guó)有控股企業(yè)從這種雙軌制中獲得源源不斷的壟斷收益，便可依托利益相關(guān)部門(mén)的行政力量來(lái)固化既有的利益格局，使得后續(xù)的改革進(jìn)退維艱。

第二，公共資源的部門(mén)化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制無(wú)論怎樣闡釋，市場(chǎng)化總是其基礎(chǔ)和主要內(nèi)涵。這里包括兩層內(nèi)容：一是“私人物品”或競(jìng)爭(zhēng)性物品應(yīng)全部由市場(chǎng)配置，且通過(guò)統(tǒng)一的價(jià)格尺度調(diào)節(jié)；二是“公共物品”在可以采取“排他裝置”的條件下由市場(chǎng)配置，完全不能排他的物品由政府提供。但不論是否排他，公共物品都必須有切實(shí)的制度保障使其為社會(huì)成員所共享。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的這個(gè)解釋，是對(duì)市場(chǎng)化社會(huì)的一個(gè)普適性說(shuō)明。

若按這一理論辨析，中國(guó)的市場(chǎng)化改革嚴(yán)格意義上完成了三分之一。即競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)(等價(jià)于“私人物品”)只是部分實(shí)行了市場(chǎng)化，該行業(yè)中國(guó)有控股企業(yè)離市場(chǎng)化尚有不小的差距。至于公共物品在配置方式上并未向市場(chǎng)化邁出切實(shí)的步伐。這個(gè)辨識(shí)的依據(jù)在于，掌握著公共權(quán)力的各類行政部門(mén)，按改革完成形態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)考察，它們是超然于市場(chǎng)之外的沒(méi)有自身特殊利益的市場(chǎng)管理和公共物品的供給部門(mén)。然而。現(xiàn)階段公共物品沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的配置方式由相關(guān)行政部門(mén)掌握，而這些行政部門(mén)在公共財(cái)政體制缺失及市場(chǎng)尋租的刺激下。逐步生發(fā)出強(qiáng)烈的部門(mén)利益沖動(dòng)，并將其主管的公共資源(等價(jià)于“公共物品”)以行政審批的形式不同程度地與部門(mén)利益掛鉤，不少人甚至以此謀取個(gè)人私利。“管土地的吃土地”，“管水的吃水”、“管電的吃電”、“管交通的吃交通”。最后發(fā)展到任何公共資源及公共權(quán)力都可用來(lái)牟取部門(mén)和個(gè)人利益，直至“買官賣官”。公共物品配置的這種畸型化，不但減少了資源配置的效率，滋生了腐敗，而且會(huì)使改革成本居高不下，甚至?xí)垢母餁w于流產(chǎn)。

第三，地方政府強(qiáng)烈的市場(chǎng)參與沖動(dòng)。政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要制度供給人，然而市場(chǎng)化取向的改革目標(biāo)恰恰是要將很大一部分權(quán)力逐步從政府手上轉(zhuǎn)向企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)。隨著改革的推進(jìn)，政府與市場(chǎng)在權(quán)力配置上應(yīng)是一個(gè)此長(zhǎng)彼消的矯正過(guò)程，保證這個(gè)過(guò)程的正常進(jìn)行，需要政府有一種高度自覺(jué)的“自我犧牲”精神。但是在漸進(jìn)式改革中，政府特別是地方政府要兼顧發(fā)展的任務(wù)，在財(cái)政“分灶吃飯”體制下，后者出于“保財(cái)政，保吃飯、保政績(jī)”的壓力，不能不披掛上陣，大搞招商引資和直接參與市場(chǎng)活動(dòng)。地方政府這種強(qiáng)烈的市場(chǎng)參與沖動(dòng)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年發(fā)展長(zhǎng)盛不衰的一個(gè)重要?jiǎng)恿υ础５辽僭谌齻€(gè)方面阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程，甚至可能使改革出現(xiàn)鎖定效應(yīng)。其一，政府參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)把行政指令和行政科展活動(dòng)帶進(jìn)市場(chǎng)，從而割裂了市場(chǎng)價(jià)值鏈的傳導(dǎo)機(jī)制，在市場(chǎng)發(fā)育不全的狀況下，這種現(xiàn)象及其危害更為嚴(yán)重；其二，地方政府的利益沖動(dòng)強(qiáng)化了既有的行政區(qū)域的分割，導(dǎo)致大小不等的疊層式的行政壁壘，結(jié)果便是統(tǒng)一市場(chǎng)的形成更為艱難，產(chǎn)業(yè)整合及資源大范圍的合理配置不能實(shí)現(xiàn)；其三，由于地方政府直接參與市場(chǎng)活動(dòng)，并普遍以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)正常價(jià)格的優(yōu)惠政策出讓資源以吸引投資，使得大量市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)失真，導(dǎo)致資源環(huán)境的全局性緊張，使后續(xù)改革可操作的空間更為狹小了。

