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根據每日經濟新聞2010年11月30日的報道,11月29日,深圳出入境檢驗檢疫局透露,已對從美國進口的一批5.4萬t的轉基因玉米作出退貨決定,原因是這批產品被檢出我國不允許的轉基因成分MON89034。該批貨物的進口方中糧集團也證實,該船玉米確為中糧執行國營進口配額中的一船。目前正與外方商討有關退運事宜,相關損失將由供貨商承擔。農業部人士曾向媒體透露,2010年中國從美國采購的玉米已達到150萬t,創下自1995年以來進口玉米的最高水平。而與此同時,針對轉基因作物給人體和環境帶來危害的質疑聲一直不絕于耳。綠色和平組織食品與農業項目組主任羅媛楠表示:“目前沒有證據證明動物食用轉化后,是否對人類有害。不過,轉基因玉米對種植地區的環境可能存在一定的影響。”[1]隨著轉基因食品在國際貿易中的比重逐步加大,越來越引發了國內外學者對轉基因食品國際貿易的廣泛關注。

一、轉基因食品國際貿易現狀和特征

1.轉基因食品國際貿易現狀

轉基因食品是指利用轉基因技術生產的食品。該類食品的最大特征就在于其是為了一定目標而利用現代基因技術,插入外源性基因改變食品原料的基因組成而產生的新的食品和食品添加劑。目前,世界各國種植的最主要的轉基因作物包括玉米、大豆、棉花和油菜籽,它們在所有轉基因產品中的比重占到了99%左右。美國、阿根廷、加拿大是轉基因食品的主要生產國,轉基因大豆、玉米、棉花和油菜是主要的出口產品。中國作為最早商業化種植轉基因作物的國家,在1996年之前轉基因作物實際種植面積不大,只有11萬hm2,1997年之后迅速增加,2007年達到380萬hm2。轉基因作物種植面積位于美國、阿根廷、巴西、加拿大和印度之后,位居世界第六位[2]。

隨著轉基因農作物在全球迅速推廣,轉基因作物產品市場銷售額也逐年迅速增加,從1996年至2007年累計市值達500億美元,2008年轉基因作物市場的全球市值為75億美元(高于2007年的69億美元),占美國2008年全球農作物保護市場價值的14%。2008年,占全球66億人口一半以上的25個種植轉基因作物的國家獲得的效益超過了2007年的100億美元,占全球耕地面積一半以上的25個國家已經批準種植轉基因作物,轉基因作物種植面積的快速增加,必然加速轉基因食品國際貿易的迅速發展[3]。

2.轉基因食品國際貿易的特征

(1)轉基因農產品逐漸成為主要的國際貿易產品。國際貿易的主要轉基因產品為轉基因大豆、轉基因玉米、轉基因棉花和轉基因油菜籽及其制品。隨著轉基因作物種植國家數量的不斷增加以及各轉基因作物在同類作物中比例的擴大,必將導致未來國際貿易中轉基因產品的逐漸增加。

(2)轉基因農產品的主要出口國家和地區集中在美洲。轉基因農產品的主要種植國如美國、阿根廷、巴西和加拿大成為世界轉基因農產品出口大國。轉基因農產品的主要進口國家和地區集中在亞洲和歐洲。中國是大豆的主要進口國,年進口量為1000萬t左右,其中約1/3為轉基因大豆。

(3)相當數量的轉基因產品經過深加工后出口銷售。在國外,大量的轉基因產品已經被直接或間接地制成人類的食品。在美國、加拿大,軟飲料、啤酒、早餐麥片等都含有轉基因成分,在我國,市場上出售的80%的大豆油是轉基因大豆。2003年,國際綠色和平組織在北京、上海、香港和廣州四個城市抽取73個常見食品,發送到歐洲基因時代公司檢測,正式檢測報告顯示,13個樣品含有轉基因成分,可以看出我國轉基因食品已經在不知不覺中與人們的生活息息相關[4]。

