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十八屆四中全會《決定》關于全面依法治國的戰略部署給建設中國特色社會主義的經濟法治體系提出了新的要求。在回應這一重要議題過程中，學界一方面應秉持“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的基本邏輯，給予構建經濟法治體系以準確解讀，另一方面，還應結合經濟發展進入新常態①這一客觀條件，著力加強重點經濟領域的立法。正是在回應經濟新常態的過程中，極富現代性特征的經濟法當以“科學立法”為起點，克服時下經濟法立法中存在的“碎片化”困境，提升經濟法立法的“體系化”，從而及時把握新常態背景下經濟法綜合立法的發展趨勢，為推動經濟法的實施提供良好的制度基礎。

一、當下經濟法立法的“碎片化”現象及其困境

(一)目前經濟法立法中存在的“碎片化”現象時值中國特色社會主義法律體系已經形成的“后立法時代”，經濟領域具有重要支架性作用的法律制度業已形成，其中，由競爭法、消費者保護法、產品質量法、廣告法、財稅法、金融法等構成的經濟法律體系已蔚為大觀，不少經濟領域的單行法也已完成“大修”。然而，以“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”［1］標準觀之，經濟法律體系仍有極大的發展空間，例如，完善財政稅收法律制度和優化金融法律制度，以此為實現經濟發展方式的質量效率型集約增長提供法治保障，即是當前需要極力解決的主要問題。這表明，若以國家治理體系法治化的尺度來看，經濟法的立法工作距離系統性、科學性、有效性的要求尚有不小的距離。值得注意的是，經濟法立法中存在的“碎片化”問題是諸多經濟法立法問題的一個集中表現，及至今日，這一問題已經影響到國家治理體系與治理能力的現代化發展。具體來看，經濟法立法中的“碎片化”現象主要表現在以下兩個方面。其一，經濟法的子部門法各自加強了法制建設，與此同時，整體性的綜合立法顯得滯后。若對經濟法的子部門立法進程加以分析不難看到，自中共十四大提出“社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障”［2］以來，規范我國市場監管和宏觀調控領域的經濟法律制度陸續頒布。以《反不正當競爭法》(1993)、《消費者權益保護法》(1993)、《產品質量法》(1993)、《廣告法》(1994)、《預算法》(1994)、《商業銀行法》(1995)、《中國人民銀行法》(1995)、《銀行業監督管理法》(2003)、《反壟斷法》(2007)、《企業所得稅法》(2007)等的制定和實施為標志，經濟法的立法取得了十分顯著進展。以及消費者權益保護法研究會、銀行法學研究會、財稅法學研究會、競爭法學研究會等相關學術機構的紛紛成立，經濟法的子部門立法顯示出強有力的制度支撐和極為豐富學術積淀。與此形成對比的是，經濟法的綜合立法工作以及與此相關的學術研究則長期相對滯后。具言之，盡管自20世紀80年代以來，經濟法學界就開啟了創制基本經濟法的探索之路，有關制定《經濟法綱要》的建議還一度引起中央領導同志的關注，并形成《中華人民共和國經濟法綱要(起草大綱征求意見稿)》(1986)，同時，關于制定《經濟法綱要》的研究工作也取得了相應的成果［3］。然而，經濟法綜合立法實踐與相關研究較之于子部門法的創制與研究則顯得相對薄弱。事實上，就經濟法立法體系的發展現狀而言，其子部門法各自在法制建設方面取得的成效與經濟法綜合立法的滯后已經形成鮮明的對比，或者說，缺少基本經濟法統領的經濟法呈現出系統性、整體性缺失的“碎片化”狀況。這一現狀若不改變，無疑將影響到經濟法立法體系的完善，以致制約我國治理體系法治化和現代化的推進［4］。其二，在法律多元的視角下，經濟法立法的“碎片化”問題還反映在經濟法制度分散為無數缺乏基本經濟法整合的硬法規范和軟法規范，這些分散的法律規范如何形成有效的合力是一個亟待解決的法治問題。具體來講，以具有國家強制力的硬法規范和雖不具有國家強制力、但具有某種實際約束力的軟法規范共同調整市場監管和宏觀調控中的經濟關系是我國目前經濟法律體系運行的現實狀態。對此，十八屆四中全會《決定》也肯定了“市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范”［5］在社會治理、法治建設中的積極作用，可見，軟硬兼濟的混合法模式［6］實際上已經成為當下我國經濟法治發展的一個基本格局。但隨之而來的一個現實問題就是，在缺乏基本經濟法統領和整合的背景下，經濟領域的硬法規范和軟法規范的創制與實施難以形成系統全面、有機協調的制度體系，由此使得經濟法運行目標的實現受到一定程度的消解。舉例而言，在產業調控領域，我國雖然有《農業法》、《鐵路法》、《電力法》、《郵政法》、《民用航空法》等立法機關制定的硬法規范，但以“綱要”、“規劃”、“指南”、“意見”、“決定”等形式存在的軟法規范則在整個產業政策法體系中占到極大的比重。雖然這些軟法規范在產業調控中發揮著積極的作用，但是，面對經濟新常態的發展所提出的“產業優化升級”、“形成具有持續競爭力和支撐力的產業體系”［7］的要求，其分散化的運行狀態難免影響相關產業目標的實現。

