從條約法視角審視紡織品貿易爭端范文
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中美正式建交后，隨著美國正式給予中國最惠國待遇，中國輸美紡織品快速增長。1979年，中國向美國出口紡織品服裝5．5億美元，1980年達到10．4億美元、1981年為18．3億美元、1982年為22．2億美元。［1］相應地，紡織品問題逐漸成為中美兩國雙邊貿易的焦點問題之一。從1980年到2009年，中美雙方就紡織品貿易問題展開了漫長的磋商，并且在磋商過程中多次發生“貿易對抗”事件，具體情況如下:
中美建交之初，美國政府就認為，鑒于中國紡織品的生產和出口能力，有必要對中國紡織品輸美的數量加以限制。應美國政府的要求，中美于1980年9月17日在北京簽署了《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府棉、毛和人造纖維紡織品及其制品貿易協議》(即中美第一個紡織品貿易協議)。這個協議有效期為3年，從1980年1月1日到1982年12月31日。在這個協議中，美國單方面規定對中國8個種類紡織品實施進口配額限制，配額年增長率為5%－6%，在利用靈活度方面可提前或延后使用11%的配額。［2］在中美第一個紡織品貿易協議到期之前，中美舉行了第二個紡織品貿易協議的談判，并且最終于1983年9月在北京達成了《中美紡織品貿易協定》(即中美第二個紡織品貿易協議)。這個協議的有效期為5年，從1983年1月1日到1987年12月31日。協議規定，兩國紡織品貿易的年增長率為3%，高于美國主張的1．5%到2%，而低于中國要求的6%。新協議限制的范圍比舊協議更廣，從14種擴大到34種。［3］在中美第二個紡織品貿易協議到期之際，雙方于1988年2月2日在北京達成了《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府關于中美紡織品貿易協議的換文》(即中美第三個紡織品貿易協議)。該協議的有效期限為四年，從1988年1月1日至1991年12月31日。
中美第三個紡織品協議到期之后，雙方于1995年6月8日在北京簽訂了《中美紡織品貿易協議》(即中美第四個紡織品貿易協議)。該協議的有效期為3年，從1994年1月1日到1996年12月31日。在協議中，美國方面的進口限制措施大大加強了。1995年和1996年，中國輸美紡織品的配額年增長率平均只有1．63%;配額類別擴大到幾乎所有紡織品和服裝，甚至包括過去未曾受限的絲綢服裝;配額留用、借用、挪用的靈活度也有所下降。中美第四個紡織品協議到期后，中美雙方經過艱苦的談判，最終達到妥協，于1997年2月在北京達成了《中美紡織品貿易協議》(即中美第五個紡織品貿易協議)。
2001年中國入世后，伴隨著中國輸美紡織品數量、金額的大幅增長，中美紡織品貿易依然糾紛不斷。盡管自2005年1月1日起實施了幾十年的全球紡織品和服裝配額制度壽終正寢，但是美國頻頻啟用“特別保障措施”對我國紡織品出口設限。2005年4月4日，美國首次對中國3個類別的紡織品進行“特別保障措施”調查，并于5月23日，宣布對這3大類紡織品實施“特別保障措施”，配額期限從5月23日至12月31日止。2005年5月，美國以“中國紡織品出口劇增、擾亂美國市場”為由，對中國輸美的9類紡織品實施臨時配額制度。為緩解貿易摩擦，減少雙方的損失①，2005年6月17日，中美第一輪紡織品貿易磋商開始。此后，中美之間共舉行了7輪磋商，前6輪磋商均由于雙方分歧過大，無果而終。在布什總統訪華前夕，第七輪磋商才終于有了結果。