(4)由轉基因產品引起的貿易爭端日益突出。轉基因工程技術及其產品在迅猛發展的同時,其在生產、包裝、運輸、貯存、使用、處理等過程中也有可能對生物多樣性、生態環境和人類健康構成潛在的風險和威脅,因此圍繞著轉基因產品安全性問題,引發的國際貿易爭端愈演愈烈。1998年10月,歐盟立法機構要求歐盟委員會在重新審查歐盟的規章、制度和政策前,暫停批準轉基因作物市場化的申請。2003年5月13日,美國根據WTO協議相關條款,將其與歐盟之間長達數年的轉基因產品貿易爭端提交給WTO爭端解決機構。貿易爭端的不斷產生以及世界上對轉基因產品的抵制,對轉基因出口國產生了嚴重影響。以美國為例,1998年美國向歐洲出口玉米200萬t,1999年就銳減到13.7萬t,損失高達600多萬美元[5]。根據《出口貿易壁壘監測與分析報告》對2009年中國遭遇的對外貿易壁壘的統計分析,2009年我國對外貿易增長經歷了自1998年以來最大的波動,我國進出口總值為22072.7億美元,比2008年下降了13.9%,全面貿易順差減少了34.2%。從產品來看,2009年遭遇綠色壁壘的食品共計46種,涉及的產品集中分布于米面類食品、豆類食品、蔬菜加工品、海鮮加工品以及罐頭類食品,被通報的主要原因在于這些產品容易被懷疑摻有轉基因物質、對人體有害的化學物質、輻射超標、容易腐壞等,不符合這些國家相關的食品安全標準,容易對人類健康造成危害[6]。

二、對轉基因食品國際貿易的法律規制

轉基因食品國際貿易引發的法律爭端,在廣義上可以納入到綠色壁壘引發的法律爭端之中。綠色壁壘是綠色貿易壁壘的簡稱,又稱為環境壁壘,它是指在國際貿易中,進口國以保護環境、自然資源以及人類和動植物健康為由,通過立法對進口商品制定一系列強制性或者志愿性限制法規和措施。這些法規和措施大致可以分為兩大類:一類是生存型標準,即與人類的基本生存狀態息息相關的環境標準。這一類環境標準是為了保護人類的基本生存環境和賴以生存的各種資源,如果不被嚴格執行,人類將處在瀕臨滅絕的危險境地。比如,淡水資源的保護、臭氧層的保護等都迫在眉睫。第二類是發展型的標準,即為了提高人類的生存質量、改善其生存條件所設立的各種標準。這些標準更多地考慮人類本身對現在和將來的安全以及健康的需要[7]。轉基因食品安全標準應當屬于發展型的標準。綠色壁壘具有雙重性。一方面,它有其合理和積極的一面,即體現了人類保護生態環境、維護健康、追求可持續發展等正當合理的要求,這是人類基于市場失靈而采取的合理的措施;另一方面,它也有其不合理和消極的一面,即為某些國家披著“環境保護的外衣”,推行新的貿易保護主義、阻止外國商品進口提供了“擋箭牌”,這是基于國家利益而實施的貿易保護。

1.WTO框架內的法律規制

WTO并沒有對轉基因食品貿易專門規定,對轉基因食品的相關規定應當屬于WTO環保例外條款。這些條款散落于GATT/WTO的宣言和決議中。如《技術性貿易壁壘協議》(TBT協議)《實施衛生與動植物檢疫措施協議》(SPS協議)《農業協議》《與貿易有關的知識產權協議》(TRIPS協議)等,其法律地位較低。

(1)《技術性貿易壁壘協議》(TBT協議)。該協議承認各成員方為了保護人民、動植物生命健康和環境,有權采取適當措施,只要這些措施不至于成為在具有同等條件的國家間構成武斷的或者不合理的歧視,或構成對國際貿易的一種隱蔽限制。

(2)《實施衛生與動植物檢疫措施協議》(SPS協議)。該協議鼓勵各方采用國際標準和準則,但成員方也可以采用高于國際標準的措施,只要在科學上證明是合理的,或是以適當的危險評估為基礎。

