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川藏公路是國道318線的一部分,東起四川成都,西止西藏拉薩,全長2155km。該線于1950年開始興建,平均海拔在4000米以上,是大西南周邊各省區進行經濟、文化交流的最便捷陸路通道,在促進藏東南地區的經濟發展和改善西藏投資環境等方面,占有相當重要的地位,特別是為維護國家統

一、鞏固國防、加強民族團結、加速西藏經濟建設,起到了極大的推動和保證作用。川藏公路作為連接四川和西藏的交通大動脈,是國內為數不多的具有巨大發展潛力,而又很少引起國內區域經濟工作者關注的交通干線。線路運行不通暢、沿線區域的可進入性差可能是其主要影響因素。川藏公路沿線高山激流層層阻擋,冰川、泥石流、流沙、塌方、滑坡密布,使得這里成為很難被經濟利用的一條交通線。

川藏公路對沿線區域的重要性

川藏公路沿線區域包括成都市、雅安市、甘孜藏族自治區、昌都地區、林芝地區和拉薩市,總面積43·57萬平方公里,總人口超過1400萬,其中約3/4的人口在成都市,經濟總量則更加集中在成都市,這決定了本文研究的重點是除成都外的其它區域。川藏線盡管它是一條平面幾何曲線,但是,其起迄點和跨越地帶表明,它應當為途經之地域帶來繁榮和文明。這就決定了它應當是多功能的,既是川藏兩省區的富民線,又是川藏的經濟線、國防線、文化線、旅游線、信息線、擴散線等。[2]川藏公路是沿線地區最重要的交通線路,而且該線增長極分布相對密集,除成都市和拉薩市兩個省會城市外,還有地(州、市)級政府駐地雅安、康定和林芝,縣級政府駐地名山、天全、瀘定、雅江、理塘、巴塘芒康、左貢、八宿、波密、工布江達、墨竹工卡、達孜等。

交通運輸對區域資源開發、區域工業體系的形成和發展具有重要作用,對區域內工業的聚集和城市的分布也有很大影響。國內外的經驗都證明,交通運輸是國家實現工業化和現代化的先驅。在國民經濟發展中,交通先行是一條應遵循的客觀規律。我國社會主義建設正反經驗都證明,無論就全國來說,還是就地區的開發和工業基地的建設來說,都應認識這個規律,按交通先行這個客觀規律安排建設程序,使交通運輸超前發展。只有這樣,才能保證經濟迅速發展,并促進生產布局更加均衡的發展。[3]恰恰相反,川藏公路除拉薩和成都兩個省會城市外,其他沿線區域并沒有實現交通先行,而是嚴重滯后。

交通與經濟之間的作用關系是雙向的。經濟活動的存在和發展刺激了對交通的需求,從而產生了新的交通設施及原有交通設施的改造;離開交通運輸的經濟活動是自給自足或封閉的經濟,交通運輸的發展可刺激經濟的發展和地域間的聯系和協作,因此,兩者相互依存相互作用。一條不暢通的川藏公路已經成為嚴重制約沿線區域經濟發展的瓶頸,也阻隔了內地,尤其是成都和拉薩對沿線區域的經濟輻射。有鑒于此,加強災害治理力度,保證川藏公路暢通是該區域經濟發展的內在要求。

2川藏公路沿線區域發展的模式選擇

2·1點軸開發模式

在川藏公路本身尚且不能保證暢通的情況下,網絡開發模式顯然是過于超前了,增長極開發模式一是落后,二是即使采取,沒有暢通的交通,其擴散效應也大打折扣。點軸開發理論不僅強調“點”(指城市或經濟發展條件優越的區域)的開發,而且還強調“點”與“點”之間的交通動脈即“軸”的開發。優區位開發理論和點軸開發理論也是我國20世紀80年代初對平衡布局原則進行反思時從西方引進的,其理論淵源是增長極理論。我國80年代中期開始實施有選擇的經濟特區、沿海開放城市、對外開放地區政策,可以認為是優區位開發與點軸開發理論的應用。另外,在80年代中期開始的至今仍呈現良好勢頭的地區發展戰略研究、地區性國土規劃中,該理論也得到了廣泛的應用。因而筆者認為在川藏公路沿線區域實施點軸開發模式,將增長極建設和川藏公路生長軸建設相結合。對該區域實施點軸開發模式符合其經濟發展相對滯后的現狀,也有利于有限的投資集中在高增長能力帶動區域發展的各類區域增長極和川藏公路災害治理上。

