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改革開放30多年來,中國經濟社會發展經歷了幾次比較大的機遇和挑戰。第一次是1978年十一屆三中全會提出改革開放;第二次是1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制;第三次是2001年中國加入世界貿易組織;第四次是2008年美國金融風暴引發的全球經濟危機。每一次大的機遇和挑戰,既帶來經濟發展方式的轉變,也給政府管理模式、管理理念帶來沖擊,促使政府管理創新,從而推動中國經濟社會不斷向前推進。2008年開始的金融危機,對中國現有的發展方式和政府管理形成巨大沖擊。這次危機和挑戰是全方位的,起因雖然來自國外,問題確在國內,確實有必要對改革開放30多年來整個經濟發展方式以及政府管理模式做一個全面的反思和總結。

130多年來,我國經濟發展方式和政府管理創新的簡單回顧和總結

1.11978—1992年:改革探索階段1978年十一屆三中全會以后,中國開始改革開放。隨著各項改革政策的推行,我國逐步改變單一公有制經濟,開始發展個體、私營和外資經濟,由單純的公有制經濟向多種所有制經濟共同發展轉變,管理機制上由完全計劃調節向計劃和市場共同調節轉變。

1.21992—2001年:社會主義市場經濟體制初步建立階段經過14年的探索,1992年黨的十四大明確提出我國經濟體制改革的目標就是要建立社會主義市場經濟體制。這個階段,多種所有制共同發展的格局基本形成,經濟體制逐步從計劃經濟的管理模式中解脫出來,向市場經濟體制過渡,并初步建立了與市場經濟體制相適應的政府管理模式[1]。

1.32001—2008年:社會主義市場經濟體制逐步完善階段2001年中國入世,中國主動與世界接軌,融入全球化,借助世界舞臺進一步推動中國改革開放,中國的市場化改革由國內走向國際,政府管理模式也由封閉半封閉走向開放,與世界主流接軌。中國改革開放進入一個全新階段。政府管理經濟的模式做了大量深刻的調整,經濟發展方式也有了深刻的變化。這一時期借助于入世的東風,外向型經濟有了突飛猛進的發展,特別是外貿出口飛速發展。2009年,中國已成為第一大出口國,2003—2007年中國經濟都保持了2位數的增長。我國的綜合國力又上了一個臺階。這一時期我國的社會主義市場經濟體制得到了較大的完善。

1.42008年至今:應對國際金融危機階段加入WTO和經濟全球化給中國帶來好處,但是2008年美國開始爆發金融危機,這場危機迅速從美國虛擬領域波及到實體經濟,又從美國波及到全世界。中國作為一個新興的外貿出口大國,難以幸免。這場危機實質上是對經濟發展方式的沖擊[2]。對于這場危機,從大處說有2點要引起我們的反思:第一,世界經濟全球化過程中出了哪些問題,如何應對?這需要世界主要大國互相對話,充分交流,尋求對策;把問題推給任何一方,企圖用施壓、干預和新的貿易保護主義的手段都是于事無補的。只有通力合作,對話協商才是出路。第二,中國國內經濟發展方式、經濟結構有沒有問題?深入一步,我們的政府管理模式是不是也存在問題?如果有問題,有哪些?怎么解決?這些問題是當前不能回避的。早發現、早解決比晚發現、晚解決更好。

2當前轉變發展方式和政府管理創新面臨的問題和困境

中國的經濟發展方式、經濟結構、政府管理職能早在21世紀之初就應該轉變和調整了,剛入世時也認識到了這些問題的重要性。各級政府也在著力調整經濟結構,轉變發展方式,轉變政府職能。黨的十六大以來,我國陸續提出科學發展、可持續發展、轉變經濟增長方式等。就是說,新世紀以來,我國已在逐步注意解決在經濟發展方式上存在的問題。但是由于2001年入世給中國經濟發展開啟了一個新的方向,外貿出口保持了非常強勁的勢頭。這就使早就應該引起重視的經濟發展方式轉變問題暫時得到緩沖。直到2008年國際金融危機爆發后,出口受阻,使原來就存在問題的發展方式再次受到沖擊。這樣,當前我們就不得不將轉變發展方式擺到最為重要的位置。可以說,當前中國經濟發展方式轉變的緊迫性,是國內發展方式長期積累的問題與國際形勢合力作用的結果。