(3)《與貿易有關的知識產權協議》(TRIPS協議)。TRIPS協議沒有特別提到基因或基因技術專利權問題,成員國似乎可以對此加以如下解釋:某一經過基因工程修飾過的基因可能是新的、含創造性并且付諸工業應用。顯然,該基因符合TRIPS協議有關發明的條件,可以作為一項發明授予專利權,受到TRIPS協議的保護。在WTO提起與食品安全有關的6起貿易爭端,除了1起為埃及對使用了含有轉基因成分植物油的進口罐頭采取了限制措施而引起的除外,其余5起都涉及到了初級產品和畜產品。雖然轉基因食品爭議比較大,但是包括SPS協議在內的WTO各項協議還沒有覆蓋到轉基因食品范疇,不能為有效地解決轉基因食品引起的爭議提供準則和根據。這也是WTO成員較少利用WTO爭端解決機制解決因轉基因食品引發的國際爭端的主要原因。

2.WTO框架外的法律規制

為了防范轉基因食品對生物安全的影響,要嚴格規范做法,特別是解決轉基因食品的越境轉移問題,在聯合國環境規劃署的組織下,1996-1999年9月先后召開六次生物安全特設工作組會議和一次生物多樣性公約締約國大會特別會議。經過多次談判,終于2000年1月24-28日通過了《卡塔赫納生物安全議定書》(BSP)最終文本。《生物多樣性公約》和《卡塔赫納生物安全議定書》對轉基因食品的國際貿易和投資產生了重要影響。

《卡塔赫納生物安全議定書》是《生物多樣性公約》的子文件之一,也屬于多邊環境協議(MEAS)。BSP由40個條款和3個附件組成,其中,與轉基因產品貿易相關的規定如下。①適用范圍。議定書適用于所有轉基因產品的越境轉移、過境、處理和使用。議定書將轉基因食品分為擬引入環境的轉基因食品和擬直接作食物和飼料或加工之用的轉基因食品。②提前知情同意程序。議定書對轉基因產品的越境轉移規定了提前知情同意程序。出口締約方在轉基因產品首次越境轉移之前應當以書面形式通知進口締約方進行風險評估,做出是否允許進口或者要求進一步補充資料的決定,并且附有理由。此外,過境產品和封閉使用的產品以及直接用作食物和飼料或加工之用的轉基因產品不適用這一程序。③預防原則。根據該原則,在未掌握充分的相關科學資料和知識的情況下,進口方可就進口問題酌情做出決定,以避免或最大限度地減少不利影響。具體體現在提前知情同意程序和擬直接作食物或飼料或加工之用的轉基因產品的規定中。進口方在根據預防原則做出決定后,如果出現了新的科學證據,出口方可以要求重新評審。④信息交流中心機制。議定書要求締約方與非締約方之間的有關基因產品的越境轉移必須符合議定書的規定,同時鼓勵非締約方通過信息中心有關信息,議定書要求締約方將轉基因產品的非法轉移移交給信息中心,并采取必要措施來阻止轉基因產品的非法越境轉移。

《卡塔赫納生物安全議定書》對國際貿易的影響是:①提前知情同意程序規定使得進口程序變得更加負責和繁瑣,審批的時間也更長,一般為270天,賦予進口締約國為保護生物安全更多的權利。②實行轉基因食品加貼標簽制度會增加進口國公眾對轉基因食品的心理恐懼,從而導致某些轉基因食品國際貿易量的下降甚至退出國際市場。根據日本農林漁業金融公庫的調查顯示,日本有82.7%的消費者對食用轉基因食品有抵觸。1997年歐盟率先制定了轉基因食品標簽制度,2000年4月11日,在歐盟《官方公報》上的502000號法規中對某些轉基因食品的標簽做出強制性規定的法規開始生效。規定在2種情況下可以不在食品標簽上做附加說明:第一,食品成分中根本不含有轉基因的蛋白質和DNA;第二,食品中的轉基因物質是偶然污染造成的,而且含量不超過1%。在此情況下,生產商必須向有關部門提供證據,證明已經采取了適當措施以避免使用轉基因物質作為原料,食品中存在的轉基因物質成分是偶然侵入造成的污染。

