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由生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑的矛盾運動來判斷一種政治制度的好壞，就在于這種政治制度是否與當時的生產力發展相適應，是促進了生產力的發展還是阻礙了生產力的發展，這是歷史唯物主義最普遍的、最基本的原理。政治合法性作為社會公眾對政治制度的認同和忠誠的觀念，它的根本基礎是否應歸結為生產力的發展，即經濟增長呢？事實上，合法性基礎問題并非如此簡單。有三個例證可以說明這一點,第一個例證是，20世紀80年代以前，蘇聯的綜合國力相當于美國的3/4到4/5，被公認為世界第二，就其當時的經濟狀況而言，不致于導致其共產黨和社會主義制度的崩潰。如今俄羅斯的綜合國力不到美國的1/3，GDP甚至不足美國的1/20（四千億美元），而其現行的經濟政治制度卻并沒有被根本改變的跡象。第二個例證是，三年自然災害時期(1960-1962)，新中國歷史上第一次出現了經濟負增長，全國陷入了嚴重的饑荒，在這么困難的條件下，中國共產黨政權卻沒有發生波動和危機。第三個例證是，20世紀80年代，韓國在經濟發展迅猛的同時，威權政體的合法性卻逐漸喪失，并最終為民主政體所代替。為什么有的在經濟增長緩慢甚至倒退的情況下合法性基礎卻十分鞏固,而有些政府卻在經濟相當成功時崩潰？經濟增長在政治合法性中到底起什么樣的作用？本文試圖圍繞經濟增長與政治合法性的關系作一探索。

一

“合法性”(Legitimacy)是政治學中的一個重要范疇，這與法制化有一定聯系，但不是“合乎法律”的意思。政治制度的合法性評價標準就是公眾對政治制度的認同與忠誠的程度（對政治領導人及其決策的信任程度），也即政治權威的大小。社會公眾對政權的認同和忠誠并非統治者單向作用的結果，更非依靠強力威脅就能達成，而是取決于政治體制的價值與其成員的價值是否一致而定。因此，合法性一方面取決于政府的活動，包括國家政權為強化自己的統治地位而運用意識形態的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證，另一方面其更為實質的內容是國家政權在大眾當中贏得了廣泛信任和忠誠，從而使人自覺地把對政府的服從當作自己的義務。

各種社會行為的背后是利益，利益是人類一切社會活動的最終動因。統治者傳遞、灌輸特定的政治意識形態，塑造特定的政治行為模式，論證其合法性，根本目的是為了維護統治者的利益，而被統治者學習、認同某種政治制度，同樣也是為了實現自己的利益要求。馬克思一針見血地指出：“人們奮斗所爭取一切，都同他們的利益有關”[1]（P82）。這是政治合法性的關鍵所在,也是研究政治合法性問題的邏輯基礎和最基本的出發點。考察我國合法性基礎的演變，就不難看出，合法性基礎大體上是圍繞著人們的利益需求而不斷發生變化的。改革以前，中國政府的合法性建立在來自西方的歷史唯物主義和源于中國的政治文化傳統的基礎之上。1978年以來，合法性基礎發生了重大轉變，整個80年代和90年代前期，我們致力于建設自己的政績合法性基礎。進入90年代后期，“政績合法性困境”逐漸顯露，于是我們又開始尋找新的合法性基礎，即加大反腐敗、反貧困和建立社會保障工作的力度，通過維護或提高社會公正來鞏固自己的合法性基礎。新形勢下，我們又清醒地認識到，我們應把自己的合法性建立在民主法治的基礎之上，至此，中國進入了新一輪合法性基礎調整與重建的時期。當然，在我們社會主義革命、建設和改革的道路上，也存在著把合法性基礎完全脫離人們的利益的時期，例如，公社化運動，等，給我們留下了許多珍貴的教訓。歷史實踐證明，凡是我們的理論、綱領、路線、方針、政策能夠切實維護、實現人們利益的時期，合法性基礎就鞏固，凡是我們的理論、綱領、路線、方針、政策背離人們利益的階段，合法性基礎就成為無源之水，無本之木，合法性危機的困境就會呈現出來，國家政權就會陷入困境。