二、經(jīng)濟(jì)體制改革的終極目標(biāo)

上述三大矛盾是在漸進(jìn)式改革中逐步出現(xiàn)的，解決這些矛盾不是退回去搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而只有按市場(chǎng)化改革取向加以消除。這樣，改革的終極目標(biāo)事實(shí)上便隨這些矛盾的解決而凸顯出來(lái)。這里涉及到對(duì)改革最終目標(biāo)的辨識(shí)問(wèn)題。理論界不少人依據(jù)國(guó)有企業(yè)的股份制改造和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模發(fā)展，斷言“混合經(jīng)濟(jì)體制”已形成。該體制“尊重財(cái)產(chǎn)、尊重人權(quán)，尊重契約”，體現(xiàn)了法治社會(huì)的精神。這樣便在事實(shí)上將“混合經(jīng)濟(jì)體制”看作了改革的理想目標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，“混合經(jīng)濟(jì)體制”只是對(duì)目前雙軌制的一個(gè)準(zhǔn)確概括，但這種體制恰恰是漸進(jìn)式改革推進(jìn)到中間階段的產(chǎn)物，它不是改革的終極目標(biāo)。具有極大的不穩(wěn)定性和暫駐性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目標(biāo)是成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其主攻方向可用下述三大目標(biāo)來(lái)概括：

一是“公共尺度體制”。競(jìng)爭(zhēng)性資源的價(jià)格是公共的，而消費(fèi)是排他的，這類資源必須也只能由市場(chǎng)配置，否則便會(huì)偏離效率目標(biāo)。回歸到現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中來(lái)說(shuō)，也就是一切競(jìng)爭(zhēng)性的部門(mén)和行業(yè)，不論它們的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如何不同，其利益分配都必須走市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的軌道，服從市場(chǎng)公共價(jià)值尺度的調(diào)節(jié)。對(duì)此，可簡(jiǎn)稱為“公共尺度體制”。公共尺度體制顯然不是雙軌的，而是一軌式的。它是解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)深層矛盾的唯一出路。首先，“公共尺度體制”解決資源環(huán)境的低效利用。資源的低代價(jià)、高消耗是發(fā)展“兩型社會(huì)”的最大困擾，不少人認(rèn)為這一問(wèn)題是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成的。恰恰相反，資源利用的低代價(jià)、高消耗恰恰是違市場(chǎng)而動(dòng)的結(jié)果。以土地而言，近年來(lái)各地土地批租十分迅猛，但地價(jià)從不受市場(chǎng)價(jià)格的制約，地方政府爭(zhēng)相以低廉的價(jià)格出讓土地以吸引投資，由此損失的地價(jià)達(dá)數(shù)十萬(wàn)億元之巨。不僅如此，在市場(chǎng)不起作用的情況下，中央政府的行政指令也會(huì)失效，因?yàn)榈胤秸臄?shù)量擴(kuò)張沖動(dòng)在強(qiáng)大利益的誘惑下是很難抑制的。我們忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則總是從資源的稀缺性出發(fā)的，稀缺程度越高。使用資源的責(zé)任主體付出的代價(jià)越高，這樣便形成了一種維系資源可持續(xù)的自我矯正機(jī)制。不以市場(chǎng)價(jià)格作為資源配置的基本尺度，我們的資源和環(huán)境利用的代價(jià)只能由全社會(huì)和歷史來(lái)買單。而這種局面一旦沿存下去，整個(gè)發(fā)展都可能歸于崩潰。其次，“公共尺度體制”解決企業(yè)運(yùn)行的雙軌制矛盾。盡管傳統(tǒng)意義的國(guó)有企業(yè)已不復(fù)存在。但國(guó)有控股企業(yè)仍然享有大量非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷收益。其關(guān)鍵是稀缺要素的供給還享受政府“父愛(ài)主義”保護(hù)。這樣，只要某一要素供給不走市場(chǎng)軌，便會(huì)通過(guò)一系列傳導(dǎo)機(jī)制引起整個(gè)市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的畸變。這就是為什么時(shí)下的眾多非國(guó)有企業(yè)都樂(lè)于鉆營(yíng)政府門(mén)路而不把主要精力放在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)上的原因。于是。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的不一導(dǎo)致企業(yè)行為的不一，統(tǒng)一市場(chǎng)的生成和資源合乎效率的配置都只能假以時(shí)日了。建立“公共尺度體制”，關(guān)鍵是國(guó)有控股企業(yè)的要素供給應(yīng)完全走市場(chǎng)軌。這與削弱國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力完全是兩碼事，它只要求放棄國(guó)有經(jīng)濟(jì)的傾斜優(yōu)惠政策，切斷其源于行政口徑的要素供給渠道，將其真正地推向市場(chǎng)。如此，不僅有利于統(tǒng)一市場(chǎng)的生成。且會(huì)使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力進(jìn)一步增強(qiáng)。

