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當前,在各種不利因素迭加之下,寧波市外貿(mào)事業(yè)中較為傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易出口正面臨諸多困境。為了緩解矛盾,政府部門出臺了一系列政策,其中不乏推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的長遠之計,但以擴大出口額為主要目標而不論產(chǎn)品類型和層次的各種補貼政策也正在被各級部門所采用。對外貿(mào)產(chǎn)業(yè)進行補貼雖然是推動其發(fā)展的一項行之有效的重要策略,WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》(以下簡稱SCMA)固然也允許特定類型補貼的存在,但禁止性補貼甚至可申訴性補貼的采用將引起貿(mào)易伙伴間的糾紛,甚至惡化國家以及地方的對外貿(mào)易外部環(huán)境,這種負面影響正日益顯現(xiàn)。因此,客觀分析寧波市出口產(chǎn)品面臨的反補貼調(diào)查形勢,梳理寧波市有關(guān)政府部門出臺的外貿(mào)促進政策,進而提出地方性的反補貼調(diào)查應(yīng)對策略,對于推動對外貿(mào)易事業(yè)的健康發(fā)展、營造和諧的外貿(mào)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實意義。

寧波出口產(chǎn)品遭受反補貼調(diào)查現(xiàn)狀分析

2007年末,中國已成為世界第二大貿(mào)易國。在貿(mào)易地位提升的同時,面臨的反傾銷反補貼形勢也日益嚴峻,中國成為反傾銷反補貼的重點目標國。寧波作為出口貿(mào)易比較發(fā)達的地區(qū),其形勢也相當嚴峻。

(一)寧波出口產(chǎn)品反補貼調(diào)查的現(xiàn)狀

對寧波市出口產(chǎn)品的反補貼調(diào)查已突破了不針對“非市場經(jīng)濟”國家的限制,這也成為貿(mào)易伙伴國針對中國出口產(chǎn)品所采用的主要貿(mào)易救濟措施之一。以往,我們一直存在一種誤解,就是認為“非市場經(jīng)濟”國家的出口產(chǎn)品不會受到反補貼調(diào)查,這種誤解產(chǎn)生于美國1984年就“捷克斯洛伐克及波蘭輸美碳鋼絲繩補貼案”所做的判例,SCMA并無相關(guān)規(guī)定,而美國則在2005年7月就對《貿(mào)易權(quán)利執(zhí)法法案》進行了修訂,已經(jīng)允許該國調(diào)查機關(guān)對“非市場經(jīng)濟”國家的出口產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查,加拿大邊境服務(wù)署則早在2004年4月就對我國出口的戶外燒烤架發(fā)起了反傾銷反補貼合并調(diào)查,該案也成為世界范圍內(nèi)首次針對中國產(chǎn)品進行的反補貼調(diào)查。

受反補貼影響的產(chǎn)品類型相對集中,多以資源性成品類產(chǎn)品為主。從幾起涉案產(chǎn)品的范圍來看,加拿大銅制管件反補貼調(diào)查涉案企業(yè)中有8家為寧波企業(yè),占涉案企業(yè)總數(shù)將近1/3,美國橡膠磁鐵反補貼調(diào)查涉案企業(yè)中,寧波市一家出口企業(yè)被列為強制應(yīng)訴企業(yè)之一,南非不銹鋼洗滌槽反補貼調(diào)查也有4家寧波出口企業(yè)涉案,在涉案企業(yè)總數(shù)中占比將近一半,上述產(chǎn)品都是寧波市當前在國際貿(mào)易格局中占據(jù)一定優(yōu)勢的勞動密集型出口產(chǎn)品。

列入反補貼調(diào)查的政策類型多,涵蓋范圍廣。在反補貼調(diào)查問卷中,寧波市的有關(guān)政府部門和企業(yè)往往要回答包括出口實績補貼、地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)惠貸款、土地使用權(quán)的優(yōu)惠取得等諸多問題,這些問題往往涉及到政府的地方經(jīng)濟政策和習(xí)慣性優(yōu)惠措施。

