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一、經貿工業地區環境保護立法必要性分析

（一）為環境一體化提供法制保障

經濟貿易地區，顧名思義，比之近鄰地區具有經濟發展優勢。在區域經濟一體化的今天，不僅僅注重的是經濟要素的合理配置，還應該包括自由、環境的生態平衡一體化。筆者調研中國的主要經貿地區，其突出的生態環境問題表現在：土地資源的緊缺、宜居環境的缺失、土壤水質污染嚴重、資源消耗劇增……這些問題累計起來，逐漸凸顯的社會生態矛盾，必將會嚴重制約該地區的發展。現階段，我國在國家層面上并未對區域環境治理立法進行較為詳盡的規定。因此，各地區的經濟貿易生態環境保護與治理的框架和依據主要源于區域政府間合作協議、諸如《某某經濟開發區區域規劃》《某某經貿區生態環境保護規定》《某某經貿區與某某地區生態共建協定》等。這些規定雖然界定了某些權限的制約和合理的生態保護規定，但是由于制定的利益主體是當地政府，因“投鼠忌器”，生怕因立法的嚴苛，導致區域經濟發展的緩慢，最終導致這些法規在實踐中，政府和經貿區域、廠區之間不具有強制的約束力。為此，針對經貿工業區的環境保護立法，能夠在法制層面上，為環境一體化提供必要的法制保障。

（二）化解區域間“立法沖突”與“立法趨同”并存現象

區域間的“立法沖突”呼喚相對統一的法律出臺。立法沖突本質上屬于地區間各種差異因素而產生的橫向法律沖突。針對經濟貿易地區，制定起來的多角度的地方性法規，不僅內容較為豐富，數量也頗為巨大。但同時，也正是由于區域內立法主體多元性，導致地方法規往往在某種程度上存在著重復立法、形式不協調、內在沖突等。這樣的結果直接導致了，各方的選擇都是制定有利于各自地區的法規與規章制度，最終陷入“囚徒困境”。此外，區域間的“立法趨同”呼喚地方環境立法資源的整合。一部地方性法規的制定，從立項起草、調研、征求意見、提出議案、審議等各環節都需要立法者進行大量繁雜、細致的工作。而每一項環節本身就需要付出很大的立法成本，諸如為立法機關運轉及人員調配所支付的費用，收集立法信息和立法資料以及形成立法草案的費用，審議立法草案以及修訂、制作立法文本的費用，還有公布與傳播法律、法規的費用等，這些都直接決定了立法成本的高低。而經濟貿易地區的生態環境具有高度的相似性和關聯性，各省市的相關環境立法保護在一定程度上來講，基本上都是在做重復的立法工作。因此，有必要統籌經濟貿易區域內的生態環境立法工作，共享立法信息，整合立法資源，盡量避免經濟貿易地區的生態環境保護立法的重復。

二、經貿地區生態環境保護跨區域立法的可行性分析

（一）法律基礎

地方區域立法是立法活動的一部分。環境類的區域立法，對保障我國憲法和法律在地方的實施、補充國家立法以及各地因地制宜自主解決本地方的事務起到至關重要的作用。在前文中，我們提到了區域間生態立法存在的相應問題，但不可否認的是，每個立法都對當地的環境起到了巨大的保護作用。且立法所含的文本也給我們提供必要的文本規范。

（二）實踐基礎

各經濟貿易區域間業已開展有針對性的區域環境協調發展的措施。通過召開經貿區生態環境保護法方面的交流、合作、協調管理、概念認定等方式，確定法規的相對一致性。這些無疑給生態立法提供了必要的實踐基礎。此外，由于經貿區的立法大都屬于行政機構的規范性文件，這些規范性界定文件與法律法規相比，缺失必要的執行力度和執行的權威性。因此，通過必要的共同制定規范性文件先行先試、積累經驗，待立法時機成熟，便可在此基礎上啟動經濟貿易地區生態環境保護的區域立法程序，將其上升為規章甚至地方性法規，通過提高其法律位階來保障其權威性和可執行性。

三、經濟貿易區生態保護立法的思路

（一）經貿地區立法的模式選擇

經貿地區立法模式的選擇大致可分為以下幾種模式：共同起草模式（該模式主要適用于那些屬于成員地區內存在共性或利益關系密切問題上的立法協調與合作）、征詢意見模式（這種模式相對來說適應范圍更廣，區域內的絕大多數立法項目均可采用此種模式來避免與其他地區在立法內容上的沖突或矛盾）、事后協調模式（立法權行使的合作與協調，還應包括對各方已頒布的地方法規與政府規章中沖突的規范協調和修正）。

（二）區域立法的主體

筆者認為，既然研究的區域立法，那么立法的主體就應當是《憲法》《立法法》及《地方組織法》等其他國家法律規定擁有立法權的主體。具體來說，經濟貿易地區生態保護立法的主體有兩類：一是區域內有權制定地方性法規的省、直轄市和較大市的人大及其常委會，二是區域內有權制定地方規章的省、直轄市、較大的市的人民政府。因此，經濟貿易地區所在的地區人大及其常委會、人民政府才是經貿區域進行環境生態環境保護立法的適格主體。需要說明一點，雖然這里講到的立法主體存在層級的交叉，但在經濟貿易生態保護立法的過程中也不宜分為省和較大的市兩個層級來分別進行。

