旅游改革思路及任務探析范文
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(一)戰略地位重要
哈爾濱是黑龍江省省會，是東北北部經濟、政治、文化、科技、商貿、金融中心和交通、通信樞紐，是全國創新型試點城市、國家現代服務業綜合改革試點城市。作為中國優秀旅游城市，哈爾濱躋身全國旅游競爭力百強城市前10名，先后被評為“中國十佳宜游城市”、“中國十大節慶城市”、“中國十大品牌城市”，列中國十佳避暑旅游城市第三位，哈爾濱國際冰雪節已成為世界四大冰雪節之一。大力發展哈爾濱旅游產業，對于優化我國旅游產業發展布局，帶動東北北部快速發展具有重要意義。
(二)產業基礎雄厚
近年來，哈爾濱市國民經濟快速發展，社會事業不斷進步，城市承載能力顯著增強，旅游產業迅速成長為全市重要支柱產業，為開展旅游綜合改革試點提供強力支撐。依托“冰雪、氣候、森林、河流、特色文化”等多種資源優勢，塑造了冰雪大世界、太陽島雪雕藝術博覽會、兆麟公園迪士尼冰雪游園會、以亞布力為龍頭的冰雪旅游基地及林海雪原觀光產品，樹立起“世界冰雪旅游名城”形象;塑造了大太陽島風景區、二龍山山水風景旅游區、鳳凰山觀光探險旅游度假區、國家森林植物園等休閑度假旅游產品，樹立起“北方生態養生和避暑休閑度假勝地”形象;塑造了中央大街歐式游憩商業區、果戈里大街休閑旅游街區、中華巴洛克民俗街區及圣索菲亞教堂、731遺址公園、金源歷史文化園、伏爾加莊園等文化旅游產品，樹立起“歷史文化名城”形象。“冰城夏都”成為國內知名旅游城市品牌。旅游功能日趨完善，初步形成了吃、住、行、游、購、娛六大產業要素相對完整、結構相對合理的產業體系。2009年，共接待國內外旅游者3772．8萬人次，旅游總收入達到310．2億元，占全市GDP的9．52%;2010年，接待國內外游客4150．1萬人次，旅游總收入380億元，旅游業已成為哈爾濱市重要支柱產業和現代服務業的龍頭。
(三)改革成效明顯
近年來，哈爾濱市更加重視以旅游業為重點的現代服務業發展和改革創新。進行了國家創新型城市、服務業綜合改革試點。2009年進行了旅游協會改革，由旅游企業人員擔任協會副會長兼各專業分會會長，配備了專職秘書長，修改了協會章程，明確了協會的職能，逐步把旅游標準化、協會組織等工作移交至協會，把協會真正交還給旅游行業。協會改革一年多來，在團結會員、行業自律、搭建政府與企業溝通橋梁等方面，發揮了重要作用。2010年，哈爾濱市政府機構改革，市委、市政府成立了旅游發展委員會、松江濕地旅游工作領導小組、市假日旅游局際協調會議，市旅游局設立了旅游產業處，加強了旅游執法隊伍建設，旅游部門的產業協調職能得到了進一步強化。
(四)發展機遇難得
“十二五”期間，哈爾濱旅游業處于快速發展的重要機遇期。一是大交通時代來臨。“十二五”期間，哈爾濱國際航空、城際鐵路、高速公路和松花江航運等立體交通網絡建設將進一步強化哈爾濱的區域交通樞紐地位，既有利于向外對接大市場，又有利于向內做強集散地建設。二是城市功能不斷強化。哈爾濱構建立足黑龍江、服務東北北部、輻射東北亞的綜合性現代服務業中心城市。可以利用城市發展帶來的大商貿、大街區、大平臺等，形成大的都市旅游產品，構建都市旅游新平臺，培育城市旅游新品牌。三是旅游消費市場提檔升級。“十二五”期間，我國人均GDP達到3000～5000美元，將進入旅游消費的快速增長期。這必將為哈爾濱發揮特色優勢創造機會，為打造東北亞地區重要的冰雪中心、購物中心、避暑中心、會議中心、時尚中心創造市場條件。四是區域合作不斷加強。《中國東北地區與俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要》明確提出要以哈爾濱等城市作為對俄連接點，同城化效用將帶來旅游產業布局變革，同時國內旅游區域化程度不斷提高，通過將旅游業發展置于國際區域合作的戰略高度統籌配置，突破各種空間局限，打造東北亞旅游的多中心城市。