(二)寧波企業(yè)應(yīng)對反補貼調(diào)查的現(xiàn)狀

寧波市的出口產(chǎn)品雖然面臨著嚴峻的反補貼調(diào)查形勢,涉案企業(yè)也較多,但至今尚無企業(yè)應(yīng)訴。究其原因主要有兩個,一方面,由于應(yīng)訴程序復(fù)雜,成本巨大,勝負未定,出口企業(yè)對反補貼調(diào)查應(yīng)訴往往抱著畏難逃避、甚至以放棄目標市場的態(tài)度來解決問題。另一方面,由于反補貼調(diào)查涉及到的是政府的補貼政策,企業(yè)往往認為這是政府職責(zé)范圍內(nèi)的事,與企業(yè)無關(guān),因而對反補貼應(yīng)訴的參與度不夠。

寧波市系統(tǒng)性的反補貼調(diào)查應(yīng)對機制仍不完善。主要表現(xiàn)在三個方面:寧波市各界對反補貼問題的嚴重性認識不足,在各種經(jīng)濟社會發(fā)展政策制定中,權(quán)威性的補貼條款審查制度還不完善,對出口企業(yè)的直接補貼還比較多,易于誘發(fā)反補貼調(diào)查;出口產(chǎn)品反補貼預(yù)警機制有待建立健全,各方事前應(yīng)對反補貼調(diào)查的能力還亟需提高;對于已經(jīng)發(fā)生的反補貼調(diào)查,往往會出現(xiàn)主管部門一家單位應(yīng)訴的局面,多部門聯(lián)合應(yīng)訴機制尚未建立。

寧波出口產(chǎn)品遭受反補貼調(diào)查的原因分析

(一)外部原因

美加等國為了遏制中國對外貿(mào)易的發(fā)展而提起反補貼調(diào)查是寧波市出口產(chǎn)品反補貼問題產(chǎn)生的外部原因。2007年底,中國的對外貿(mào)易額已經(jīng)超過2.1萬億美元,并成為世界第二大貿(mào)易國,貿(mào)易順差不斷擴大,這改變了傳統(tǒng)的國際貿(mào)易利益格局。雖然貿(mào)易形勢變化主要是由國際產(chǎn)業(yè)分工變化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的,但發(fā)達國家為了保護自身的既得利益,往往會頻繁使用現(xiàn)有的貿(mào)易保護工具,甚至不惜修訂國內(nèi)法律,對中國的優(yōu)勢出口產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查,其中包含有一定的政治動機。

(二)內(nèi)部原因

各級政府部門出臺的與外貿(mào)發(fā)展有關(guān)的補貼性政策是反補貼問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因。寧波外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展既與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟社會開放程度密切相關(guān),也是各種地方性外貿(mào)扶持政策聯(lián)合作用的結(jié)果。外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展與各種補貼政策的使用具有明顯的正相關(guān)關(guān)系。在反補貼調(diào)查日漸增多的背景下,有必要重新審視這些政策。寧波市的外貿(mào)扶持政策主要分布在市本級財政和各縣(市)、區(qū)財政兩個層面,兩級財政各有側(cè)重地進行了外貿(mào)扶持。

1.市本級外貿(mào)扶持政策中的補貼政策。2004-2008年,寧波市級財政直接扶持外貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策共有21類,每年采用10余項,對外貿(mào)發(fā)展的有關(guān)方面進行了扶持,具體內(nèi)容見表1。

2.各縣(市)區(qū)外貿(mào)發(fā)展扶持政策中的補貼政策。本文收集并分析了各縣(市)區(qū)出臺的2008年外經(jīng)貿(mào)扶持政策,其中存在大量的補貼,大體可以分為以下三類:出口實績補貼,在各地出臺的外貿(mào)扶持政策中,出口實績補貼仍然占有相當比例;雖然不以出口實績?yōu)槟繕?但采用了“專向性”特征明顯的補貼;具有“專向性”的稅費優(yōu)惠和金融支持政策。

總體而言,市本級層面的外貿(mào)扶持政策基本體現(xiàn)了外貿(mào)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的要求,禁止性補貼逐年減少,“專向性”補貼廣泛存在。在各縣(市)區(qū)政策中,出口實績補貼和具有“專向性”的名目繁多的補貼則大量存在。從寧波市各級政府部門出臺的產(chǎn)業(yè)扶持政策可以看出,在當前外貿(mào)出口增幅減緩并可能導(dǎo)致增量減少時,政府有關(guān)部門重拾以往的禁止性補貼政策,而這些政策極易導(dǎo)致進口國對我國進行反補貼調(diào)查。