(二)經濟法立法中的“碎片化”引致的困境通過梳理經濟法立法中的“碎片化”現象不難發現，該問題已經引致了若干經濟法實踐和理論層面的困境。筆者認為，這些困境主要表現在以下幾個方面。其一，經濟法立法“碎片化”問題使得經濟領域立法缺乏經濟法精神統領，難以實現“科學立法”要求。眾所周知，科學立法是當前全面推進依法治國的首要環節，只有實現了良法的創制，才談得上良法的實施以及立法目標的實現。而就科學立法來講，其“核心是立法要尊重和體現社會發展的客觀規律、尊重和體現法律所調整的社會關系的客觀規律以及法律體系的內在規律”［8］。而在全面深化改革的背景下，尊重和體現社會發展、社會關系的客觀規律集中反映在“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”以及“加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系”［1］等方面。具體到經濟法領域，構建完備的經濟法律體系是推進科學立法的題中之義，這就需要通過經濟法的綜合立法來加強經濟法律規范體系的頂層設計，以能夠體現經濟法精神的基本經濟法來確立經濟法運行的系統性、整體性、協同性。而以此標準檢視經濟法立法中的“碎片化”問題，其缺乏基本經濟法統領的格局表明實現經濟領域的科學立法仍然任重道遠。其二，經濟法立法“碎片化”的存在不利于從經濟法治建設的角度助推國家治理體系和治理能力的現代化。正如學者所言，“從邏輯上看，‘國家治理體系和治理能力法治化’是‘國家治理體系和治理能力現代化’的重要判定指標”［9］。至于如何實現治理體系和治理能力的法治化，推進科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法是關鍵，而市場監管和宏觀調控領域的法律運行又是其中的重中之重，因為該領域所涉及的市場準入、公平競爭、消費者權益保護、公共財政、普惠金融等問題無不是公共治理問題，無不需要完善相關經濟法律制度加以保障，無不需要借助系統性、整體性和協同性的思維方式進行“綜合治理”，由此所形構的經濟法治體系才能夠彰顯國家治理體系和治理能力的現代化。以此標準看待目前的經濟法立法，其“碎片化”的格局無助于運用綜合性的思維方式來審視市場經濟中可能出現的準入障礙、競爭失序、權利受損、財政失衡、金融風險等問題，并為解決這些問題提供內部協調、整合有力、實施有效的經濟法依據。其三，經濟法立法“碎片化”現狀不利于經濟法理論研究和教學的開展。經濟法立法“碎片化”問題一方面反映了我國當前經濟領域治理體制存在的弱點［4］，另一方面，還阻滯了經濟法理論的深入研究和經濟法教學的有效開展。作為經濟法運行中的一個實踐問題，經濟法立法中的“碎片化”現象往往表現為經濟法子部門法的興旺發達，這就難免導致理論工作者將學術研究的注意力集中到應用性強、時效性強、見效更快的具體制度研究，而亟需探尋的經濟法綜合立法規律以致經濟法基礎理論問題卻得不到足夠而持續的學術研究投入，因此，也就難以通過基礎理論層面的豐富積累和有力詮釋來破解“碎片化”問題。長此以往，經濟法理論研究將難以取得長足發展，而與此相關的致力于培養法治人才的經濟法教學工作也將因科研成果轉化為教學內容的供給不足而受到影響。