（三）區域立法的內容

1.共商立法計劃。

這是立法的基礎。經濟貿易區域內各立法主體在制定立法計劃時，可進行充分的交流以便相互了解各地立法動態和立法情況，相互借鑒和學習；在確定立法項目時，各方主體可就立法項目的銜接以及立法項目的前瞻性、科學性及效益性等進行深入地探討，以保證立法的質量。

2.共享立法資源。

這是立法的重要內容。通過加強經濟貿易區域環境生態環境保護的立法，可實現區域內地方立法資源的共享，有效減少立法成本。此外，一些先行立法的地區，在制定與實施過程中一些可取之處以及暴露出來的問題，對以后各方的立法都是重要的經驗與參考，立法主體可充分利用這些重要立法資源，有效避免一些問題的重復出現。

3.清理法規規章。

這是鞏固立法效果的重要措施。加強區域內生態保護立法，不僅體現在制定新的法律規范方面，也包括對已出臺的法律規范的清理。按照國家環境保護法律和行政法規的相關規定，對已出臺的地方性法規和規章進行徹底、全面的清理，對違反上位法或協議制定的法律的，應予以修訂和廢止。

四、經濟貿易地區生態環境保護立法的保障機制

（一）確定經濟貿易特點框架，設立專門立法機構

經濟貿易角區域內各主體應當通過協商，制定出一個經貿地區生態保護立法框架，并以多地區協議的形式加以確認。框架協議應明確簽署協議的經濟貿易各地區的立法主體在立法中必須遵循的基本指導思想和原則以及有關權利義務、具體實施立法工作的聯絡機構職責及其工作程序、立法的方式、立法爭議的解決程序等。該協議應當分別由參與立法的經濟貿易地區各成員的人大常委會和人民政府審議通過，并對各成員地區立法機關產生約束力。當前，經濟貿易區域內實行的生態保護立法主要是一些政府間的協議，缺乏權威性，也不具有法律約束力。由于經貿地區生態環境保護立法的協調并不是地方人大及其常委的主要日常工作，因此委員會有必要下設綜合辦公室，其成員由法律、經濟、管理等領域的專家和經濟貿易各地立法機構負責人組成，定期召開會議，討論由常設機構遞交的生態環境保護議題，或由區域行業協會和其他中介組織遞交的重要立法項目，形成大會的決議，指導各地立法實踐，協調區域環境立法沖突，從而有效降低各方環境法規和規章的壁壘。

（二）制定經濟貿易區域間統一法規

經濟貿易地區由于具有較為相同的區域性經濟特征和環境特征，因此，制定區域性統一法規，不僅能有效消除現存各地方生態環境法規的沖突問題，還可在法律允許的范圍內實現立法資源的互通共享，有效降低立法成本。需要注意的是，制定統一的經濟貿易生態保護法規，并非完全要不注重因地域、風俗、環境等方面產生的地區差異性。環境立法，應在尊重環境差異、地域差異、經濟基礎差異的基礎上，實現平等發展的立法活動。因此，筆者認為，有必要為各經濟貿易區提高法制文化的軟環境建設。

（三）應對生態保護立法配套機制進行必要的完善

應統一環境準入和排放標準，實行區域環境信息共享與制度。在經貿區項目準入、污染物界定、排放指標等主要影響環境要素要形成統一的標準和更為嚴苛的治理收費標準。要進一步加快編制并實施經濟貿易區域協調環境監測網絡規劃，通過整合優勢資源，科學合理布點，建設并完善區域內生態環境自動監測網絡，合理構建區域環境信息共享平臺，以達到環境監測數據的互通和共享的要求。

（四）完善利益區域補償、風險應對機制

筆者建議，經濟貿易地區應建立起生態補償綜合管理體制，充分發揮區域內生態補償委員會的整體規劃、協調和管理的作用。同時，賦予其相應的管理、監督職責，以對各地區、各部門的生態環境補償工作進行全局性的指導、協調各地區之間的補償關系。與此同時，建立和健全政府規避經濟貿易地區環境污染風險的預防機制，應在風險預警應急機制、生態經濟互動機制、生態環境投資機制上進行必要的評估和界定。

五、結語

環境法律制度方面的深層改革，從來都是艱辛的。不僅涉及到法制理念的更新，還有針對環境方面立法方式自上而下的創新。針對經濟貿易地區生態環境保護與防治工作要得到徹底的貫徹與落實，也絕不是一部法律、一個機構就能夠完全解決的，它需要整個社會和全體民眾環保理念的整體轉變，還有就是國家立法機關同地方立法機關就生態環境保護而進行深層的溝通與統籌。

作者：劉文燕荊華單位：東北林業大學