(五)各級黨委政府高度重視
國家明確要把旅游業培育成國民經濟支柱性產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，對旅游業綜合改革作出部署，鼓勵地方結合本地實際進行先試先行。黑龍江省委“八大經濟區”、“十大工程”的發展戰略對旅游業發展作出了優先安排，在《加快發展旅游業的實施意見》中，明確提出要積極支持哈爾濱申報全國旅游綜合改革試點工作，并作為2011年省委工作要點進行督辦。哈爾濱市委、市政府高度重視旅游業發展，確立“城市即旅游，旅游即城市”發展理念，把旅游業作為戰略支柱產業打造。市委書記蓋如垠同志作出重要指示，要求把旅游業綜合改革試點列為全市改革重點工作，密切結合哈爾濱實際，“量體裁衣”，制定切實可行的綜合改革方案。市委、市政府專門召開會議，研究旅游綜合改革試點工作，市領導三次專程向國家旅游局匯報綜合改革工作進展情況，得到國家旅游局主要領導的支持和肯定。
同時，旅游業發展也存在不足和問題。主要有旅游行業管理體制不順，旅游主管部門缺乏有效的宏觀管理和統籌協調手段，特別是區、縣旅游部門設置不力，編制人員明顯不足;旅游企業改革創新步伐緩慢，新型業態發展不足，缺少牽動能力強的龍頭企業集團;要素市場發育不足，缺乏旅游融資平臺，財政支持力度不大，企業融資能力不強;市場體系建設不完善，缺少高效的市場營銷手段;資源整合力度不大，旅游度假區建設進展緩慢，重點景區資源分散，多頭管理問題嚴重;冰雪旅游品牌發展后勁不足，這些問題亟待通過綜合配套改革加以解決。
二、哈爾濱旅游綜合改革的總體思路及主要目
標
(一)總體思路
以科學發展觀為統領，以改革創新為動力，圍繞國家把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的戰略定位和目標，在“城市即旅游，旅游即城市”的發展理念下定位旅游業，在“北躍、南拓、中興、強縣”的總體戰略中謀劃旅游業，在“綜合性產業綜合抓”的工作思路下推進旅游業，堅持重點突破、優先發展，市場導向、創新發展，開放合作、加快發展，城鄉統籌、融合發展的基本原則，大力實施旅游業宏觀管理體制改革和旅游企業改革、旅游要素市場建設、旅游市場體系建設，著力破除旅游業發展的體制機制障礙，使旅游業成為推動城市經濟結構調整和經濟發展方式轉變，滿足人民群眾日益增長的休閑消費需求，促進國際大都市建設和區域經濟發展的戰略性支柱產業，把哈爾濱建設成為旅游經濟強市、東北亞旅游集散地、國際知名旅游目的地和國際時尚旅游城市。
(二)主要目標
力爭通過五年左右時間的綜合改革，實現旅游產業內部各要素的合理配置以及關聯產業的協調發展，使旅游產業鏈條更加完整，旅游業綜合效益更加突出，旅游業微觀主體更加活躍，旅游業整體實力更加強大，基本建立起與社會主義市場經濟要求和旅游業發展規律相適應的充滿活力、富有效率、更加開放的旅游業宏觀管理體制和市場化運行機制，實現全市旅游業跨越式發展，將哈爾濱打造成為中國最洋氣最時尚的國際旅游城市、國際一流的復合型旅游目的地和東北亞旅游集散中心地。