3.兩種法律規制的沖突與協調

(1)兩種法律規制的沖突。WTO規則與《卡塔赫納生物安全議定書》存在著共同點,比如二者都認為有害生物的越境轉移會對人類和動植物健康和安全產生風險,為了保障人類健康和生態環境,必須采取適當措施;二者都認識到國際貿易活動會對生態環境產生影響,但是在決定采取管制措施的時候,都強調要根據科學原理,以現有的科學證據為基礎,發揮國際標準和國際組織的作用。但是二者在基本目標、基本原則等方面存在沖突。

在基本目標方面,《卡塔赫納生物安全議定書》的宗旨是防范轉基因活體及其產品越境轉移對生物多樣性產生不利的影響,同時顧及對人類健康構成的風險,期望能在開發和利用現代生物技術的同時亦采取旨在確保環境和人類健康的妥善安全措施,但其對貿易發展考慮不夠;而WTO有關協議則主要是為了促進貿易的發展,盡管WTO許多協議提及要考慮環境保護問題,屬原則性規定,在實際操作中比較難以操作,WTO至今也沒有專門的“貿易與環境協議”。

在基本原則和規則上,預先防范原則是《卡塔赫納生物安全議定書》最重要的原則和基石,而WTO規則則特別強調科學證明合理原則的作用。比如SPS協議第2條第2款明確規定:“各成員應當確保任何衛生與植物衛生措施僅在為保護人類、動植物的生命或健康所必需的限度內實施,并根據科學原理,如無充分的科學證據不再維持。”

非歧視原則是WTO的基石,而《卡塔赫納生物安全議定書》根據預先防范原則和事先知情同意程序,采取的是個案審批法。第16條第4款要求每一締約方均應當作出努力,確保在把無論是進口的還是當地研制的任何轉基因活體投入確定使用之前,對其進行與其生命周期或者生殖期相當的一段時間的觀察。這就意味著不同產品有不同的待遇,這與WTO的非歧視原則是沖突的[8]。

(2)兩種法律規制沖突的協調。WTO與《卡塔赫納生物安全議定書》之間沖突的協調有一定的難度,這體現在:雙方的規則差別太大,潛在的沖突很多;WTO與《卡塔赫納生物安全議定書》的成員都是平等的國際法主題,互相沒有隸屬關系。協調的建議:一是加強交流。多邊貿易體系和環境條約應當相互支持,為了維持這一相互支持性,兩者都應當維持在各自領域內處理問題的能力。各國政府在未來《卡塔赫納生物安全議定書》的談判中,應當考慮相關的WTO規則,當貿易與環境出現交叉問題時,在《卡塔赫納生物安全議定書》秘書處和WTO相關委員會之間進行信息交流極為必要。應當建立固定的信息交流渠道,建議將《卡塔赫納生物安全議定書》列入WTO貿易與環境委員會、TBT委員會和SPS委員會的正式觀察員。二是開展談判。建議將WTO規則與《卡塔赫納生物安全議定書》的關系放在WTO新一輪多邊貿易談判中貿易與環境議題框架內進行深入的談判。