強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性資源配置的一軌制，同時(shí)也隱含著另一個(gè)命題，即公共資源配置的特殊性。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對(duì)這一問(wèn)題的解釋是：由于市場(chǎng)配置在效率上優(yōu)于政府配置，因而只要能找到排他的制度裝置(如天氣預(yù)報(bào)的廣告費(fèi)，公路收費(fèi)，公園門(mén)票等)，這類資源的配置也應(yīng)走市場(chǎng)軌。只有那類完全不能排他且根本無(wú)法收費(fèi)的資源(如公共服務(wù))才能由政府提供。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看。可以排他的公共資源已被市場(chǎng)化浪潮席卷一空，不應(yīng)由市場(chǎng)配置的公共資源由于部門(mén)所有的嚴(yán)重存在實(shí)際上也實(shí)行了“排他”。這兩種現(xiàn)象都在很大程度上改變了公共資源應(yīng)為全社會(huì)所享有的公共屬性。因此，要把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)原則貫徹到底，必須在推行“公共尺度體制”的同時(shí)，找到某種制度安排。以改變公共資源的部門(mén)化傾向，切實(shí)保證它們?yōu)槿袼?這實(shí)際上也是另一重大問(wèn)題，即如何從源頭上治理腐敗所必須解決的)。

二是公共財(cái)政體制。與競(jìng)爭(zhēng)性資源由市場(chǎng)統(tǒng)一配置相適應(yīng)的是公共財(cái)政體制。公共財(cái)政體制的本質(zhì)特征是財(cái)政只提供公共物品和公共服務(wù)，不得直接向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)延伸。改革以前，我國(guó)實(shí)行的是“生產(chǎn)型財(cái)政”，它是政府直接抓經(jīng)濟(jì)的體制依托。這一體制歷經(jīng)30年改革，已面目全非，但離規(guī)范的公共財(cái)政體制仍有不小距離。目前的主要問(wèn)題是財(cái)政預(yù)算透明度不高，法律規(guī)范不嚴(yán)。公眾不能有效監(jiān)督財(cái)政，從而使得部門(mén)利益從不規(guī)范的財(cái)政體制下大量流出。同時(shí)，財(cái)政在地方政府?dāng)U張沖動(dòng)下，仍然不得不通過(guò)各種專項(xiàng)資金來(lái)參與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的資源配置，而與之相應(yīng)的公共物品和服務(wù)的配置則經(jīng)常缺失和不到位。