利益關系根源于社會關系，決定了利益關系的復雜性，從而也決定了政治合法性的基礎的復雜性。圍繞著利益關系的實現，政治合法性的基礎主要表現在：

第一，對利益代表者形象的判斷。我們黨是執政黨，是全國各族人民利益的代表者，各級政權機構的形象就是群眾借以判斷黨的性質的直接渠道，正是從這個意義上講，黨員領導干部的形象關系到黨的生死存亡，關系政權的合法性基礎。在革命戰爭年代，人們在中國共產黨的領導下甘愿付出生命，是因為人們對未來充滿了希望，而這種希望在很大程度上來自黨的形象。用鄧小平的話說：“我們黨同人民群眾的關系過去是很好的。密切聯系群眾，是我們黨的一個優良傳統。……我們的歷史經驗是，越是困難的時候，越要關心群眾。只要你關心群眾，同群眾打成一片，不僅不搞特殊化，而且同群眾一塊吃苦，任何問題都容易解決，任何困難都能夠克服[2](P.228)。”五六十年代很困難的時候，合法性基礎為什么依然鞏固？很重要的一條就是黨員領導干部尤其是高級干部的形象使人民感覺到他們確實是自己利益的忠實代表者。

第二，對現實利益分配的公平感。合法性問題從根本上說是人們對利益分配的認同。誠如貝爾所言：“歸根到底，任何社會都是一種道德秩序，它必須證明它的分配原則是合理的（社會學的術語是‘給予合法地位’）；它必須證明自由和強制的兼而并用對于推行和實施它的分配原則來說是必要的，是天經地義的[3](P.309)。”要讓人民有一種公正公平感，必須做到：從客觀方面說，要給人民以實際利益，尤其是給比較貧窮的、下層的人民以實際利益，努力避免過分懸殊；從主觀方面說，則是讓人們實際感受到國家的分配制度體現社會主義的本質要求，代表著最廣大人民的根本利益。

第三，對未來利益的預期。理論是信心的根據，人們對未來利益的預期往往是通過理論的灌輸來認識的,即通過對社會主義意識形態的認同來判斷自己未來的利益。要是理論不透徹就談不上信心。馬克思說過：“理論一經掌握群眾，也會變成物質力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本[4](P.9)。”理想信念動搖，關鍵是理論說不清，相當模糊，沒有信念的精神支柱。如果群眾不太認同我們的理論，就會出現所謂的“信任危機”進而削弱政治合法性基礎，根本原因就是我們的理論不徹底，不能說服人，群眾不接受。理論得不到群眾的認同，就不能掌握群眾，也就不能變成巨大的物質力量。二

從人類社會歷史發展的整體過程來看，生產力的發展始終是推動社會向前發展的動力，我國歷史上出現的幾次盛世，就是因為經濟發展迅速而出現的人口增長、社會穩定進而使合法性基礎得以鞏固加強。政治合法性基礎能不能鞏固關鍵在于利益的創造、利益的分配、利益的實現能否合乎人們的期望。而事實是：隨著社會的發展前進，人們的利益內容越來越多樣化，逐漸由側重經濟利益向經濟利益、政治利益并重轉變，由側重物質利益向物質、精神利益并重轉變，由側重眼前利益向長遠利益轉變。那么經濟增長在利益創造、分配和實現中處于什么樣的位置，就決定了經濟增長與政治合法性的關系。

