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一、引言

國債作為財政政策工具，對促進國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起著重要作用。在我國政府預(yù)算中，國債是和財政收入捆綁在一起使用的，除了建設(shè)國債，無法直接從政府財政收支賬面上判斷國債的使用方向。我國國債使用方向的研究，國內(nèi)學者可分為兩種：（1)國債總體使用方向的研究。作者主要以消費函數(shù)為理論基礎(chǔ)，建立了計量經(jīng)濟學模型，來分析我國國債主要用于消費性支出還是投資性支出。（2）建設(shè)國債使用方向的研究。該類文章主要根據(jù)我國1998年以來國債項目實施情況，對建設(shè)國債使用方向進行分析。這里，我們對我國1981-2003年來國債總體使用方向進行了分析，并提出了相應(yīng)的建議。

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二、實證分析

我們選擇1981-2003年國家財政支出項目與國債支出（國債發(fā)行額）進行分析，國家財政支出項目包括基本建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動資金、挖潛改造和科技三項費用、地質(zhì)勘探費、工交流通部門事業(yè)費、支農(nóng)支出、文教科學衛(wèi)生支出、撫恤和社會福利救濟費、國防支出、行政管理費、政策性補貼支出。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2004》。

我們采用劉思峰提出的綜合關(guān)聯(lián)度對國家財政支出項目與國債支出進行灰色關(guān)聯(lián)分析。財政支出各項目與國債支出的綜合關(guān)聯(lián)度：行政管理費0.846、文教科學衛(wèi)生支出0.833、基本建設(shè)支出0.689、挖潛改造和科技三項費用0.661、支農(nóng)支出0.642、國防支出0.625、撫恤和社會福利救濟費0.601、政策性補貼支出0.580、工交流通部門事業(yè)費0.568、地質(zhì)勘探費0.536、增撥企業(yè)流動資金0.502。分析表明，1981-2003年，我國國債更多用在行政管理費、文教科學衛(wèi)生支出、基本建設(shè)支出這幾方面。

行政管理費和國債支出的關(guān)聯(lián)度最高，這與近年來我國的基本建設(shè)支出、文教科學衛(wèi)生支出等財政支出項目占國家財政支出比重總體下降，行政管理費占國家財政支出比重總體上升有關(guān)。1981年，我國行政管理費占國家財政支出比重為6.23%，排名在基本建設(shè)支出、文教科學衛(wèi)生支出、國防支出、政策性補貼支出、支農(nóng)支出之后，位列第六。此后，行政管理費占國家財政支出比重持續(xù)上升。1994-1997年，行政管理費占國家財政支出比重超過了基本建設(shè)支出占國家財政支出比重，僅次于文教科學衛(wèi)生支出占國家財政支出比重，位居財政支出項目第二。1998-2000年，行政管理費占國家財政支出比重有所下降，2001年開始又重新回升，2003年達13.95%，重新占據(jù)國家財政支出第二的位置。迅速增長的行政管理費占據(jù)了相當一部分國債資金，降低了國債支出的總體效益，需要加以控制。

我國文教科學衛(wèi)生支出1989年開始，已成為比重最高的財政支出項目，前述分析也表明文教科學衛(wèi)生支出獲得了國債資金很大支持。表面看來，文教科學衛(wèi)生支出似乎足夠了，進一步分析，其實不然。以教育為例，1981-2003年，雖然我國教育經(jīng)費的支出在國家財政支出中的比重總體上由10.79%上升至13.60%，但其增長都是在1981-1996年間實現(xiàn)的，1997年開始，這一比重持續(xù)下降，2001-2002年略有反彈，2003年再次下降。1981-2003年，我國教育經(jīng)費的支出占GDP的比重始終小于3%。2005年，世界銀行通過對1960-2000年84個國家經(jīng)濟增長的源泉進行研究，發(fā)現(xiàn)教育對經(jīng)濟增長的貢獻為14%，僅次于全要素生產(chǎn)率和資本。從促進國民經(jīng)濟長遠發(fā)展的角度出發(fā)，我國教育支出的狀況需要進一步改善。

支農(nóng)支出和國債支出的關(guān)聯(lián)度較小，表明國債資金對支農(nóng)支出的支持較弱。盡管近年來我國政府非常重視三農(nóng)問題，但是財政支農(nóng)支出占財政支出的比重卻由1981年的6.68%下降至2003年的4.60%。即使考慮其他農(nóng)業(yè)支出（例如基本建設(shè)支出中的農(nóng)業(yè)支出），國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重仍由1981年的9.68%下降至2003年的7.12%。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。鑒于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位和自身的弱質(zhì)性特點，加之我國短期難以改變的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，政府的保護尤其是財政支持就成了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入的根本方法之一。因此，國債資金應(yīng)進一步加強對我國農(nóng)業(yè)支出的支持。

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三、結(jié)論和建議

由于我國每年新發(fā)行的國債除了還本付息外主要是彌補財政赤字，因而影響國債使用方向的主要是財政赤字的來源，根據(jù)上述分析結(jié)果，優(yōu)化我國國債使用方向可以從發(fā)行專項國債和改善財政支出結(jié)構(gòu)這兩方面入手，具體有以下建議：

1、政府要維持教育支出、農(nóng)業(yè)支出在財政支出中的一定比重，適當發(fā)行教育國債、農(nóng)業(yè)國債來增加政府對教育、農(nóng)業(yè)的投入，使得國債資金向教育支出、農(nóng)業(yè)支出傾斜。

2、政府可以通過加強行政管理費的管理和約束，提升行政管理費的使用效率，控制行政管理費在財政支出中的比重，使得未來彌補財政赤字的國債資金盡量不被行政管理費占據(jù)。