2.1從推動經濟發展的三駕馬車來看,內需嚴重不足

2.1.1從投資來看30多年來,投資始終是拉動中國經濟增長最重要的因素。從20世紀80年代開始的引進外資、鼓勵民間投資,到后來政府進行的大規模投資,各項重點工程相繼上馬。再到2008年金融危機爆發后,我國為了應對危機,推出了4萬億的投資刺激計劃。從這些可以看出投資是拉動我國經濟增長的最強勁的因素之一。30多年來,我們選擇投資推動型增長模式有制度和體制方面的原因。比如:我們過分強調“以經濟建設為中心”,過分強調GDP指標,這些年來有許多地方總是以招商引資為抓手,以土地等政策優惠為誘餌,“以地生財”,再加上我們政府官員的執政理念、任期制、政績考核辦法、政府干預經濟的環境和利益等綜合因素加在一起,就決定了我們主要依靠投資推動經濟增長。適度的投資是應該的,也是必要的。但是過度的投資,造成盲目上項目,互相競賽和攀比,也容易造成許多問題。比如部分行業產能過剩,庫存虧損增加;通貨緊縮;資源浪費,土地和資金利用率下降;生態和環境不堪重負;耕地減少,農民失地;也可能誘發一定的財政危機和金融危機。

2.1.2從出口來看本來外貿應該從進口和出口兩方面進行分析,但長期以來我國是以出口為主,長期保持著較大的貿易順差,即外貿出口在我國經濟發展中占了重要地位。改革開放的前20年,我國的出口量是有限的,直到2001年入世之后,出口保持了極為強勁的快速增長勢頭。這種勢頭來之于兩個因素,第一個因素,在國內,由于前期的大規模投資,我們積累了相當的生產能量,到了20世紀90年代后期,國內生產由不足變為相對過剩,國內消費也由賣方市場轉為買方市場,可以有大量的商品出口國外。這也說明,此時國內內需和消費不足問題已經顯現。此時調整結構、轉變方式已逐步被提上議事日程。但是,2001年入世后使中國可以廣泛利用世界市場,由于入世給我們創造了機會和中國的低成本擴張戰略,使得在中國制造的商品,迅速搶占了世界市場。出口這駕馬車,在新世紀以來對中國經濟發展的拉動作用是強勁的。但是,我國在出口領域的超常規發展也帶來一些問題。比如:外貿依存度過高,人民幣升值壓大,國際貿易不平衡,國際貿易摩擦增大,國際上針對中國的貿易保護主義不斷增多等等。這些問題在國際金融危機以來已有所顯現,未來還會繼續。

2.1.3從消費來看盡管30多年來,國內消費市場有了長足發展,消費水平、消費能力都有了較大提高,但跟龐大的生產能力相比,消費還很不足,消費對我國經濟發展的拉動在三駕馬車中是最弱的,也是從20世紀90年代末以來妨礙我國經濟保持健康持續協調發展的主要制約因素之一。中國有世界上最多的人口,有龐大的消費群體,中國經濟發展起來了,而我們相當的一些人卻不能很好地消費自己生產的商品。我們的商品“物美價廉”,大量出口國外,近來來還不斷遭到西方國家新的貿易保護主義抵制和制裁。為什么會這樣?中國國內消費為什么不能像投資和出口一樣平衡?原因是多方面的,比如有我們文化、傳統、消費習慣等因素。但我國原有的經濟結構和發展方式存在較為嚴重的問題是重要決定因素之一。金融危機之后,國家出臺了一系列刺激國內消費的政策和措施。比如家電下鄉、以舊換新、各種補貼等。這些措施對拉動國內需求起到了一定作用,但要從根本上解決內需不足問題還是要靠轉變發展方式,調整經濟結構,推動政府管理創新。

2.2從三大產業結構來看

三大產業結構不合理,產業層次低。第二產業獨大,第一、三產業發展相對滯后。第一產業生產方式落后,產業化程度較低;第二產業所占比重雖然較大,但技術、科技含量低;投入大,產出小;消耗大,效益低等問題普遍存在;第三產業發展比重偏小。

2.3從經濟發展和收入分配結構來看

30多年來經濟高速發展,但我國收入分配體制不盡合理,改革滯后,收入分配不公,收入差距拉大,灰色收入、黑色收入等現象大量存在;收入分配不公,不僅影響民生和居民消費,還容易滋生腐敗,影響社會穩定。收入分配領域的問題如不注意解決,同樣嚴重影響中國社會的進程。這也是當前影響改革的又一個重點、熱點和難點問題。