首先，經濟增長代表了經濟總量的增加，但并不一定實現人們的利益分配的公平感。相對貧困是工業文明時代貧窮的主要特征，也是社會不公和由此引起人民不滿的主要誘因。馬克思曾用一形象的例子批判資本主義社會的相對貧困：“一座小房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了。……并且，不管小房子的規模怎樣隨著文明的進步而擴大起來，但是，只要近旁的宮殿以同樣的或更大的程度擴大起來，那末較小房子的居住者就會在那四壁之內越發覺得不舒適，越發不滿意，越發被人輕視。”[4](P.367)改革開放以來，廣大群眾基本上擺脫了絕對貧困，但相對貧困的窘境又呈現出來。1995年，我國農村居民人均收入只相當于城鎮居民的40%，僅稅款一項，他們支付人均額相當于城鎮居民的9倍，如果加上各種名目繁多的雜費，則相當于城鎮居民的30倍。中國的收入分配差距也在迅速擴大，基尼系數從80年代初期的0.288擴大到90年代中期的0.388，15年間增加了10個百分點[5]。蛋糕越做越大，但是農村的相對份額卻越來越小。還有一個偏差是行業之間收入差距過大，有些壟斷性行業收入提高過快，有些基礎性的行業待遇偏低。而比較公平的利益分配模式應是行業之間差距不大，行業內部差別大，現在則剛好相反，這是很典型的分配不公。這會削弱政治合法性的基礎。

第二，經濟增長能夠實現人們的經濟利益，但不一定能實現人們的政治利益。現實的利益關系表現極為復雜，是個龐大復雜的體系，是由不同性質、不同特點、不同功能、不同類別的利益有機集合而成的。利益關系的實現往往包括經濟利益和非經濟利益。在非經濟利益中最重要的是政治利益。在一定的經濟關系下進行正常的經濟活動以實現人們的經濟利益，就必須有一定的政治上層建筑作保障，就必須進行一系列的政治活動，這就產生了政治需要和政治利益，政治利益體現了一定的政治關系。總體上說，經濟利益是政治利益的基礎，政治利益對經濟利益有反作用，但是政治利益和經濟利益具有相對獨立性，在現實發展過程中，它們兩者并不完全一致。當經濟利益獲得滿足時，政治利益可能得不到應有的實現，政治合法性危機可能就在這期間出現。以韓國為例，從樸正熙到全斗煥、盧泰愚，韓國威權政體的合法性在很大程度上是建立在全力推動經濟增長之上的。但這種合法性具有一定的歷史局限性。隨著經濟的不斷繁榮，人民生活水平的不斷提高，社會期望值也在不斷變化。“越來越多的人主要關心的已不再是物質的增長，而是生活質量，特別是政治生活的質量”[6]。人們評價政府的標準也不再主要集中于經濟成就上，而是能否朝多元化方向發展。經濟繁榮、生活水平的提高、分配均衡、社會正義、公民權利與自由、秩序和穩定、國家安全等都可能成為人們的期望值。韓國威權政體未能重視政治利益——權利的規范生產和有序分配問題，也就是說未能相應變更合法性基礎，因此在經濟相當成功時政權崩潰。顯然單純的經濟增長在這個時候就不能增強其合法性基礎。

第三，經濟增長可以讓人們享用既得的經濟利益，但并不一定代表人們對未來利益預期的滿足。這其中包括兩個方面的含義，一是經濟的可持續發展問題。改革開放的成功，雖使得我們黨獲得了巨大的合法性收益，但這種合法性屬于“政績合法性”。黨和政府靠政績來維持自己的合法性，也容易導致官員以政績作為維護自己現有地位和升遷的資本。其后果可能是，一些官員為了突出自己的政績，就會出現“唯經濟指標”現象。為了指標，不顧一切，無限制地掠奪自然資源，破壞生態平衡，無法實現經濟可持續增長，損害了現有政治合法性基礎。二是人們對自身利益的代表者——共產黨的信任。它主要涉及到兩個變量：權力腐敗和信任危機。在中國社會轉型過程中，經濟體制、政治體制、價值觀等方面發生著深刻的變化。體制過渡而產生的制度短缺導致了權力約束的弱化，進而使腐敗不斷滋生和蔓延。干部的腐敗行為會極大損害執政黨在民眾中甚至在普通黨員中的形象和地位。雖然執政黨正在對黨內腐敗現象進行持續、有力的懲治，但這一斗爭是長期的、復雜的，難以在短期內奏效。一個政黨合法性危機的起點往往是黨員對本黨的綱領和章程所確立的世界觀和價值觀發生動搖和轉移，這是對執政黨合法性提出的最嚴峻的挑戰。單純地依靠經濟增長不能解決這一問題。三