二、“全面依法治國”為促進經濟法立法“體系化”提供機遇

(一)“建設中國特色社會主義法治體系”［5］有助于促成綜合性的經濟法治體系經濟法立法中的“碎片化”問題已經成為經濟法實踐與理論發展的桎梏，若不及時化解，可能將會成為解構經濟法律體系的內生性因素。對此，化解之道首先在于克服認識論和方法論上的局限。易言之，“碎片化”問題反映出目前經濟法立法更多受到分析式、局部性思維方式的制約，這種思維方式對于加強經濟法的子部門建設固然有其認識論和方法論上的價值，甚至，經濟法立法中的“碎片化”狀況具有經濟法制發展中的現實合理性，即“碎片化”格局其實是經濟法發展過程中的一個不可逾越的階段。但是，時展至今天，已經步入“綜合的時代”，恰如伯爾曼所說:“無論在哪里，綜合……都是開啟新型思維的鑰匙;這種新的思維乃是我們正在進入的新時代的特色。”［10］因此，面對新時代給予法治發展的機遇與挑戰，理應作出積極的回應。結合當下中國法治發展進程來看，全面依法治國無疑標志著一個新時代的開啟，而其中關于“建設中國特色社會主義法治體系”的部署本身就是綜合性思維、整體性思維的體現，理應得到實踐層面的回應，那就是以綜合性的思維方式推進經濟法治體系建設。具體而言，四中全會提出的“建設中國特色社會主義法治體系”需要落實到各個部門法的法治體系建設之中。其中，在經濟法領域，從目前來看，建設經濟法治體系雖已初步具備業已建成的經濟法律體系這一條件，但是，從經濟法律體系到經濟法治體系的深化仍然首先有待從學理上厘清有關經濟法治的“一般制度、體系、程序、規則、規范和架構等的基本原理”［11］以及有關經濟法治“運行實施的一般規律、特點、機制、行為、方式等的基本理論”［11］。在此基礎上，需要以一個合適的反映前述經濟法治基本原理和基本理論的載體，即具有綜合性特征的基本經濟法，來承載聚合了各個經濟法的子部門法運行規律的總體框架，為經濟法的實踐提供指導性的法定依據。進言之，根據四中全會《決定》關于法治體系構成要素的描述，法治體系應包含法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系等五個子體系或分體系［12］。據此觀之，經濟法治體系也當包含相應的五個子體系或分體系，就此議題可另外著文加以專論。僅就經濟法治體系中的法律規范體系而言，理想的綜合性的硬法規范體系架構可表述為“憲法———基本經濟法———各經濟法子部門基本法———各經濟法子部門單行法”的邏輯層次，同時，數量更加龐大、類型更加豐富的經濟領域軟法規范體系也是經濟法治體系中的一個不容忽視的構成部分。正是二者的有機整合，方能形成綜合性的經濟法治體系的制度基礎。