2.4從經濟發展和生態、資源的關系來看

30多年來經濟上取得了巨大成功,總量做大,國力增強,主要經濟指標在世界上不斷靠前,社會面貌顯著變化,人民生活水平不斷改善。與此同時,過度開發,過度索取,造成生態惡化、自然失衡、環境污染、資源枯竭,人與自然的矛盾突出。科技進步,生產發展,給人類生活帶來了便利,但是在快速發展的同時,如何保護好生態、資源、環境,保持人與自然的和諧關系,構建生態文明,又成為當前調整和轉變的重要內容之一。

2.5從經濟發展和社會等領域存在的問題來看

經濟雖然迅速發展了,但在社會領域出現許多新的課題。我們的社會迅速由過去的理想模式轉向世俗狀態,“一切向錢看”;一些人理想缺失,社會公德缺失,法制意識薄弱;公平、正義、信仰都偏離了正常的軌道;社會心態浮躁,人們的幸福感和經濟發展不成比例;嚴重出現了貪污腐敗,違法亂紀現象。這些社會現象的存在都嚴重地擾亂了我國的現代化進程。以上這些就是發展起來以后所出現的問題,有問題并不可怕,只要我們按照黨中央、省委的部署,以科學發展觀為指導,切實轉變發展方式,調整經濟結構,推進政府管理創新,相信能夠找到解決問題的辦法。

3經濟發展方式轉變和政府管理創新的對策和思路

金融危機后,中國經濟發展的大背景發生了變化,美歐等西方大國開始對經濟全球化進行全面的反思,全球化有所退潮。國內經濟發展方式步入困境。應對這場危機,不僅經濟上要轉變發展方式、調整結構,同時也要求在政治上推進政府管理創新。轉變發展方式要求推進政府管理創新,推進政府管理創新才能切實做好當前經濟發展方式轉變工作。下面就當前如何做好經濟發展方式轉變和推進政府管理創新談幾點對策和思路。

3.1經濟發展方式轉變和政府管理創新同步推進

要實現經濟持續快速發展,推動內需及增加消費是當前和今后要切實推進的一項工作。一個國家在發展的某一個時期,可以利用強勁的出口來拉動經濟發展,但這種發展方式不是必然的,也不是可持續的,只是由于各種因素的綜合,給我們在某個時期造就了這樣一個機會,中國抓住了這一次機會,但切不可對這種發展路徑形成依賴,更不能因此忽視了在發展過程中,自身的經濟發展方式和政府管理模式等方面本來就存在的問題。要實現平穩較快持續發展,就要實現投資和消費的相對平衡。對于出口,有這個機會,我們要用好,沒有這個機會我們照樣發展,出口形勢好壞不完全取決于國內,而投資和消費是可以由自己把握的。30多年來,投資這方面,我們做的比較多,現在的問題出在消費。要推動消費需求的上升,就要同步推動經濟結構的調整,推動經濟、政治、社會的全面轉型,當前形勢十分復雜,任務艱巨而緊迫,成功轉型不會自然實現,需要政府政策和管理體制的大力扶持和引導。中國的發展方式已處于新的“十字路口”,要繼續保持經濟社會的繁榮穩定,就必須下大力氣調結構、轉方式、擴內需。轉方式大方向已定,然而做起來并非易事,它涉及到對各種利益關系進行調整。現在大家都說,中國的發展模式過于依賴出口,解決的辦法是拉動內需,刺激消費,而拉動內需又取決于國民收入以及健全的社保體系,但實際上,在實踐中做起來是有困難的,因為它涉及到對現有利益階層進行重構的問題,涉及到社會公平和正義,涉及到深層次的改革以及改革的動力問題。這項工作如果沒有政府的強力推進,要解決好,其實是很難的[3]。所以經濟問題又變成政治問題,即政府管理創新問題。當下我們要思考這樣一個問題,即政府如何重新找回和普通民眾的“共同愿景”。這也是解決改革動力問題之一。比如:考核政府的指標,能否增加一些具體的民生指標,教育、衛生、公眾滿意度、公眾幸福指數等。如果能這樣去做,各級政府就可能會更多地關注民生領域的改善和提高,從而進一步推動政府管理創新,民生得到改觀,促進社會和諧和公平正義。同時民眾收入不斷改善,社會保障更加健全,最終又能反過來推動消費,增加內需,進而推動經濟社會良性發展。