寧波出口產(chǎn)品反補貼調(diào)查應(yīng)對策略

繼續(xù)加強對WTO反補貼調(diào)查有關(guān)規(guī)則的研究。WTO規(guī)則對補貼與反補貼問題作了系統(tǒng)性的規(guī)定,其中包括補貼的內(nèi)涵與外延、反補貼措施、爭端解決等。當前,應(yīng)結(jié)合寧波市實際,收集并研究主要貿(mào)易伙伴國的反補貼案例,盡量明確各類補貼的聯(lián)系與區(qū)別,全面清楚地認識SCMA關(guān)于“專向性”的特殊規(guī)定,透徹理解反補貼救濟措施等,奠定寧波市出口產(chǎn)品反補貼應(yīng)對工作的堅實基礎(chǔ)。

全面開展經(jīng)濟發(fā)展扶持政策清理。鑒于寧波市各級經(jīng)濟管理部門均出臺了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策,而且存在較多補貼性規(guī)定這一現(xiàn)狀,暫且不論這些補貼是否有違SCMA的規(guī)定,在反補貼形勢日益嚴峻的情況下,我們都有必要對照SCMA的相關(guān)規(guī)定,以有關(guān)國家反補貼調(diào)查的重點內(nèi)容為參照,深入開展一次地方性政策清理活動。

不斷提高地方政府的政策制定水平。在國家層面的稅收、土地、金融等政策日益符合WTO規(guī)則的同時,提高地方政府的政策制定水平就成為地方應(yīng)對反補貼調(diào)查體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。今后,地方各部門出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時,均應(yīng)設(shè)定反補貼審查這一必經(jīng)程序,不僅要從名稱上避免使用補貼、獎勵等字樣,更要在政策的指導(dǎo)思想和內(nèi)容上避免使用禁止性補貼。對與SCMA相沖突的補貼政策逐步予以取消,對與SCMA不相沖突的補貼政策要加強,尤其是對那些被其他成員證明行之有效的補貼政策更要重點研究,為地方所用。同時,要注意轉(zhuǎn)變補貼方式,從直接補貼向間接補貼轉(zhuǎn)變,從顯性補貼向隱性補貼轉(zhuǎn)變。

切實增強反補貼調(diào)查應(yīng)訴能力。要提高反補貼應(yīng)對工作的有效性,除了開展上述的現(xiàn)行政策清理,提高政策制定水平外,還要提高各級政府部門的反補貼應(yīng)訴能力,重點是建立健全“兩個機制”,一是地方性的反補貼預(yù)警機制,二是反補貼應(yīng)訴聯(lián)動機制。這兩個機制是有機聯(lián)系密不可分的。建立健全反補貼預(yù)警機制是為了對貿(mào)易伙伴的反補貼調(diào)查動向做出預(yù)判,進而將其處理在萌芽狀態(tài),以增強反補貼應(yīng)對工作的主動性。建立健全反補貼應(yīng)訴聯(lián)動機制,就是在貿(mào)易伙伴提起反補貼調(diào)查后,為了提高應(yīng)對工作的有效性,增加獲勝把握而建立的。一方面,要完善政府部門間的應(yīng)訴聯(lián)動機制,提高政府部門的反補貼綜合應(yīng)對能力。另一方面,要加強政府部門與出口企業(yè)間的聯(lián)動。盡管反補貼調(diào)查針對的是政府的補貼行為,但企業(yè)是應(yīng)訴失敗后最大的利益受損者,所以要充分調(diào)動企業(yè)配合應(yīng)訴的積極性,在地方上營造良好的反補貼應(yīng)對氛圍。

結(jié)論

反補貼調(diào)查案件日益增多,受其影響的貨物出口額不斷擴大,這已成為中國出口產(chǎn)品面臨的主要問題之一。寧波的出口產(chǎn)品也面臨同樣的形勢,涉案產(chǎn)品類型比較集中,被調(diào)查的政策涵蓋范圍很廣。地方反補貼問題產(chǎn)生的原因很多,既有國際貿(mào)易發(fā)展客觀規(guī)律方面的原因,也有WTO相關(guān)制度方面的原因,還有中國對外貿(mào)易額快速增長方面的原因,更有地方性外貿(mào)扶持政策自身的原因。基于此,我們應(yīng)該繼續(xù)深入研究WTO反補貼調(diào)查規(guī)則,全面清理地方性經(jīng)濟發(fā)展扶持政策,不斷提高地方政府的政策制定水平,切實增強反補貼調(diào)查應(yīng)訴能力,建立健全反補貼應(yīng)訴預(yù)警機制和應(yīng)訴聯(lián)動機制。