(二)“軟法體系”的融入有助于豐富經濟法綜合立法的內涵面對如何化解經濟法立法中的“碎片化”問題，一項重要的舉措就是充分發揮業已存在的經濟領域的軟法體系的作用。具體來說，盡管四中全會《決定》中沒有使用“軟法”這一術語，但《決定》關于“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”［5］的表述已經確認了軟法體系的存在，并且以前述表達方式肯定了軟法體系在法治建設中的作用。事實上，軟法規范已經成為“增強中國法治的社會活力和可持續性”［13］的重要制度力量。而在克服經濟法立法中的“碎片化”問題、豐富經濟法綜合立法的進程中，“軟法體系”的作用亦是不容小覷的。至于經濟領域的軟法體系如何構成，總體上看，其主要是由五種類型的軟法規范組合而成:其一，經濟領域的政法性常規成例，如立法、執法、司法等方面確保各部門運作的慣例;其二，經濟領域的公共政策，如市場準入政策、競爭政策、消費者政策、產業政策、財稅政策、貨幣政策、區域經濟政策;其三，經濟領域的自律規范，如公司章程、企業生產守則、執業準則、協會章程、自律公約;其四，經濟領域的專業標準，如國際標準、國家標準、行業標準、地方標準、企業標準;其五，經濟領域的彈性法條，如促進法、示范法、指導法、扶持法等柔性法律文本，以及法律文本中存在的指導建議性條款、授權權利主體自由選擇的條款、授權權力主體自由選擇的條款等彈性條款，等等。上述經濟領域的軟法體系作為治理我國經濟問題的一類重要制度力量，其本身“非但沒有消解硬法的正當性，反而為法增添了正當性來源，拓展了法律層次，豐富了法治內涵”［6］104。更進一步講，在當前，經濟領域軟法規范對于豐富經濟法綜合立法內涵的作用愈加凸顯，其作用可以從一些新近制定和實施的軟法規范發揮著打通市場規制法和宏觀調控法兩大板塊脈絡的效果得以看出。例如，《政府和社會資本合作模式操作指南》(2014)、《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(2015)、《中國制造2025》(2015)等重要的軟法規范，通過對公私合作(PPP)模式的調整、對互聯網融入傳統產業和發展新興產業的指導、對促進制造業轉型升級作出綜合性的經濟政策支持等方面，適應了經濟新常態的發展要求，同時，也凸顯了制定綜合性的基本經濟法、進而藉此為經濟法各個子部門法的運行提供總體上、宏觀上指導的必要性。據此看來，四中全會《決定》有關軟法規范的確認與強調為促進經濟法立法的體系化水平提供了重要的機遇。

(三)“后立法時代”賦予經濟法促進綜合立法的機遇“后立法時代”的開啟以中國特色社會主義法律體系的形成為標志，然而，自此之后，我國的立法任務仍然艱巨而繁重。舉例而言，現行的市場競爭、產品質量、財稅金融、產業調節等方面的法律制度仍然還有許多不適合發展要求的內容，因此，包括經濟法在內的各個部門法的“立法工作只能加強不能削弱”［15］。在此背景下，立法工作應該加強其規劃性和計劃性，這其中就包括推進“某些領域中的重要的基本法律”［15］的立法。就此來說，具有綜合性特征的基本經濟法應當屬于經濟法部門中的“重要的基本法律”范圍。至于如何加強經濟法的綜合立法，筆者認為，2015年修改之后的《立法法》其實為促進經濟法的綜合立法提供了機遇，更指明了方向。修改后的《立法法》使得“后立法時代”的立法問題更加有章可循，其在促進經濟法綜合立法方面的作用至少體現在以下幾個方面:其一，在立法思路上，推進經濟法綜合立法適應了當前“從數量型立法向質量型立法轉變”［15］的要求。經濟法立法的“碎片化”問題一定程度上反映了數量型立法的狀況，而其完善的方向應該是更加注重立法的系統性、整體性、協同性，這就滿足了《立法法》“提高立法質量”［16］的要求，亦即通過加強經濟法的綜合立法來促進質量型立法目標的實現。其二，在立法內容上，《立法法》關于“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”［16］的規定提示立法者和研究者應及時回應新形勢下經濟新常態對完善經濟法律體系提出的新要求。以目前廣受政府與市場兩方面關注的公私合作制(PPP)為例，該問題作為一個重要的現實支點，可以撬動起市場規制法與宏觀調控法所構成的整個經濟法律體系———其關于PPP模式的運行涉及到參與PPP項目的主體制度、PPP項目的市場準入法律制度、市場主體參與PPP項目的競爭法律制度、PPP項目在提供公共產品和公共服務時的消費者權益保護與產品質量法律制度、PPP項目實施中的財政稅收法律制度、PPP項目提供產品和服務的價格法律制度等。這表明，新形勢下新的經濟法律問題需要以整體性、綜合性的思維方式來加以對待，并且，這樣的經濟法律問題并不僅僅局限在公私合作制的運作這一個方面，事實上，經濟新常態下的競爭秩序維護、金融市場監管、產業結構升級、財稅體制改革等諸多經濟問題均需要采用綜合性的思維方式來解決，而這將為促進經濟法的綜合立法奠定廣泛而深厚的現實基礎。其三，在立法程序上，修改后的《立法法》健全了保證科學立法和民主立法的程序。其中，有關法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等有助于推進科學立法的措施以及拓寬公民有序參與立法的途徑、開展立法協商、完善立法論證與聽證、法律草案公開征求意見等有助于推進民主立法的措施，均對促進經濟法綜合立法具有重要意義。只有憑借科學立法和民主立法，經濟法綜合立法才能獲得應有的合理性與正當性。