公共財(cái)政體制的建設(shè)無(wú)疑是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的終極目標(biāo)之一，它與“公共尺度體制”是相互支撐的。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是解除地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，特別是財(cái)政創(chuàng)收的巨大壓力。為此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行“財(cái)政分灶吃飯”的財(cái)權(quán)與事權(quán)作與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。當(dāng)前整個(gè)財(cái)稅在中央和地方的分配比例是倒置的，即中央得大頭，地方得小頭。這在改革攻堅(jiān)階段無(wú)可非議，它便于中央“集中財(cái)力辦大事”。然而改革發(fā)展到今天，中央政府作為改革制度主要供給人和公共服務(wù)主要提供者的作用已基本到位，現(xiàn)實(shí)是需要地方政府為改革支付大的成本，并最終要求其退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。因而應(yīng)在財(cái)政上給予支持，并為最終的“退市”創(chuàng)造條件。只有如此。公共財(cái)政體制才能真正走上正路。

三是公共政府體制。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革最后完成階段的攻堅(jiān)戰(zhàn)，從不同角度都指向了政府自身。要解決改革發(fā)展中的深層矛盾，政府職能必須由統(tǒng)制性的“萬(wàn)能政府”向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變。從改革的最終目標(biāo)來(lái)判斷可以斷言：公共政府體制何時(shí)建立，便意味著耗時(shí)長(zhǎng)久，工程巨大的改革任務(wù)何時(shí)完成。

“公共尺度體制”需要有公共政府體制來(lái)保證。事實(shí)上，現(xiàn)代政府并不像馬歇爾時(shí)代那樣，只要求其堅(jiān)持單純“守夜人”的角色。龐大的市場(chǎng)體系和民生工程賦予現(xiàn)代政府繁重的駕馭和管理職責(zé)，但作為公共政府，有一點(diǎn)應(yīng)該堅(jiān)持，即市場(chǎng)失靈并非政府可以直接干預(yù)市場(chǎng)的理由。盡管現(xiàn)階段中國(guó)的地方政府仍在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)且在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的角色。但歷史已到了這樣一個(gè)關(guān)口：政府不能即時(shí)“退市”，則改革目標(biāo)便無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而發(fā)展中的深層矛盾也不能解決。特別是在力舉科學(xué)發(fā)展觀的今天，若政府以其固有的數(shù)量擴(kuò)張沖動(dòng)左右市場(chǎng)，資源環(huán)境的過(guò)量消耗得不到市場(chǎng)效率機(jī)制的矯正，整個(gè)發(fā)展進(jìn)程都可能夭折。

公共政府需要還企業(yè)以發(fā)展主體的權(quán)利，還市場(chǎng)以配置資源的權(quán)利，還社會(huì)以自我發(fā)育和協(xié)調(diào)的權(quán)利。在這“三個(gè)還權(quán)”的基礎(chǔ)上，政府自身以“總裁判”和服務(wù)者的身份出現(xiàn)，承擔(dān)著以貨幣政策、財(cái)政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能(中央政府)、以及公共治安、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的功能等。這樣的公共政府與公共財(cái)政是相輔相成的，它們既凌駕于市場(chǎng)之上，又為市場(chǎng)配置競(jìng)爭(zhēng)性資源服務(wù)，這三個(gè)體制盡管分屬不同的層面，但它們實(shí)際上共同構(gòu)成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要基礎(chǔ)。

三、改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑

從總體上推導(dǎo)改革的最終目標(biāo)是“三大體制”，但在實(shí)現(xiàn)的途徑上則歸結(jié)為一點(diǎn)。那就是政府(特別是中共政府)對(duì)改革目標(biāo)的科學(xué)辨識(shí)和由此展開(kāi)的新一輪制度創(chuàng)新，它應(yīng)包括五個(gè)方面：