2005年12月8日，中國商務部部長與美國貿易談判代表羅伯特－波特曼在英國倫敦簽署了中美兩國《關于紡織品和服裝貿易的諒解備忘錄》(即中美第六個雙邊紡織品協議)。按照《中美紡織品貿易諒解備忘錄》，中美兩國在協議期內對中國向美國出口的棉褲等21類產品實施數量管理。按雙方約定，該協議將于2006年1月1日正式生效，并于2008年12月31日終止。［4］對協議外產品，美方將克制使用世界貿易組織的242“特別保障”條款。這里的克制使用不是放棄使用，而且除了第242段外，美國還可以適用WTO項下的其他保障措施條款對中國紡織品設限。［5］2009年6月30日和7月9日，美國國內相關產業先后申請對原產于中國的編織電熱毯進行反傾銷調查、對帶織邊窄幅織帶進行反傾銷和反補貼調查，這是《中美關于紡織品和服裝貿易的諒解備忘錄》在2008年底到期后，美國業界對中國出口美國的紡織品申請發起的第1起反傾銷調查。綜上，中美紡織品貿易爭端由來已久，情況復雜，爭議激烈。雖然中美雙方為此先后簽訂了6個條約，但并不意味著中美之間的紡織品貿易摩擦就此完結。［6］
二、中美紡織品貿易爭端中美國嚴重違反了“條約必須信守原則”
在中美紡織品貿易爭端中，美國嚴重違反了“條約必須信守”原則。所謂“條約必須信守”原則是指“一個合法締結的條約，締約方對自己在條約中承諾的義務，應當善意地予以履行。”［7］該原則不僅是條約法上的一個最重要的基本原則，也是久經確立并得到公認的國際法原則。［8］反觀美國在中美紡織品貿易爭端中的種種表現，可以發現美國嚴重違反了該項原則，理由如下:
第一，美國的做法違反了1979年《中美貿易關系協定》序言的規定。1979年《中美貿易關系協定》的序言規定:“為了加強兩國人民的友誼，以及在平等互利和非歧視性待遇原則的基礎上，進一步發展兩國間的經濟貿易關系。”而美國動輒對中國輸美紡織品設限，揮舞反傾銷、反補貼和“特別保障措施”的大棒對中國實施制裁，從而嚴重違反了平等互利和非歧視的待遇原則。
第二，美國的做法違反了1979年《中美貿易關系協定》第十條第三款后半段的規定:“如果出現這種情況(指出現貿易摩擦的情況)，雙方將在切實可行的、符合國內法律的最大范圍內，設法使其對兩國現有的貿易關系的不利影響減少到最低程度。”而美國在遇到中美紡織品貿易摩擦時，為了達到其限制中國紡織品進口的目的，不但層層設限，而且動輒以貿易制裁相威脅，不僅無助于問題的解決，還導致中美貿易關系受到較大的影響②，從而嚴重違反了《中美貿易關系協定》第十條第三款后半段的規定。
第三，美國的做法違反了一系列“中美雙邊紡織品貿易協議”的規定。如前所述，從1980年到2005年，中美已經締結了6個雙邊紡織品貿易協議。例如，在這6個協議中，有一些協議規定:“除了依照協定的條件以外，兩國均不得限制貿易”，但在前幾個中美紡織品協定施行期間，美方經常在中國紡織品并未對美國商人造成實際損害或威脅時，在未經中美雙方充分協商的情況下，對中國紡織品進口施加嚴厲的限制措施，違反了協定，侵害了中方的合法利益。［9］美國的上述做法，給中國的紡織品產業帶來了巨大的負面影響。例如，中國對美出口的紡織品和成衣的年增長率就從19%下降到3%。③
正如，中國前駐美大使章文晉在其寫給美國政府的抗議信中指出，“(美國的做法)違反了中美兩國貿易關系協定的精神和《多種纖維協定》的基本原則，它將改變中美紡織品協定的原有規定和配額，從而使中國南方幾省數百家工廠受到損害，大約六萬名工人的就業受到影響，從而使中國的工業、就業、貿易和經濟受到嚴重打擊”。④綜上，美國的做法嚴重違反了“條約必須信守原則”。
三、中美紡織品貿易爭端中美國的做法本質上屬于“隱性違規”