三、經濟新常態背景下經濟法綜合立法的發展趨勢

(一)從各子部門法的小綜合到《經濟法綱要》的大綜合關于經濟法綜合立法究竟采用什么樣的步驟進行，比如，是直接推出《經濟法綱要》，還是先形成子部門法的基本法、再進而制定完整的基本經濟法?這是一個見仁見智的議題，可以說，每一種觀點均有其存在的依據，這些依據也都有一定的客觀基礎，可見，達成廣泛共識尚需時日。但值得注意的是，推進經濟法綜合立法的實踐準備和理論準備不能因全面共識需假以時日而擱置，只有持續推進的經濟法制度建設和日積月累的經濟法理論積淀才有助于在明確前進方向之后的探索中奠定綜合立法的實踐基礎和理論基礎。在現階段，推進經濟法綜合立法應當遵循其自身的成長規律。那就是，其一，承認經濟法綜合立法作為一種“組織的規則”(哈耶克語)的本質。相較于“自生自發秩序的規則”，此類規則運用了“人們達到某些已知的且可預見的結果所可訴諸的一種明智而強有力的方法”［17］，由此為市場監管和宏觀調控作出法定的權力運行模式、合作治理模式以及預期的經濟發展愿景。其二，認識到“能夠指導一個組織的心智的成長……依賴于它們本身對那些不可預見的情勢的調適”［17］，故此，面對不可預見的尚不成熟的基本經濟法制定方案，不妨先行實現“小綜合”，即制定若干經濟法子部門法的基本法，繼而達致“大綜合”，即適時制定《經濟法綱要》。其三，為確保從各子部門法的小綜合到《經濟法綱要》的大綜合的合理性，最根本的仍然是在分步推進經濟法綜合立法的過程中遵循“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這一基本原則。