到2015年，實現客源市場重點向國內消費、產品供給向休閑度假、增長方式向產業融合、收益模式向增值服務、行業管理向產業促進、發展格局向城鄉一體化轉變。實現接待國內旅游者7262萬人次、年均增長18%，入境旅游者63萬人次、年均增長23%，旅游業總收入超過1000億元、年均增長20%，按照比2010年翻一番的發展目標，旅游業增加值占全市GDP比重達15%以上，旅游業成為哈爾濱市經濟發展的戰略性支柱產業。
三、哈爾濱旅游綜合改革的主要任務
(一)推進旅游宏觀管理體制改革
打破體制機制障礙，消除行業和地區壁壘，實現旅游資源一體化管理。進一步深化旅游行政管理體制改革，提高對全市旅游業宏觀調控能力。設立市旅游產業發展委員會，賦予其對全市旅游產業的發展規劃、資源開發、項目建設和旅游市場的協調指導服務及監督管理職能，在原旅游局基礎上增設規劃開發處、旅游項目促進處、旅游安全處、旅游市場監察處、導游管理處、旅游標準化處、旅游信息服務處。設立區、縣(市)旅游工作領導協調機構，強化區、縣(市)旅游主管部門的管理和服務職能;建立旅游綜合執法聯席會議制度，加強執法協調和市場監督;推進旅游行業協會職能轉變，強化旅游行業協會在規范市場秩序、加強行業自律、協調各方利益、提供公共服務等方面的功能，將現由旅游管理部門承擔的服務質量等級評定等職能轉交行業協會承擔;加快旅游業審批制度改革，全市投資規模在50萬元以上的旅游項目，其新建和改擴建工程，需先行上報市旅游行政管理部門初審，然后按程序報批立項;推進旅游行業管理重心下移，將A級旅游景區、星級飯店評定以及社會旅館管理等職能適度下放給旅游發展基礎好的區、縣(市)。各級旅游管理部門按照統一領導、分級管理的原則，依法對旅游景區(點)實施行業管理。
(二)調整和優化旅游產業規劃布局
按照“一江居中，兩岸繁榮”和“北躍、南拓、中興、強縣”的城市發展戰略，重新規劃哈爾濱市旅游業發展布局，構建“一城集散、兩帶支撐、三圈輻射、四極出新”為主體的空間架構，形成貫通全市、延伸全省、跨越國界的大旅游發展格局。將旅游規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃中，與城建、土地、生態、新農村建設等相關規劃相銜接，維護旅游業發展規劃的嚴肅性和權威性。加大旅游資源規劃整合力度，通過整合冰雪、濕地、森林、城市街區等特色旅游資源，構建太陽島、中央大街、愛建、群力、中華巴洛克、開發區—龍塔—會展中心、果戈里大街、阿城、伏爾加莊園、鳳凰山十大旅游功能區;哈爾濱—亞布力冰雪旅游、松花江濕地旅游、哈爾濱—雙城紅色旅游三條旅游產業帶;冰雪、松江濕地、夏都避暑、歐陸風情、節事會展、音樂匯都、黑土文化、紅色旅游、工業旅游、鄉村旅游等十一大系列旅游產品。以大項目建設為抓手，確保宏觀規劃的實施。全力推進茍島濕地、冰雪高爾夫度假區、呼蘭河市井風情園、國際會議中心、太陽島游客服務中心、伏爾加莊園、金源文化旅游、侵華日軍731部隊罪證遺址等大項目建設，著力打造一批影響大、功能全、特色突出的世界級、國家級旅游精品。
(三)進一步深化旅游企業改革