一是“裁藩”。不論地方政府和國(guó)有控制企業(yè)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起的作用如何，相對(duì)于改革的大目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，前者對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)和后者享有的壟斷收益，都是統(tǒng)一市場(chǎng)生成中的藩籬。“裁藩”就是要拆除地方保護(hù)主義的柵欄，打破國(guó)有企業(yè)隱蔽性的“小灶飯”，抹平新的條條塊塊。不如此，公共價(jià)值尺度便形同虛設(shè)。在這一意義上，“裁藩”幾乎總括了中國(guó)經(jīng)濟(jì)后續(xù)改革的所有任務(wù)和難點(diǎn)。要打破地方保護(hù)主義。關(guān)鍵是讓地方政府感受到?jīng)]有保護(hù)的必要；要讓國(guó)有企業(yè)徹底走市場(chǎng)軌，必須破除“雙軌制”中現(xiàn)有的利益紐帶和權(quán)力格局，這涉及到下述一系列新的制度安排。

二是“分流”。(1)財(cái)政分流。非地區(qū)特殊性的公共物品需求，應(yīng)統(tǒng)一由中央財(cái)政供給，特別是義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)保障體系建設(shè)以及全國(guó)受惠的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公務(wù)員薪酬等項(xiàng)支出，理應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。只有將這些公共需求轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政上來(lái)，才能抽掉地方政府直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和壓力。實(shí)際上，這種分流不必改變現(xiàn)有中央、地方在稅收中的比例，只是讓事權(quán)與財(cái)權(quán)掛鉤即可，若重新調(diào)整賦稅比例，改革成本會(huì)更大。財(cái)政分流的另一重要內(nèi)容是立法限制財(cái)政對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的直接干預(yù)。無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，只負(fù)責(zé)公共物品的供給。不能以政策借口，運(yùn)用專項(xiàng)資金或優(yōu)惠稅制向某些特殊企業(yè)輸血。這是財(cái)政體制一個(gè)戰(zhàn)略性的大撤退，沒(méi)有這個(gè)撤退，公共財(cái)政體制便永遠(yuǎn)不能出臺(tái)。(2)公共資源分流。公共資源的分流分兩種類型：一類為可以排他的能夠由市場(chǎng)來(lái)配置的物品，如氣象資源、交通設(shè)施、公交及城市供水等。這類資源在實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)和政府完全脫鉤，或由政府公開(kāi)招標(biāo)式的采購(gòu)來(lái)購(gòu)買，并有相應(yīng)的法律對(duì)其運(yùn)營(yíng)和供給行為加以約束。另一類為完全不排他的公共資源如治安需求、環(huán)境保護(hù)、重大疾病的防疫體系建設(shè)等。這類資源只能由政府免費(fèi)提供。配置這類資源涉及到公共權(quán)力的運(yùn)作，它應(yīng)嚴(yán)格由人大審核了的財(cái)政預(yù)算規(guī)范，在法律規(guī)定的程序下運(yùn)作。(3)國(guó)資企業(yè)要素供給分流。是否國(guó)資企業(yè)的存在便會(huì)凸顯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，這一命題本身便是大可研究的。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，國(guó)有企業(yè)在增強(qiáng)國(guó)家財(cái)力的同時(shí)，卻培養(yǎng)了一定數(shù)量的特殊利益集團(tuán)，形成了不依賴市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的巨大利益流。在這一意義上。它和社會(huì)主義又有背道而馳之嫌。改變這種局面的要害是切斷國(guó)有企業(yè)享有的源于政府保護(hù)性的輸血渠道和政策，實(shí)行人、財(cái)、物的真正脫鉤分流。在這里，國(guó)資企業(yè)的經(jīng)理應(yīng)完全走市場(chǎng)招聘軌道，不再享有行政級(jí)別待遇，不得在商場(chǎng)和官場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)；國(guó)家的各種專項(xiàng)資金不得只向國(guó)資企業(yè)傾斜，應(yīng)在鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步或特定的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向下向所有企業(yè)開(kāi)放；凡屬土地批租、信貸發(fā)放國(guó)有企業(yè)應(yīng)與其它企業(yè)同價(jià)同軌，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。沒(méi)有這種徹底脫鉤，“公共尺度體制”不可能形成，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)流于形式，甚至?xí)斐少Y源的全局性錯(cuò)配。