條約必須信守原則，要求善意履行條約也就是誠實地和正直地履行條約，從而要求不僅按照條約的文字，而且也按照條約的精神履行條約，要求不僅不以任何行為破壞文字的宗旨和目的，而且予以不折不扣地履行。［10］仔細分析美國的做法，可以發現，美國主要采取違反條約的目的和宗旨的做法。具體來說:
第一，美國的做法違反了1979年《中美貿易關系協定》的目的和宗旨。如前所述，1979年《中美貿易關系協定》的序言規定了平等互利和非歧視性待遇原則。《中美貿易關系協定》第一條第一款規定:締約雙方同意采取一切適當的措施，為在各方面加強兩國經濟貿易關系創造最好的條件，以促進兩國貿易持續和長期的發展。該條第二款規定，為了力爭雙方經濟利益的平衡，締約雙方應盡一切努力促進雙邊貿易的相互擴大，并按照各自的方法為獲得雙邊貿易的協調發展做出貢獻。《中美貿易關系協定》第二條第一款規定:為了使兩國貿易關系建立在非歧視性基礎上，締約雙方對來自或輸出至對方的產品應相互給予最惠國待遇，即對上述產品相互給予對來自或輸出至任何其他國家或地區的同類產品在下列方面所給予的各種利益、優惠、特權或豁免。可見，《中美貿易關系協定》上述規定均將“平等互利”、“非歧視”、“促進兩國雙邊貿易擴大”作為其目的和宗旨。美國限制中國紡織品進口的種種做法，顯然嚴重違反了《中美貿易關系協定》上述目的和宗旨。
第二，美國的做法違反了一系列“中美雙邊紡織品貿易協議”的宗旨和目的。如前所述，從1980年到2005年，中美已經締結了6個雙邊紡織品貿易協議。中美6個協議都規定“(中美)兩國政府重申他們在中華人民共和國和美利堅合眾國貿易關系協定中所承擔的義務作為他們之間的貿易與經濟關系的基礎。”即，這6個協議也是將“平等互利”、“非歧視”、“促進兩國雙邊貿易擴大”作為其目的和宗旨的。而美國限制中國紡織品進口的種種做法顯然是嚴重違反了上述6個協議的目的和宗旨的。
第三，美國的做法違反了世界貿易組織的目的和宗旨。中美同為世界貿易組織的成員國，世界貿易組織的目的和宗旨就是推動貿易自由化。⑤實現這一宗旨的手段通過談判削減各種貿易壁壘(包括關稅壁壘和非關稅壁壘)和歧視性待遇，WTO中的各項協議都體現了這一基本原則。而美國限制中國紡織品進口的種種做法顯然是違反了世界貿易組織的目的和宗旨的。細究美國的違約行為，可以發現其具有一定的隱秘性，有學者將其稱為隱性違規。隱性違規是指不違反條約所規定的正式規則和規范，但違背條約的目的和宗旨的行為，對條約正式規則和規范的違反則是顯性違規。［11］美國之所以會采取這種手段是因為美國具有實施隱性違規行為的得天獨厚的條件。二戰后的多邊貿易條約(特別是國際紡織品條約)是在美國霸權的基礎上建立起來，美國牢牢控制著規則的制定權和解釋權。當條約的規則束縛美國的短期行為時，美國就利用手中的這些權力將規則向對其有利的一面解釋，難怪有學者稱其為“運用WTO規則的老手”［12］。從深層次上分析，美國的上述作法本質上是美國貿易霸權主義的體現，一方面，如果自由貿易對其有利美國就極力推行，對其不利就千方百計阻撓自由貿易原則在其弱勢部門領域的建立。也就是說，美國力圖維持對美國有利的條約機制，改造對美國既有利又有弊的條約機制，使之符合美國的利益;對不符合美國的條約機制，則棄之不用，打破并建立新的條約機制，以更好地維護和促進美國的霸權目標。另一方面，如果條約的規則、規范無法按照美國的利益需求進行修改、美國又不會輕易選擇退出現有條約時，隱性違規便受到美國政府的青睞。綜上，美國的做法本質上屬于“隱性違規”。
四、中美紡織品貿易爭端中美國嚴重違反了“善意”原則