(二)從囿于經濟領域硬法的制定到經濟領域的硬法與軟法協同發展關于經濟法綜合立法的議題，目前學界探討的對象一般是著眼于立法機關制定的硬法規范這一層面，無論是論及《經濟法綱要》，還是論及經濟法子部門范圍具有綜合性的基本法，都是從硬法規范的視角加以研討的。然而，隨著十八屆四中全會《決定》將“市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范”納入到法治體系的范圍中，軟法規范在法治體系中的作用愈加凸顯，并越來越引起學界和實務界的重視。在此意義上，在探討經濟法綜合立法這一問題時，也應考慮超越囿于經濟領域硬法制定的范圍，將經濟領域的硬法與軟法協同發展作為促進經濟法綜合立法的一個重要的立法思路。事實上，若對之前學界探索創制基本經濟法的兩個重要樣本進行分析不難發現，無論是1986年《中華人民共和國經濟法綱要(起草大綱征求意見稿)》還是1999年《經濟法綱要的法理與設計》對于《經濟法綱要》基本框架和內容的設想，其立足于從經濟法各個子部門的法制運行中抽取出具有共同性的要素、著眼于從主體、行為、行為后果等方面所作的構想，均包含有明顯的概括性、原則性、宣示性特征，其相關的條款表述體現出較為典型的軟法規范色彩。由經濟法綜合立法的高層次所決定，未來的《經濟法綱要》的制定將會體現出硬法規范與軟法規范合力而治的創制邏輯。不僅如此，還應看到，在現行有效的經濟法硬法規范周圍，存在著數量龐大的經濟法軟法規范，這在市場規制法和宏觀調控法領域概莫如此。因此，在推動經濟法綜合立法過程中，一方面需要考慮到綜合立法應從全部經濟領域內硬法規范和軟法規范的運行實踐中提煉出規律性的規范形式，另一方面，創制而成的基本經濟法應能夠對經濟法范圍中所有的硬法規范和軟法規范的運行提供指導。由此，方能實現經濟領域的硬法與軟法協同發展。

(三)從經濟法律體系到經濟法治體系的演進經濟法綜合立法的一大發展趨勢可描述為從經濟法律體系到經濟法治體系的深化。誠如學者所言，“法律體系是法治體系的邏輯起點，法治體系開始于法律體系的形成”［15］。因此，經濟法綜合立法的直接目標是建立起由基本經濟法統領的經濟法律體系，其最終目標乃是以經濟法律體系作為經濟法治體系的邏輯起點，通過結合執政黨依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法、加強法律監督、實施法治保障［15］等要件，致力于形成經濟法治體系。值得強調的是，在現階段，形成完備的經濟法律體系仍然是基礎性的任務，面對經濟新常態帶來的機遇與挑戰，理想的經濟法律體系應以服務于轉變經濟發展方式、調整經濟結構、培育經濟發展新動力為導向。對此，經濟法律體系的理想構架應自上而下地構建起由基本經濟法、子部門基本法、子部門單行法組成的多層級的法律體系，而優化競爭法律體系、完善稅收法律體系、構建現代財政法律體系又是形成完備的經濟法律體系的具體任務和形成基本經濟法的必要條件。在此基礎上，通過加強法律實施等環節，加快經濟法治體系建設。

(四)從實踐中的經濟法綜合立法到理論上的經濟法綜合立法迄今為止，關于經濟法綜合立法的問題主要還是學界圍繞其現實基礎、必要性、可行性、具體對策等問題進行的理論層面的思考。但同樣不容忽視的是，“實踐中的經濟法綜合立法”也是我國法制建設進程中的一個事實的存在，例如，1986年，由全國近20位經濟法學家共同草擬了《中華人民共和國經濟法綱要(起草大綱征求意見稿)》，該《綱要》堪稱我國基本經濟法創制之路上率先進行專家草擬的重要階段性成果［3］;又如，2012年全國人大會議期間，代表們提出“關于制定《中華人民共和國經濟法》的議案”，以期制定我國的基本經濟法;再如，推動經濟法綜合立法的議題在官方和民間之間的互動與交流其實也是實踐中的經濟法綜合立法的表現。可以說，上述經濟法綜合立法的實踐對于其相應的理論發展具有重要的現實意義。正是理論與實踐兩個維度的雙向互動，促使經濟法綜合立法這一議題從最初的設想到不懈的追尋，再到認識的提升，逐步趨近可以把握的愿景。這其中，實踐的深入推進了理論的躍升，而不斷加強的學術積累則有助于逐漸祛除有關經濟法綜合立法問題上的遮蔽，直至達成創制基本經濟法的全面共識。我們有理由相信，理論上的經濟法綜合立法最終會客觀全面地呈現實踐中的經濟法綜合立法由藍圖轉變為經濟法治新常態的歷程，由此所揭示的規律性認識將豐富經濟法學以致整個法學研究的理論資源。

作者：黃茂欽 單位：西南政法大學 經濟法學院