三、應對轉基因產品國際貿易的對策

目前我國轉基因生物技術的研究與開發一直是國家“863”計劃和“973”計劃中的重點課題,而這方面的研發也處于世界領先的水平。我國從1996年開始種植轉基因農作物,到2007年,我國轉基因農作物的種植面積達到了380萬hm2。而與此同時,我國也是轉基因農產品的進口大國,每年進口大量的轉基因大豆、油菜籽。以大豆為例,我國是大豆的進口大國,2005年我國分別從美國、巴西、阿根廷等國進口大豆1105萬t、795萬t和740萬t,占進口量的41.6%、30%和27.5%。2008年從上述三國進口大豆的數量占我國進口總量的98.7%[9]。由于價格因素和我國現實條件的因素,進口大豆的數量逐年增長,對國內大豆生產造成了巨大的壓力。我國必須深刻地認識到,由于未來糧食危機的存在,如果不能把握農業生物技術進步尤其是轉基因技術發展的歷史性機遇,那么隨著轉基因技術在世界范圍內的不斷發展,我國將不僅不能有效保障自身的糧食安全,還極有可能在未來的國際競爭中受制于人。中國作為《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國,不僅負有保護生物安全的國際義務,而且也為本國的生物安全利益而進行生物安全管理的現實必要性。目前,我國雖然也制定了一些生物安全方面的立法,但就整體而言,立法層次不高、立法內容不完善、管理體制不合理、可操作性較差,因此在未來還需要不斷完善。

1.完善轉基因標識制度

盡管根據國務院《農業轉基因生物安全管理條例》第28條和農業部《農業轉基因生物標識管理辦法》第3條的相關規定,我國已經建立轉基因食品“強制性標識制度”,但是相關規定仍然不完善。對于現行的《農業轉基因生物標識管理辦法》,應當借鑒日本、歐盟等國家的轉基因產品標識經驗,逐步完善。第一,對已經進入市場的轉基因生物需要深化標識制度,將標識范圍由目前的初級產品擴大到由轉基因生物加工的產品,即對最終消費食品進行標識。第二,目前的標識制度未能解決經深加工的轉基因間接加工品的標識問題,即轉基因大豆油與非轉基因大豆油混合后的加工標識問題,這需要引進歐盟的可追蹤性標識方法,加強對產品中間經銷環節的管理。第三,增加閾值概念,加強可操作性。考慮到轉基因生物污染的偶然性和技術上的必須避免性,為加強標識的科學性,國際上很多國家和地區都采用閾值上限的方法,對這些微量污染混雜和污染實行豁免標志。

2.完善轉基因安全評價制度

我國目前轉基因安全評價的立法有很大的模糊性,需要進一步完善和明確。比如“低度危險”“中毒危險”“高度危險”法律沒有客觀的量化標準加以明確界定,轉基因食品安全監測機構和監測標準也不統一。我國目前食品的檢測機構和檢測體系與發達國家相比還有很大差距。從檢測對象上來看,現有的結構數量與社會需求有較大差距;從地域分布來看,現有質檢機構在各地分布不平衡。面向廣大農村的地縣級綜合性農產品檢測機構還非常薄弱。隨著農業科技的發展,從事農業高新技術產品尤其是轉基因食品的質量安全監測機構還亟待加強和完善。而在美日歐發達國家和地區,普遍具備較為完善的農產品質量安全監測機構體系,高效的組織管理體系和完善的法律、法規、標準體系。這些檢驗檢測體系在保證國內農產品質量安全狀況和對農產品貿易伙伴國實施技術壁壘方面發揮了主導作用,成為發達國家保護國內農產品生產能力、國內生產者利益和國內消費者利益的重要進口限制工具。2001年,歐盟對大連、南京、濰坊、舟山等地的四個檢測實驗室、11個獸藥批發市場和1個獸藥零售店、2個蜜蜂養殖場、2個外貿出口養雞場、1個水產養殖場和1個出口水產品加工廠進行考察,結果評估報告指出了關鍵的一條:質量檢測室的檢測質量沒有保證。并由此得出了“目前中國無法向歐盟充分保證出口的動物性食品不含有害獸藥殘留和其他有害物質。”[9]

