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一、基于“五年”計劃的我國航空運輸戰略規劃演化歷程分析

要研究我國的航空運輸戰略規劃演進歷程，首先要理清我國的經濟和社會發展計劃（規劃）演進歷程，因為我國航空運輸業的發展計劃（規劃）是根據國家制定的經濟和社會發展計劃相應制定的專項計劃，所制定的車窗總的計劃（規劃）要與經濟發展相適應，并且在一定程度上促進社會經濟的發展。對交通設施的建設、改善以及運輸領域有關科技的研究、推廣及應用都需得到政府的資助，只有納入規劃內的項目才能得到政府的資助，所以對交通運輸進行專項規劃非常有必要。社會經濟發展戰略對國民經濟管理來說還是一種總體構想和打算。在實踐中它需要通過具體的方法和手段加以落實。從我國的實踐來看，社會經濟發展戰略首先是通過制定計劃或規劃加以落實的。國家相關部門定期編制和實施的國民經濟和社會發展計劃或規劃，成為每個時期國家的行動綱領和行動指南。通過制定規劃，使國家經濟戰略更加明晰、具體和具有可操作性。新中國成立以后，從1953年開始，國家每5年制定一次國民經濟和社會發展計劃。除了1949—1952年的國民經濟恢復時期和1963—1965年的國民經濟調整時期外，中國已經制定了12個“五年計劃”。

1.第一個五年計劃“一五”計劃時期，我國民航處于起步階段，各方面發展都不健全，所以在1953年制定和實施的民航發展“一五”計劃中，重點在于對加強安全管理，對民航組織進行整編，建設飛行隊伍、航管體系和相關院校，增加航線，擴展通用航空。發展國民經濟的第一個五年計劃書中第五章第五節民用航空中提出民用航空的發展，主要是加強首都與各地區主要城市和邊遠地區的聯系。同時，為了適應農業、林業和地質勘探等工作的需要，發展專業飛行。這就是針對我國航空運輸的第一個五年規劃。

2.第二、第三、第四個五年計劃1956年9月黨的“八大”通過了《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》；1964年5月中央工作會議討論并原則同意了《第三個五年計劃（1966—1970年）的初步設想》（匯報提綱），1965年9月中央討論基本同意了《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱》；1970年2月國務院召開全國計劃工作會議研究、討論、制定了《第四個五年計劃綱要（草案）》。雖然在這3個國民經濟發展計劃中都提到要發展運輸業，但是規劃發展提及的基本是公路、鐵路和港口，而并沒有對航空運輸提出具體的指標計劃。這使航空運輸戰略規劃的發展受到阻礙。

3.第五個五年計劃1975年，中共中央制定了《1976—1985年發展國民經濟十年規劃綱要（草案）》，安排了“五五”計劃，提出后三年（1978—1980）建立獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。1979年4月，中共中央工作會議正式提出“調整、改革、整頓、提高”的方針，并從這一年開始對國民經濟進行調整。此時，中國民航也開始實施“五五”計劃，繼續發展航空運輸和通用航空。應該說，“五五”計劃是航空運輸戰略規劃的轉折點，從此次計劃之后我國的航空運輸戰略規劃上升到一個新的臺階。

4.第六個五年計劃《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃》（1980—1985年）是按照黨的十二大提出的到本世紀末經濟建設的戰略部署而制定的，是繼“一五”計劃后的一個比較完備的五年計劃，要求在調整中使國民經濟走上穩步發展的健康軌道。“六五”計劃中提出要對民航進行體制改革，狠抓安全和服務工作，重視基礎建設，加強科技教育工作。在國民經濟發展“六五”計劃中第十八章第五節民用航空建設中，提出要在5年內完成烏魯木齊機場和首都機場收尾工程；改擴建上海、廣州、成都、昆明、長沙、大連、沈陽、桂林、福州、蘭州、青島以及部分地方航線機場，提高技術等級和通過能力；改址擴建西安機場;建成敦煌等機場；做好武漢機場擴建的前期誰備工作。逐步改善與加強通信、導航和航行交通管制設施的建設。購置新型飛機，更新淘汰部分舊飛機。根據國際、國內客貨運量及旅游、外貿等方面的需要，適當調整與新辟國際、國內干線和省、自治區地方航線，增加航班密度，發展為農業和能源開發等服務的專業航空。逐步提高飛機的日利用率和載運率，保證飛行安全，提高服務質量。

5.第七個五年計劃1986年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》（1986—1990年）提交六屆人大四次會議審議批準。在國民經濟和社會發展“七五”計劃中第十四章中，針對航空運輸的規劃中提出民航運輸總周轉量要達到25億噸•公里，比1985年增長近1倍，發展集裝箱運輸，提高飛機運輸效率和質量，積極穩妥地推進體制改革，民航部門利潤的90%留給自己使用。在建設沿海開放城市機場的同時，新建和擴建一批機場。

6.第八個五年計劃1990年12月中國共產黨第十三屆中央委員會第七次會議審議并通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》，1991年3月第七屆全國人大第四次會議審議通過國務院《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》。在國民經濟和社會發展“八五”計劃中第三章第四節民用航空建設方面提出重點加強基礎設施建設，續建上海虹橋、昆明巫家壩、海南三亞、武漢天河等機場，新開工首都機場航站區。加強航行系統和空中管制系統的建設。進一步增加干線和支線的空運能力，合理規劃航線網絡，根據需要開辟新的航線。國際航線主要鞏固現有航線，提高竟爭能力。增強通用航空的作業能力。