三是定分。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“社會(huì)主義”因素如何認(rèn)定，在理論上是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)迫切需要解決的，是收益權(quán)的不公平分配及由此產(chǎn)生的懸殊的收入差別。無(wú)論如何，相對(duì)均等的收益權(quán)及其共同富裕，應(yīng)是社會(huì)主義的最本質(zhì)的規(guī)定。回到實(shí)際的層面觀察，收益分配的懸殊差別，并非來(lái)自市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，而是發(fā)源于兩端：一端為勞動(dòng)者的要素所有權(quán)得不到尊重，農(nóng)民的基本要素——土地，其交易收益為開(kāi)發(fā)商和地方政府分享，農(nóng)民所得甚少；一亡人創(chuàng)造的價(jià)值其剩余額不為工人所有，而為出資人和企業(yè)高管層分割。在另一端，公共資源的公共性質(zhì)得不到司法層面的切實(shí)保障。而逐步演變?yōu)椴块T(mén)所有。為少數(shù)人控制。并用于錢權(quán)交易。這兩端交匯，不可能不釋放出畸高的收益差距。正因?yàn)槿绱耍獙⑸鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)推進(jìn)，下述兩大措施是勢(shì)在難免的：首先，凡屬農(nóng)村土地的交易，收益應(yīng)基本返還農(nóng)民，主管的行政部門(mén)只收取少量管理費(fèi)用，開(kāi)發(fā)商不得變相侵占土地交易收益。其次，企業(yè)單位應(yīng)讓普通員工參與企業(yè)利潤(rùn)的分配，讓“活勞動(dòng)”能享有自己創(chuàng)造的價(jià)值剩余。目前，有的企業(yè)正在試行如下新的分配制度，即企業(yè)的稅后利潤(rùn)按“三三制”(出資人、高管層，普通員工各占三分之一)進(jìn)行分配，應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)偉大的創(chuàng)舉。如果讓農(nóng)民和企業(yè)普通員工能分享土地和勞動(dòng)要素的收益，這是最具意義的“定分”，它不僅會(huì)大大縮小收入分配上的差距，而且會(huì)在最本質(zhì)層面上探索出中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義方向。

四是厘標(biāo)。政府作為市場(chǎng)的駕馭者和“守護(hù)人”，關(guān)鍵是厘定一系列重要的標(biāo)準(zhǔn)并以司法制度加以強(qiáng)制執(zhí)行。如果說(shuō)在改革之初需要“試錯(cuò)”的話，那么到今天我們?yōu)樵囧e(cuò)已付出了不菲的代價(jià)，其中多數(shù)都因標(biāo)準(zhǔn)和游戲規(guī)則缺失所造成，因而迫切需要有一整套行為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以規(guī)范。這種標(biāo)準(zhǔn)僅從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)說(shuō)有三大類，即技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的投資和運(yùn)營(yíng)行為，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立硬性結(jié)束的門(mén)檻，這是經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)行為躍上新臺(tái)階的必要。除規(guī)定經(jīng)濟(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)有政府行為標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)生活的標(biāo)準(zhǔn)等。設(shè)立這些標(biāo)準(zhǔn)。需要將我們已出臺(tái)的多數(shù)法律制度按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)的要求加以進(jìn)一步擴(kuò)充和完善，使政府、企業(yè)和社會(huì)都在厘定的標(biāo)準(zhǔn)下活動(dòng)。

五是退市。政府退出直接競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，既是一系列制度安排的產(chǎn)物。也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然。而在現(xiàn)階段，這已成為形勢(shì)所迫。因?yàn)槭袌?chǎng)的分割，紊亂的行為標(biāo)準(zhǔn)和不可抑制的數(shù)量沖動(dòng)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。如果“公共尺度體制”、“公共財(cái)政體制”確實(shí)建立起來(lái)了，則“公共政府體制”便會(huì)呼之欲出。屆時(shí)，只需對(duì)《行政法》作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和修改，特別是對(duì)地方政府作為與不作為作出科學(xué)界定，讓其傾全力在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，則中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革便靠近了自己的終極目標(biāo)。