川藏公路作為重點軸線的建設可以改善沿線區域的可進入性。增加各地區、部門、企業的原料、市場、信息、人員交流而提供更多的發展機會,可以促進經濟發展;增加各地區人的流動,教育條件改善、文化多元和不同意識形態的進入,可以使相對保守的社會結構變為靈活性和進取的社會結構;由于可進入性的變化引致生產集聚和閑置資源的開發,可以提高生產力和優化產業結構。收入、經濟權益、人口流動和集聚可以把停滯的政治結構變為較為敏感性的機動性的政治結構及政策。我們從目前川藏公路沿線區域人均GDP差異可以看出,可進入性最強的成都市是人均GDP最高的,其次是拉薩,隨著青藏鐵路的開通,拉薩和其他相對落后區域的差距還會進一步擴大;而可進入性最差的昌都地區人均GDP最低,其次是甘孜州。

2·2川藏公路沿線區域點軸開發模式的實施要點

(1)在區域范圍內,確定有利發展條件的川藏省區間的川藏公路線狀基礎設施軸線,對軸線地帶的3個地(州、市)級政府駐地城鎮及13個縣級政府駐地城鎮予以重點發展,對位于軸線上和軸線的直接吸引范圍內的資源予以優先開發。

(2)隨著經濟實力的不斷增強,經濟開發的注意力應愈來愈多的放在較低級別的發展軸和發展軸線上。與此同時,發展軸線逐步向較不發達地區延伸(包括發達地區的距發展軸和發展中心較遠的地區),將以外不作為發展中心的點確定為較低級別的發展中心,規定新的發展中心。

2·3點軸模式的擴散與區域的平衡發展

一個國家或一個地區,開發和發展水平、實力總是不平衡的。隨著開發進程的延伸和地區經濟技術實力的增強,區內不平衡程度逐漸縮小,以至大致出現相對均衡狀態。

點軸漸進式擴散導致區域間相對均衡的發展,主要是由于:(1)新的集聚點,即增長極對周圍較不發達地區起擴散作用。(2)線狀基礎設施可提高區域的可進入性,增加區域的機動性。而可進入性、機動性的增加,必然使地區發展機會的增加。這里需要提出:線狀基礎設施一旦延伸到某一地區,該地區與其周圍沒有線狀基礎設施束的地區的發展差距會進一步擴大。但是,這是縮小區際差異的必經過程。[4]隨著經濟的發展,次級軸線的成長,將為網絡開發模式奠定良好的基礎。

2·4建設川藏發展軸線與我國建設和諧社會的一致性

和諧社會就必須處理好效益目標和公平目標的關系。對于國家與區域制定發展總目標來說,就是必須正確處理經濟高速發展與貧富區域兩極分化的矛盾。一個國家或地區以經濟高速發展作為總目標,就必然盡可能地增大而不是抑制極化效應的作用。通過一系列政策、措施,把更多的投資引向那些經濟發達、城市基礎設施具備、交通發達、信息靈通、資金充足、科技水平高的地區,為它們創造更好的投資環境,以取得投資少、見效快的效果,促成地區經濟高速度發展。在經濟發展到一定水平,區域經濟差異懸殊的情況下,繼續這樣做將造成更大的社會不公平。表現在:落后地區得不到政府的重點支持與發達地區的幫助,而且面臨著發達地區的強大競爭,產業結構得不到調整、改善,在經濟發展的惡性循環中愈陷愈深。落后地區廣大的土地、豐富的資源得不到合理的開發利用,貧困等社會問題長時間得不到緩和,甚至還會愈演愈烈。

建設川藏發展軸線就是在以效益目標為主的情況下,兼顧社會公平,也就是兼顧區域協調發展。國家和區域政策就要考慮盡可能增大川藏發展軸線的擴展效應的作用,運用政府掌握的資金與政策手段來幫助改變該區域的產業結構。為該區域創造一個有利的投資環境,使其能擺脫惡性循環,達到經濟起飛,走上自力更生發展經濟的道路。[5]

3川藏公路及其周邊區域災害治理對策

川藏公路運行半個世紀以來,幾乎全線行程皆險段,其中尤以然烏——波密——林芝之間最為險要,歷來為著名的天險,被視為鬼門關路段,幾乎每年雨季,都會發生山崩、滑坡、雪崩、泥石流等重大山地災害,導致一年中有數月不能通暢的時段,直接因受災或因修路而犧牲的生命和財產損失恐怕已是難以計數。周邊區域災害也不遜色,比如進墨脫通邊防的交通一直難以解決,墨脫成為高原地區有名的“孤島”,至今是全國唯一不通公路的縣。波(密)墨(脫)公路每修每垮,每年大量投資皆付之東流,墨脫少數民族的生產、生活和發展以及邊防的建設等皆處于極端落后困難的狀態。[6]制定和實施有效的災害對策已經刻不容緩。