積極推進國有旅游企業改革，對競爭性領域的國有旅游企業實行股份制改造，完善法人治理結構，建立現代企業制度，促使其成為真正的市場主體。扶持龍頭骨干企業發展壯大。以產權為紐帶，通過資產劃撥、合資合作、兼并等方式，對景區、酒店、旅行社、汽車公司等旅游經營單位進行重組，打造一批大型跨行業綜合性旅游企業集團。重點支持太陽島景區、亞布力景區、馬迭爾集團等有實力的企業向市場化方向發展，力爭培育2～3家旅游龍頭企業在境內外上市。創新旅行社發展方式。推進大型旅行社向旅行批發商發展，扶持中型旅行社向專業化發展，引導小型旅行社向大中型旅行社靠攏，逐步成為大中型旅行社的商和門市部，形成全市大中小相結合、批發與零售相配套的旅行社網絡結構。支持中小型旅游企業組建企業聯盟。
(四)創新旅游投融資體制和機制
進一步深化旅游投融資體制改革。對旅游業基礎設施建設所需的資金要納入全市財政統一規劃安排。整合國有旅游企業優質資產，吸納土地、森林等資源要素，成立“哈爾濱旅游投資集團”，搭建哈市旅游產業發展的投融資平臺;支持旅游企業采取上市融資、項目融資、發行債券和中期票據等多種形式進行融資;采取政府財政貼息、銀行貸款支持等形式拓寬景區建設和旅游發展項目的投融資渠道;鼓勵社會各方面以項目特許權、運營權、旅游景區門票收入質押擔保和收費權融資等方式參與旅游項目開發;支持中小旅游企業和鄉村旅游經營戶以互助聯保方式實現小額融資;鼓勵產業投資基金、私募股權基金(投資公司)、創業投資機構以及信用擔保機構向旅游企業開展信貸業務，鼓勵社會資本建立創投基金等風險投資平臺，提高創業資本對旅游業發展的推動力。探索土地融資新渠道。用旅游大項目規劃建設帶動周邊地區土地升值，通過效益地塊置換的辦法進行融資。
(五)加大旅游業對外開放步伐
進一步放寬旅游行業市場準入。堅持“非禁即入”原則，全面對外開放大眾旅游資源，除國家明令禁止或限制的經營業務外，區域內外各類經濟主體可以通過直接投資、拍賣、租賃、承包等多種形式投資開發旅游資源。加大招商引資力度。策劃一批旅游和相關服務業大項目，重點面向俄、日、韓等國招商引資。加快引進戰略投資者，支持港中旅、華強、華僑城等央企集團落戶哈爾濱。積極引進國際知名的旅游管理集團，促進哈市旅游景區和旅游飯店在建設檔次、管理服務和經濟效益等方面趕超世界先進水平。深化區域旅游合作。加強東北4+1城市旅游聯合體的合作，深化與重慶、杭州、成都等城市互為客源地合作，與哈爾濱國內旅游前10位的客源地城市建立合作關系。加強國際旅游合作。落實《中國東北地區與俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要》，把哈爾濱建設成為中俄邊境旅游集散中心、中俄文化藝術交流中心、中俄商貿投資合作重點城市;加強與周邊國家友好城市的旅游戰略合作，協商落實自由貿易、投資、通關和出入境等政策。
(六)完善旅游市場體系
強化品牌營銷。集中全市旅游、外宣、文化、廣電、新聞出版部門以及各景區資源，把哈爾濱作為一個整體，圍繞“冰城夏都”城市形象和冰雪旅游、避暑度假、生態旅游等品牌形象進行捆綁式宣傳;把哈爾濱主題品牌形象納入社會公益宣傳，在省內重點媒體及重要公共場所設立公益廣告;在全市重要涉外經濟文化活動中突出主題品牌形象。強化市場開發。建立健全旅游市場開發的獎勵政策，強化企業市場開發的動力機制。發掘猶太文化資源，拓展以色列客源市場;打造俄羅斯特色街區，完善重要旅游節點的俄語標志系統，拓展俄羅斯客源市場;著力向港澳臺及東南亞地區推廣冰雪旅游和避暑度假產品。與主要客源國家和地區建立戰略合作伙伴關系，爭取將哈爾濱建設成為東北亞商務會議、獎勵旅游的重要目的地。進一步加大旅游航線和包機業務，做大入境旅游市場。