7.第九、第十個五年計劃1995年9月，十四屆五中全會通過了《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標建議》。國民經濟和社會發展第十個五年計劃綜合交通體系發展重點專項規劃第三部分第五小節的民航發展規劃中提出實施航空樞紐工程建設，合理安排機隊配置，加強支線航空，強化空中交通管制系統建設，改造和完善配套系統，全面增強航空運輸能力。并分別對機場、機隊配置、空中交通管制系統建設、維修設施建設、航空信息系統建設、航油供應制定具體的規劃。

8.國民經濟和社會發展第十一個五年規劃從“十一五”（2006—2010）開始計劃改稱為規劃，同時中國民用航空也制定了有關我國航空運輸發展的五年規劃，中國民用航空發展第十一個五年規劃。該規劃共有八章，提出大力發展航空運輸，積極發展通用航空，促進增長方式轉變，全面建設行業文化，加強航空安全管理，建立航空安保機制，健全應急救援體制，夯實航空安全基礎，優化民用機場布局，加快民用機場建設，保障航空油料供應，提高管制能力，提升保障水平，增強空域管理，推進新技術應用，加強教育培訓以及深化體制改革等。規劃首先對“十五”期間的落實情況進行分析，其次制定“十一五”期間的規劃目標，分7個大的方面制定多維度的目標體系。

9.國民經濟和社會發展第十二個五年規劃中國民用航空發展第十二個五年規劃（2011—2015）共10個章節，首先對“十一五”發展進行回顧，其次分析“十二五”面臨的形式，再次根據面臨的形式制定“十二五”發展目標，進而從6個方面分拆目標、制定多目標體系，最后制定保障措施。

二、我國航空運輸戰略規劃階段劃分及特點總結

以上根據規劃的內容和形式對國民經濟社會發展規劃和航空運輸發展規劃進行了梳理，下面對航空運輸戰略規劃進行階段劃分。筆者首先從我國航空運輸戰略規劃的制定形式方面對航空運輸戰略規劃進行階段劃分，分為3個大的階段。第一階段從“一五”到“九五”，第二階段為“十五”，第三階段從“十一五”到“十二五”；然后針對每個階段根據規劃的內容進行二次劃分。

1.我國航空運輸戰略規劃制定形式的演化歷程劃分按照規劃制定的具體形式不同，可以劃分我國航空運輸戰略規劃的演化歷程。（1）“一五”到“九五”階段。“一五”到“九五”劃分為一個階段，是因為從“一五”到“九五”期間我國航空運輸沒有單獨制定有關航空運輸的戰略規劃，而是包含在國民經濟發展五年計劃之中。該階段我國航空運輸發展規劃都是作為國民經濟發展或者國民經濟和社會發展計劃中運輸業下面的分支進行的規劃。在規劃制定的形式上，從“一五”到“九五”有關航空運輸的戰略規劃基本是按照國家經濟社會發展的需要而制定的。（2）“十五”階段。在制定“十五”計劃時，雖然還是沒有單獨制定有關航空運輸的戰略規劃，但是制定了我國綜合交通運輸戰略規劃，里面有一項針對民用航空進行的具體規劃。該階段針對航空運輸的戰略規劃從制定形式上是作為綜合交通運輸規劃中的一部分進行規劃。（3）“十一五”至今。我國民航制定了中國民用航空發展第十一個五年規劃和第十二個五年規劃。“十五”計劃是根據綜合交通發展計劃而相應制定，從“十一五”開始我國的航空運輸發展戰略規劃形成了比較成熟的規劃方法，通過分析環境制定科學的戰略規劃。從“十一五”開始，我國航空運輸戰略規劃不再在國民經濟和社會發展規劃或者綜合交通運輸規劃中作為其中的一部分進行規劃，而是民航局根據國家經濟發展規劃和綜合交通運輸規劃單獨制定實施。

2.我國航空運輸戰略規劃內容的演化歷程劃分按照規劃制定內容的不同，可以劃分我國航空運輸戰略規劃的演化歷程。“一五”時期由于我國民航處于起步階段，所以制定和實施的民航發展“一五”計劃中，重點在于加強安全管理，對民航組織進行整編，建設飛行隊伍、航管體系和相關院校，增加航線，擴展通用航空等。“二五”至“四五”期間由于受和的影響，我國航空運輸戰略規劃的實施也受到了嚴重的影響，規劃制定的有關運輸業的計劃也主要以鐵路為中心，并沒有對航空運輸提出具體的規劃指標。“五五”可以說是我國航空運輸戰略規劃的一個轉折點。從“六五”計劃到“九五”計劃，在國家經濟和社會發展五年計劃中對民航進行了單獨的具體規劃，并對民航發展的各方面進行具體的規劃，此時航空運輸規劃的主要內容是加強機場和基礎設施建設，開辟航線，推進體制改革等方面。“十五”計劃是我國航空運輸戰略規劃的又一個轉折點，此時規劃的重點在于合理安排機隊配置，加強支線航空，強化空中交通管制系統建設，改造和完善配套系統，全面增強航空運輸能力。從“十一五”規劃開始，我國航空運輸戰略規劃已經達到比較成熟的階段，通過運用戰略規劃的方法論模型制定戰略規劃，使制定的規劃更加科學、更具有可操作性。從“十五”至今，我國航空運輸戰略規劃不再是完全按照國家的經濟發展計劃相應制定實施航空運輸規劃，國家經濟發展計劃只是環境分析中的一部分，通過綜合環境分析，確定戰略規劃目標，進而制定戰略行動方案以及戰略規劃實施與控制，這種戰略規劃制定邏輯步驟可以從中國民用航空發展的第十一個和十二個五年規劃中體現出來，并且在“十二五”規劃中更好地體現出這種邏輯步驟。

作者：李莉單位：中國民航大學經濟與管理學院