善意原則和條約必須遵守原則密切聯系，只有善意履行條約，條約必須遵守原則才能真正實現。國際法委員會在其提交的條約法條款草案最終文本的評注中說:“善意原則是一項法律原則，構成了條約必須遵守規則的全部。”［13］然而善意原則所表達含義遠比條約必須遵守原則要寬泛。國際法委員會也承認，善意原則事實上適用于整個國際關系領域，不過它對條約法來說顯得尤為重要。［14］在1969年《維也納條約法公約》的序言中，善意原則即與自由同意、條約必須信守原則一起被莊嚴宣告。善意原則貫穿條約法始終，同樣是指導條約實踐的基本原則，著名國際法學家鄭斌先生就說過:“即使條約法不以善意原則為基礎，那么也完全在善意原則的約束之下;因為這一原則一直支配著條約，從它們的形成到它們的消亡。”［15］更何況，1969年《維也納條約法公約》明確提到“善意”一詞的地方有五處。⑥在中美紡織品貿易爭端過程中，美國的做法嚴重違反了“善意原則”，表現如下:
首先，美國違反了善意締約的原則。善意締約原則要求國際法主體必須在善意的基礎上進行談判協商，確立相互之間的條約關系。反觀美國，多次嚴重違反善意締約原則。例如，在中美舉行的第二個紡織品貿易協議的締約過程中，美國為了向中方施壓，單方面宣布將對中國輸美紡織品實施嚴厲制裁。又如，中美第四個紡織品協議到期前的1996年，美國先是單方面宣布改變紡織品和服裝原產地規則，此舉對中國向美紡織服裝類產品出口產生了重要影響。美國并于同年9月6日，再次揮舞制裁大棒，以新的原產地規則為依據，根據中美第四個紡織品雙邊協議中兩倍罰款的規定，對中國輸美紡織品處以1900萬美元的罰款。［16］美國希望借此在即將舉行的中美第五個紡織品協議的談判中贏得主動。
其次，美國違反了善意履行條約的原則。善意履行條約原則要求條約當事方誠實地、不折不扣地履行條約。反觀美國，多次嚴重違反了善意履行條約的原則。例如，在中美第三個紡織品協議的有效期內，恰逢1989年中美關系惡化，美國國內貿易保護主義逐漸盛行，故該協議的履行情況非常糟糕。又如，從1990年開始，美國以所謂的人權問題、貿易逆差、市場準入、軍火控制等問題為由，多次單方面扣減和限制中國輸美紡織品的配額。自1990年12月一1999年，美國以中國紡織品非法轉口為由共9次單方面扣減中國配額600萬打，130多萬公斤。僅1994年到1996年美國就扣減中國配額340多萬打，涉及出口金額1．2億美元，并于1996年、1998年2次3倍扣減中國紡織品輸美配額。
［17］
再次，美國違反了善意解釋條約的原則。善意解釋是條約必須遵守原則適用的前提。條約解釋的主要作用就是揭示條約規定的真正含義，從而保證對條約的履行符合條約的目的和宗旨，符合締約各方的締結條約的本意。只有對條約的解釋是善意的，才能最大限度地保證對條約正確地理解，從而適當地履行條約。反觀美國，多次嚴重違反了善意解釋條約的原則。例如，中美雙邊紡織品貿易協議和國際紡織品貿易機制中均未對“非市場經濟國家”、“替代國”、“原產地標準”、“強制性技術標準”等重要概念作出明確的規定，而只是籠統地規定“相關問題通過兩國磋商來解決”。這樣，美國在磋商中就利用其優勢地位解釋條約，迫使中國接受其標準。又如，1984年以前，美國政府以“縫制地”作為服裝的原產地。按照“縫制地”標準，在中國大陸裁剪后，在香港進行縫制和繡花的汗衫，其原產地應是香港，出口美國時占用的應是香港配額，美國的生產商則認為在這種情況下，汗衫的真正來源應該是中國大陸。美國政府于1984年將原產地判斷標準由“縫制地”該為“裁剪地”，新的原產地標準直接限制了中國大陸紡織品的進口。此后，中國大陸和香港逐漸改變了原來的紡織品生產工序的分工，將大陸剪裁一香港縫制模式改為香港剪裁一大陸縫制的分工模式，充分利用香港在裁剪技術的方面比較優勢和大陸在縫制勞動力價格方面的比較優勢。于是，美國在1996年再次宣布改變紡織品和服裝原產地規則，將剪裁地改為縫制地。美國如此隨意的解釋條約，就是為了對中國出口紡織品層層設限。綜上，美國嚴重違反了“善意”原則。