3.2推動政府管理創新,為經濟發展方式轉變創造優良環境

3.2.1轉變政府職能,構建服務型政府由于中國政府所處地位的特殊性,使政府職能轉變經常處于兩難的境地。一方面由于我國仍處于社會主義初級階段,各級政府要以經濟建設為中心,政府職能中要把經濟發展職能擺到重要位置;另一方面,由于我國改革取向轉向市場經濟,政府職能也要求從過去直接參與和干預經濟活動轉向宏觀調節、市場監管、社會管理、公共服務等。為此要求政府要合理投放政府資源和精力,處理好加快發展與提供公共服務的關系。過去的30多年,一些地方的發展主要是政府投資推動型的發展。政府在經濟發展中扮演了極為重要的角色,這和市場經濟要求建立有限政府和責任政府的改革目標還有很大差距。政府管理的本質是服務而非管制。當前政府職能要合理定位,增強管理水平和服務功能。政府的主要精力應該轉到制定規則、提供服務、社會管理、改善民生等上面來。這是需要進一步研究和把握的方面。

3.2.2規范政府行為,構建法治型政府市場經濟是法治經濟。在當前中國體制下,我國行政權力過于龐大,行政管理涉及到社會經濟生活的各個方面,如果管理行為不規范,就可能產生各種各樣的腐敗。建立法治社會,首先要建立法治政府,規范政府管理行為,努力實現依法行政;推進政府行政體制改革,改革行政審批制度,減少和規范各種審批。建立規范、透明、高效的工作運行機制。多為企業和經濟發展提供服務,為經濟發展創造空間。政府也要受憲法和法律的約束,一切政府管理行為都要有法可依,一切政府人員都要增強法的觀念。依法治國,依法治政,依法治權。在推動中國的法制化進程中,政府應該起表率作用,不斷探索提高依法行政能力和依法辦事水平,加快推進法治型政府建設步伐。

3.2.3推進信息公開,構建透明型政府黨的十七大強調,“完善制約和監督機制,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行”。“完善各類公開辦事制度,提高政府工作透明度和公信力”。政府信息公開是開放社會的要求,信息公開能增強民眾對政府工作的理解和支持,增加政府的公信力和可信度。政府工作公開和透明符合時代的潮流。我們的政府是人民的政府,公開既是對人民的負責,也是讓人民來監督,不僅能提高政府的工作效率,也能防止行政腐敗,使政府真正成為人民的政府。要探索政府信息公開的內容和形式,進一步擴大信息公開的范圍,比如,現在一些地方在探索向公眾公開政府財政收支。通俗講,就是政府如何用錢也向公眾公開。其實,信息公開的程度反映的是政府的可信度,既是政府的自信,也是對公眾的信任。現在是信息社會,很多信息如果不公開不透明反而適得其反。信息越公開,越能獲得公眾的理解和支持;越封鎖,越容易引發各種社會矛盾。我們各級政府要努力推進這項工作,要有公開的勇氣、公開的魄力、公開的胸襟。只要不是確實需要保密的都盡量公開,讓公眾享有廣泛的知情權。構建透明政府和陽光政府既有益于完善公民社會,也有益于提高政府的行政效能。

3.2.4促使權責一致,構建責任型政府責任型政府,從法律上講就是指政府對其應當做好但卻沒有做好的事承擔某種形式的懲罰或譴責。政府必須回應社會和民眾的基本要求,必須履行其社會義務和職責,必須承擔道義上、政治上、法律上的責任,必須接受來自內外部的控制以保證責任的實現。現實中,我們一些地方權力過于龐大,責任和權力是不對等的,行政管理行為隨意性大。人民期待各級地方政府能夠真正對社會、政治、經濟的發展負起責任。總理指出“權力就是責任”[4]。政府權力要和責任保持一致,權力有多大,責任就要有多大,有權必有責,并要落實到人。

各級各部門要分工負責,各司其職,權力有人分享,責任有人擔當。前些年來,在各地推行的行政問責制就是構建責任型政府的一個舉措。但是構建責任型政府任重而道遠,還需進一步努力推進。當前全國各地都在調結構、轉方式、謀發展,中央只是確定大政方針,各地要有所作為,就一定要結合自身實際,尋找著力點和突破點。我們要解放思想,更新觀念,轉換思維,敢于突破條條框框。要努力結合福建本身實際,找準方向,在經濟發展方式的轉變中,在政府管理的創新中,力求突破,有所作為。