落實東北“4+1”旅游聯合體《關于建立無障礙旅游區協議》，建立以資源和客源為紐帶的深度合作機制。創新營銷模式。建立旅游電子商務系統，用信息化拓展旅游營銷手段。與目標客源市場的旅游運營商、旅行批發商、旅行社和旅游商建立戰略合作關系，借助這些企業的銷售網絡，形成覆蓋重要客源市場的分銷體系。針對散客的需求，推出多產品、小批量“自助”式的旅游產品。鼓勵旅游消費。發揮哈爾濱中心城市集散功能強的優勢，建立完善“一程多站”旅游消費模式;制定自駕車旅游的優惠政策，擴大哈爾濱自駕車旅游市場;進一步擴大哈爾濱旅游一卡通發放和使用范圍;通過落實帶薪休假和鼓勵、獎勵旅游等政策繁榮省內旅游市場。加強市場監管。進一步加強旅游行政執法隊伍建設，完善執法機構，充實執法人員。
(七)促進旅游業與其他產業融合
充分發揮旅游產業關聯性強、帶動作用大、綜合效益好的優勢，大力推進旅游業與其他產業的融合，以不斷延長產業鏈條，創新旅游產品，培育新型旅游消費熱點。促進旅游與農業融合發展。推動旅游業與農業產業化建設相結合，與農業發展互動，將農業產業化、現代化形成的成果轉化為旅游產品，積極發展特色農莊型、生態農業園區型、農家樂休閑型、農產品集散型、特色旅游村鎮型、城市依托型和民俗風情體驗型等不同類型的鄉村旅游。促進旅游與工業融合發展。鼓勵工業企業開發旅游功能，發展工業旅游。立足產業優勢，加強本地特色旅游商品的研發、生產。鼓勵裝備制造、食品企業加快發展旅游裝備品、旅游交通工具、旅游食品、旅游時尚用品等行業，培育具有自主知識產權的冰雪、休閑、登山、露營、探險等各類戶外活動用品及賓館飯店專用產品，整體推進哈爾濱旅游工業發展。促進旅游與文化體育產業融合發展。建設文化旅游共生體和產業聯合體。通過文化旅游產業園區、文化創意產業園區、文化旅游產業聚集區建設，促進產業集聚和融合發展。深入挖掘金源文化、歐陸文化底蘊，開發特色文化旅游項目和產品。發揮音樂之都品牌優勢，提升旅游產品檔次。立足旅游產業發展需求，推進文化體制和文化產業發展。加強體育場館建設，培育引進體育賽事，開發體育賽事旅游和運動旅游。促進旅游與地產業融合發展。依托城市拓展及新城區、新景區建設，大力發展旅游地產、景觀地產、第二居所、產權酒店、分時度假地產等地產新業態，形成度假地產集群。將休閑度假與旅游房地產結合，形成新興的旅游景觀房地產開發區。依托大型景區、景觀帶的特色資源及生態環境，結合休閑度假區、旅游區的建設，形成休閑旅游地產區。鼓勵扶持房地產建筑業等大型企業，進行綜合開發，建立旅游綜合體。
(八)加大統籌城鄉旅游業發展力度
立足統籌城鄉發展和社會主義新農村建設，以旅游名鎮建設為載體，加快旅游業向農村的延伸。以松花江兩岸、重點滑雪基地、主要交通干道等為依托，融合東北民俗等內容，發揮東北鄉村文化地方性、鄉土性、娛樂性強的特點，形成一批參與性強、體驗內容豐富的鄉村度假旅游產品，帶動哈爾濱鄉村旅游轉型升級。深入探索旅游產業發展與城鎮建設互動的新路子，以亞布力、橫頭山兩個省級鎮為重點，集中打造20個旅游名鎮。堅持完善城鎮正常運轉所需的載體功能與健全旅游業發展所需的服務功能并重，在改善人居環境質量，提升中心城鎮輻射帶動能力的同時，加強對旅游經濟的快速發展提供強有力的服務支持。堅持規劃在先。從環境、交通、人文等重點要素入手，綜合分析各鎮旅游發展優勢和潛力，統籌編制城鎮建設規劃，加強整合資源，有序推進建設，形成“以游帶城、以城促游”的發展局面。堅持基礎先行。