3·1開展山地災害敏感性評價、制定減災規劃

川藏公路沿線及其周邊地區山地生態環境具有脆弱性特點,突出的表現在山地生態環境系統自身的不穩定性和敏感性。山地災害敏感性評價是把容易發生災害并對人類生命財產安全和生產、生活構成危害的區域識別出來,并對其敏感性程度加以分類和評價,并根據山地災害對建設工程的危害,進行危險性分區,避免和禁止在危險性大的區域進行建設。同時,根據山地災害的分布、類型、危險度、發展趨勢和當地社會經濟發展水準,制定區域性和整個川藏公路沿線及其周邊地區的減災規劃,為經濟建設和山地災害控制提供指導。

3·2強化災害預警和預報

作為一種有效的、經濟的山地災害減災辦法,災害預警預報已經在中國和其他國家得到成功的運用。在一些危險性大的重點災害點和區域,必須建立區域性的與國家減災中心等部門聯網的預警預報系統,及時通報災害天氣和災害、災情等訊息,為川藏公路沿線及其周邊地區乃至全國和鄰國提供災害資訊交流平臺。

3·3加強法制建設和健全災害管理體制

山地災害的發生及其危害往往與人類活動有密切關系,具體表現為人們對山地災害敏感性程度不了解,對不該開挖的地方開挖,不該布局工程設施的地方進行了布局,不該建房的地方建了房,其結果必然帶來災害的發生和危害。因此,必須建立和完善建設用地特別是重點建設工程的災害敏感性評價制度,并制定禁止建設沒有做敏感性評估的工程的法律條例,真正地做到防患于未然,最大限度的減少人為誘發山地災害帶來的損失。在管理層面,建立和健全災害管理體制、災害群防群測體系、減災預案、減災指揮調度體系,形成從災害預警預報、減災預案等高效運轉的減災支持和管理體系。

3·4建立川藏公路山地災害防治專項基金

川藏公路及其周邊地區,尤其是藏區山地災害面廣量大,對國防安全和社會安定有重要的影響。在基礎設施建設和經濟建設過程中將面臨著山地災害的威脅和危害。鑒于川藏公路及其周邊地區山地災害防治的基礎工作較差和防災減災的能力較弱,由國家支持設立川藏公路及其周邊地區山地災害防治專項基金非常必要。該專項基金主要用于山地災害基礎資料的積累和山地災害環境信息系統的建設,突發性山地災害(如泥石流、滑坡、山洪、地震等)應急反應能力的建設以及對直接危害人民生命財產安全的災害進行快速的處理。[7]基金畢竟是有限的,治理災害時應選擇一些災害損失比較嚴重的災害點,尤其是城鎮附近和交通沿線的災害點,實施工程和綜合防治措施治理災害。[8]

3·5發展生態旅游與防災減災相結合

旅游業作為川藏公路沿線及其周邊地區的支柱產業,又是極具發展潛力的朝陽產業,區域的可進入性差也使得許多旅游資源保持原始狀態,這為開展具有濃厚民族文化背景下的生態旅游提供了優越的條件。生態旅游的核心是保護大自然、保護地方文化,而保護大自然的核心又是保護生態、保護生物多樣性、以及保護自然環境的原始風貌,維護、控制生態又取決于合理的環境容量。發展生態旅游和防災減災是兩個相輔相成的方面,可以共同促進區域的可持續發展。其關鍵在于人力資源的開發與人與自然和諧文化的建設,包括培養一支具有專業知識和技能的導游隊伍,在導游過程中,能采取一系列行之有效的方法來宣傳一些相應的生態學知識和防災技能,提高旅游者的生態環保意識和防災減災意識,從而避免意外事故的發生和人為的環境破壞;合理設計旅游線路,實現旅游線路的多樣性,讓游客有更多的選擇;靈活運用價格策略,減輕環境承載力;在景區周邊地區設立具有地方特色的農家樂,這不僅能滿足旅游者的心愿,給旅游者帶來極大的方便和滿足,還能夠最低限度地減少環境破壞,既可以增加當地居民收入、強化當地民俗文化傳統,又起到了直接的生態示范作用,而且也可以適當分流調節游客流量。