本文論述經濟增長與政治合法性的目的絕不是否定經濟增長的重要作用。經濟增長作為一種政績，是一種“特定支持”。一個政治體系如果無視特定支持，一再地或長期地缺乏有效性，必將危及合法制度的穩定，工人階級政黨作為最廣大人民利益的代表，如果不能給人民帶來切實的利益，那么它的先進性也就喪失了,合法性基礎就會蕩然無存。“經濟建設是我們當前最大的政治”、“把經濟發展作為第一要務”，這些都是十分正確的論斷，是我們黨在長期執政過程中經驗教訓的總結，是我們必須長期堅持不能動搖的。

但是,僅僅依靠經濟發展，能不能成為政治合法性的根本基礎？理論和實踐都證明，這是不行的。除了因為以上所說的單純的經濟增長不能完全滿足人們的利益需求外，還在于經濟發展是有自身規律的。一方面，經濟增長總是有周期的，持續增長只能是相對的,經濟不可能永遠高速發展，經濟運行周期自身的變化會使政治績效時有起伏。而且隨著經濟全球化的進一步發展和對外開放的擴大，世界經濟對中國經濟的影響將越來越深刻、越來越廣泛，能不能很好地發展不僅僅取決于中國自己，還取決于周邊國際環境。另一方面，中國的經濟基數越來越大，基數越來越大，經濟保持持續快速增長越來越難。與此同時，國內市場化改革的繼續發展，將進一步強化市場經濟的自主權力。這兩種不可逆轉的歷史趨勢將逐漸削弱政府干預經濟發展的能力。以實現經濟增長為合法性基礎的政府，把握自己命運的能力將越來越小，所以，如果把執政的合法性完全建立在經濟績效上是危險的。美國政治學家李普塞對經濟績效與合法性的關系有很好的闡述：有時候經濟增長的有效性會帶來合法性，有時候合法性會促進有效性，但是，有時候有效性并不見得能增加合法性。改革開放以后人民生活水平提高了，但也出現“拿起筷子吃肉，放下筷子罵娘”的現象，正好說明了這一點。因此，如果我們沒有更寬厚的合法性的基礎，那么就難以迎對可能出現的經濟波動所生成的后果。

經濟增長雖然不能作為政治合法性的根本基礎，但政治合法性給予經濟增長許多有益的啟示，即經濟增長必須努力適應政治合法性的要求，與政治合法性的方向相一致，具體來說，要做到以下幾點。

首先，要實現公正性。增強政治合法性基礎要求經濟增長的成果在分配上必須公平公正。社會主義的本質是實現共同富裕，我們必須正確處理好改革發展穩定的關系，處理好公平與效率的關系，切實以最廣大人民群眾的利益為出發點和歸宿，把維護好、實現好和發展好絕大多數人的利益作為政治合法性的根本基礎。

其次，要實現可持續性。增強政治合法性基礎要求經濟增長必須與可持續發展相一致。實現可持續發展，核心問題是實現經濟社會和人口資源環境的協調發展。發展不僅是經濟增長指標，還要看人文指標、資源指標、環境指標。

最后，要注重協調性。增強政治合法性基礎要求經濟增長同時，也要促進政治、文化的發展相一致，實現人們各方面的利益需要，最大限度地拓寬我們的政治合法性基礎。