力求建設城鎮配套設施和完善旅游服務功能相互兼顧，重點抓好道路網絡、水利設施、照明通信、住宿餐飲、購物娛樂、衛生體育等基礎設施建設，努力提高旅游城鎮綜合服務水平。堅持統籌兼顧。既從百姓福祉出發，也從拉動旅游經濟考慮，把長遠發展、生態保護、商業效益統一起來，把管理、居住、商用、交通、電力、休閑等因素統一起來，把風景區建設與老城區改造統一起來，進行優化選址、集約開發。堅持創新模式。走政府主導、市場運作的路子，廣泛吸引投資，鼓勵本地居民以及社會資本參與開發。堅持政策支持。注重用好用足與城鎮建設密切相關政策，切實把旅游城鎮建設與統籌城鄉發展試點相結合，與新農村建設相結合，與“三棚一草”改造工程相結合，與“三供兩治一綠”工程相結合，經過3～5年努力，把這些重點建設的旅游城鎮，打造成為各具特色、功能齊備、內涵豐富、文明現代的示范型城鎮。
(九)打造冰雪旅游、濕地旅游國際品牌
一是提升冰雪旅游品牌。作為“冰城夏都”城市旅游整體定位的集中體現，冰雪旅游和濕地旅游是哈爾濱旅游業兩大亮點，最有條件打造成為國際級品牌。建設哈爾濱—亞布力冰雪旅游帶，打造國際冰雪旅游品牌。制定冰雪旅游管理辦法，在市區，繼續做好冰雪大世界、太陽島雪博會、冰燈游園會三個產品，使其不斷提檔升級。建設亞布力支線機場，開通亞布力全國主要客源地的專列，提高亞布力的可進入性。爭取國家和省的支持，搶占世界冰雪旅游制高點:(1)發起成立世界冰雪旅游城市聯盟;(2)創辦世界冰雪經濟論壇;(3)發起成立世界旅游組織冰雪旅游專業委員會;(4)創辦世界冰雪經濟研究會;(5)創辦世界冰雪經濟“達沃斯”論壇，并爭取使相關會址永久落戶哈爾濱;(6)研究制定冰雪旅游國際標準;(7)制定冰雪旅游管理辦法。二是打造濕地旅游國際品牌。制定《哈爾濱市濕地旅游管理辦法》，完善濕地旅游道路、碼頭等交通設施，組建濕地旅游開發公司，鼓勵社會各界參與濕地旅游項目開發和業務經營。創辦濕地旅游節及濕地旅游國際論壇;成立濕地旅游研究會和濕地旅游國際聯盟;加強與吉林省聯合開發濕地旅游資源的合作，形成松花江濕地旅游帶，并延伸至黑龍江。充實完善品牌內容。將太陽島建設成為觀光島、休閑島、度假島、生態島;建設北國水城、城市濕地公園、科技新城、國際啤酒城、野生東北虎林園、文化中心等重點旅游項目，將松北區打造成旅游集聚區。把中央大街創建成國家AAAAA級景區，調整完善中央大街旅游購物休閑功能;將百年老店馬迭爾賓館改造升級為5星級賓館，將金安購物中心建設成省級旅游購物中心。把中華巴洛克街區打造成“老哈爾濱”文化、民俗、休閑、餐飲、體驗區。
(十)完善旅游業政策支持體系
貫徹落實《國務院關于加快旅游產業發展的意見》和《黑龍江省加快旅游產業發展的實施意見》，研究制訂《中共哈爾濱市委、哈爾濱市人民政府關于加快旅游產業發展的指導意見》，建立健全支持旅游業發展的政策體系。加大財政對旅游業發展的支持力度。大幅度增加旅游發展專項資金，建立旅游項目政府補貼專項資金，建立旅游宣傳專項經費。對國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，并給予政策扶持;對列入規劃的旅游產業集聚區、旅游重點項目在用地、信貸、融資等方面給予優惠政策;嚴格落實對旅游企業的各項稅費扶持政策;積極支持利用荒地、荒坡、荒灘等開發旅游項目，支持企事業單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業;落實鼓勵旅游的相關政策措施。