3.積極參與世貿組織談判,參與制定新的規則

在新一輪WTO貿易與環境談判中,應當堅持《卡塔赫納生物安全議定書》中的一些原則,一方面要反對歧視和貿易保護主義,另一方面也要保證生物安全,同時要強調發展中國家維護生物安全的特殊性。應當達成多邊貿易與環境發展共同遵守的指導準則。這一準則為WTO和《卡塔赫納生物安全議定書》下一階段各自修改規則或制定新的規則時提供指導,也可以作為解決爭端的重要根據。這一指導準則的主要內容可以考慮為:貿易與環境相互促進,共同為促進可持續發展做出貢獻;反對以環境保護名義搞貿易保護主義,共同為促進可持續發展做貢獻。

在實施SPS協議上,我國面臨的主要挑戰是:第一,如何滿足進口國對其出口產品在衛生和植物衛生以及技術方面的要求;第二,如何為本國的衛生、植物衛生和技術法規提供科學根據;第三,如何有效地參與國際標準的制定和采納。在現行規則下,國際標準的制定和采納都是采用少數服從多數的投票方式。由于這種投票方式使有些措施往往僅僅多幾票而被采納。比如國際食品法典委員會在討論對牛肉生長激素的殘留規定時,有33票支持,29票反對和7票棄權;而在討論礦泉水標準時,有33票同意,31票反對和10票棄權。為此,如何有效地參與國際標準的制定和采納,重要性不言而喻。中國要加強基礎力量的建設。一方面要培養一批通曉國際貿易政策和國際法的專門人才,另一方面也要有強大的基礎科學研究體系,以求為貿易爭端提供及時可靠的有力證據。隨著經濟國際化,科學研究也要國際化,必須與國際標準、國際動態、國際前沿接軌,否則,我們的研究成果得不到學術界的認同,也就無法為貿易保護以及相關爭端提供有力支持。在美國訴日本關于進口水果植物檢疫措施的貿易爭端(DS76)案件中,決定案件勝負的關鍵因素是科學根據和風險分析,日本由于決策程序中缺乏科學論證環節,在制定政策時并沒有充分吸收已經有的科學研究成果,事后提供的科學研究成果不能支持其品種檢驗措施,在本次爭端中輸掉了官司。美國之所以贏得訴訟,與其科學的決策程序是密不可分的,此外日本提供的科學研究成果沒有得到國際上權威專家的認同,也是日本輸的重要原因之一。

4.積極參與國際競爭,大力發展我國的轉基因產品出口貿易

目前,中國自己開發的轉基因產品僅能滿足國內的生產需要,尚不能形成向國外輸出技術和大量出口產品。中國唯一可以大量出口的是轉基因煙草產品,然而正是由于中國種植有轉基因煙草,其煙葉的出口遭到歐美國家的堅決拒絕。一些歐美國家以此為理由,曾取消4~7億元的訂單,造成中國經濟上的重大損失。我國應當加強對有關農產品國際貿易規范和慣例的研究。在世貿組織框架下,針對轉基因產品,無論是TBT協議還是SPS協議,都沒有規定統一的國際標準,各國為了應付未來幾年迅速增長的轉基因產品貿易,紛紛制定自己的標準,因此,我們要強化信息的快速傳遞和共享機制,建立包括轉基因食品在內的各類食品綠色壁壘的網上通報、咨詢、評議、預警綜合系統,建立對敏感和重要農產品生產以及進出口數據的通報交流制度,通過信息的快速傳遞和共享,提升企業對各類綠色壁壘的風險防范能力和快速反應能力。

四、結語

轉基因產品涉及到的問題并不是單純的法律問題,從某種意義上說,更是一個科學領域的問題。由于轉基因產品的安全性在現階段并不能得到科學的證實,因此國際上還不可能存在對轉基因產品的統一認識,WTO也未能在這個問題上作出肯定的答復,這導致在對轉基因產品進行監管的時候需要各國和各地區根據自己的情況因地制宜。歐盟影響生物技術產品審批和銷售措施案的結束并不意味著國際轉基因產品貿易糾紛因此得到徹底解決。在這種情況下,我國應該努力加快發展轉基因技術,在轉基因技術是否安全這類實體問題沒有國際權威定論之前,加強對轉基因程序規則的研究,以保護我國的國內市場。