五、中國的應對策略
第一，爭取將中美雙邊紡織品貿易協議和國際紡織品貿易協議中的“模糊”概念清晰化，盡可能地減少美國隱性違規的機會。如前所述，中美雙邊紡織品貿易協議和國際紡織品貿易機制中的“模糊”概念眾多，這給美國以可乘之機。一方面，中美締結的6個雙邊紡織品協議均未對“非市場經濟國家”、“替代國”、“原產地標準”、“強制性技術標準”等重要概念作出明確的規定，而只是籠統地規定“相關問題通過兩國磋商來解決”。另一方面，WTO協議對于“非市場經濟國家”的概念、WTO《原產地規則協議》和《技術性貿易壁壘協議》等方面也存在疏漏，從而給美國以可乘之機。因此，筆者建議在國際紡織品貿易機制和中美雙邊紡織品貿易協議的談判過程中，中國爭取將“模糊”概念清晰化，盡可能地減少美國自由裁量的范圍。相比較而言，前者比較困難，因為國際紡織品貿易機制的談判涉及國家太多，局面復雜，耗時耗力。后者則是中國主要的努力方向，中國不僅應當盡力爭取在雙邊談判中對“非市場經濟國家”、“替代國”、“原產地標準”、“強制性技術標準”等重要概念加以明確的界定，而且應當爭取有利于中國的解釋。
第二，積極尋求國際法上的救濟措施。在中美紡織品貿易爭端過程中，美國既然嚴重違反了“條約必須信守原則”和“善意原則”，并在本質上構成了“隱性違約”，從而也嚴重違反了國際法。相應地，中國應該積極尋求國際法上的救濟措施。一方面，國際法上的“反措施”可以作為中國自力救濟的主要方法。中國據此可以采取貿易報復措施反擊美國的違法行為。另一方面，國際法院、國際常設仲裁法院、WTO爭端解決機構的存在為中國提供了公力救濟的機構。這些機構既能推動爭議雙方努力爭取通過協商與溝通解決問題，又能在一定程度上約束美國的霸權主義行為。
第三，采取法律和外交方法相結合的綜合方法以解決中美紡織品貿易爭端。盡管美國歷次對中國紡織品設限都是以法律為依據提出的，以此強調其行為的合法性。但實際上中美紡織品爭端己不僅僅是一個單純的貿易問題或法律問題，而且是包含著政治、經濟、社會、國際關系等諸多原因，如中美貿易平衡問題、人民幣匯率問題、美國利益集團的壓力、以及美國對中國“和平崛起”的國家戰略的疑慮等等。美國在中美紡織品貿易問題上承載了太多的期望，紡織品貿易摩擦早已超出了經濟摩擦的范圍，美國對中國的紡織品可以說是“志在必限”。只要其國內紡織業的產業結構調整沒有結束，只要中國的紡織品依然占有美國紡織品市場的大量份額，中國紡織品出口美國就不會一帆風順。中美紡織品貿易摩擦的復雜性、長期性決定了僅僅通過法律的途徑是難以徹底解決的。只有結合外交方法，在充分交流與協商的基礎上，才能找到雙方都可以接受的解決方案。中美經濟上的互補為談判與協商解決提供了基礎。歷次中美紡織品貿易爭端最后通過兩國的談判和協商得以平息就是很好的例證。當然，外交談判方式解決紡織品貿易爭端，并不意味著我國要放棄法律途徑解決貿易爭端的權力。相反，法律途徑是談判與協商成功與否的堅強后盾和保障。
第四，中國政府應當采取多種措施應對中美紡織品貿易爭端問題。如前所述，中美雙邊紡織品協議只是暫時平息了中美紡織品貿易爭端，實際上，中美之間的紡織品貿易摩擦是長期的。因此，筆者建議中國政府應當采取多種措施以應對中美紡織品貿易爭端問題。具體來說:1．積極應對并提高對外貿易監管水平。2．建立規范有效的紡織品貿易摩擦和爭端解決機制。3．加快產業結構調整，從根本上改變增長方式，從量的優勢轉向以質取勝。4．從單一的出口貿易向全球化經營轉變。5．充分發揮我國紡織品行業協會的作用。6．建立出口預警機制。