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摘要：我國城市化加速了農村土地流轉制度的變革、在維持農村土地集體所有制的前提下，為避免農民權益受到不應有的損害，需要從規范農村土地流轉程序、完善土地法規及轉換政府職能等層面，處理城市化與農村土地流轉的關系并構建和諧的農村土地流轉制度

關鍵詞：城市化和諧農村土地流轉

改革開放30年來，我國在走一條有中國特色的城市化道路，一方面我國保留著土地公有制不變，在農付則以集體所有制為最高原則；另‘方面，我國在努力革除因農村十地集體昕有制給城市化進程帶來的掣肘效果。農村土地流轉制度的變革可以說是與我國城市化建設息息相關的制度嬗變過程。

一、我國城市化與農村土地流轉制度改革

農村土地流轉是一種民事行為，作為一方主體的是農付土地承包戶，轉讓的方式基本上涵蓋了租賃、入股等形式，其本質是對昕艱包土地的使用權依法進行轉讓、進行處置，從中獲得土地收益的行為：從農村土地流轉的實際操作程序來定義，農村土地流轉主要指在堅持土地集體所有的前提下，土地使用權，如經營權，收益權，流轉權等，在不同市場主體之間的轉移與交易。中國廣大農村到底需要怎樣的土地流轉制度呢？換言之，怎樣的制度供給才是我國農村現階段乃至未來一段較長時期所合理的、“善”的土地流轉制度呢？任何法律規范的設計、執行與運作，均以權益平衡為歸依。再者，就中國目前的情勢而言，我國需要在城市化的推進中妥適地保障失地農民群體的權益。中國對農村實行城市化過程中重要部分是農民非農化。中國農村城市化進程緩慢的一個重要制約因素是廣大農民對土地的依附關系在短期內不可能解除。農民缺乏有效的社會保障體系，使之無法真正擺脫農民身份。從當前農村大部分家庭收入的構成分析可知，農民收入的絕大部分源于農民從事非農業生產的所得，…個不爭的現實是，在農村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人從目前農村勞動力就業結構來看，大量農民到城市和城鎮或本地的第

二、三產業從事非農生產活動，且普遍對非農業收入感到較為滿意。我國農民為何短期內難以減弱對土地的依附關系？有研究指出，由于土地使用權凝固化，具基本社會保障功能的土地，使農民難以真正地脫離土地，只能以兼地農民身份往返于城市與農村。”

由于我國現階段在農村土地集體所有權制度的框架下難以突破、難以創新真正的流轉制度，直接導致土地流轉規范的缺漏，由此從根本上影響到往返于城市與農付之間的那部分農民以土地換現金的渠道。所以，筆者認為，我國當前應深化土地流轉制度改革。改革的基本預期是，創造土地使用權自由流轉的機制，使農民通過轉讓土地使用權，獲得現金保障，從而逐步脫離土地，投入到第

二、三產業，推動我國的城市化進程。

二、我國農村土地流轉制度的若干缺陷

隨荇農村產業結構和就業結構的調整，農村勞動力流動的加快以及農村經濟發展的不平衡，推動了農村集體土地流轉現象普遍化并且咸為必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、細碎化，不利于土地的規模經營和經營效率的提高，土地流轉會通過效率‘拉平效應’改善土地資源的配置效率，簡單理解就是土地會向能夠更有效使用土地的人手中轉移，即向更適合從事農業生產的人手中轉移”。伴隨著我國農業生產經營方式的漸變，農村土地流轉在全國各地業已逐步有序地展開？需要指出的是，在農村土地流轉過程中由于缺乏規范和有序的管理，損害農民利益等各種問題時有發生。具體而言，我國農村土地流轉制度存在以下問題：

l、我國農村土地流轉過程中普遍存在不依法登記造冊的現象，土地流轉過程中土地權益的登記制度有待規范。農業用地是屬于特殊保護的土地，當集體建設用地進入流轉程序的時候，…般包括流轉的地域、客體、主體及用途等范圍，物權基于公示而取得公信力。因此，農村土地流轉必然要求采用物權的公示方法，即財產登記制，筆者發現，農村土地遭遇的一個極大障礙是，土地登記制度不完善。理想的狀態足，在農村土地流轉過程中，必須經依法登i己。與之同時，土地使用應符合產業政策及當地土地利用總體規劃。筆者認為，涉及農用地轉為建設用地的，應當落實年度農用地轉用指標；還有一個問題是，目前一些開發商以農業項目建設的名義，到農村租賃土地，擅自改變農業土地用途。雖然我國法律明又規定，各類企業、公共設施、公益事業、農民住宅用地，不得擅自改變土地用途，禁止商品房開發建設和住宅建設，以實現國家對城市房地產業的宏觀調控與法律管制，但是，現實中土地執法并不理想。

2、按照農村土地承包法的規定，土地流轉的豐體應該是承包經營戶作為合同的一方，而不是土地所屬的鄉村政府，但是目前土地流轉中政府角色錯位。這種政府錯位主要表現為，一些鄉村組織直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。比如，有的地方為了興建城市垃圾處理池，由環衛部門在農村租賃土地，期限為50年。由于當地下游村民擔心垃圾處理后滲漏的污水，帶來污染，于是提出反對意見。但是，當地縣政府干預之后，就成功地簽訂了土地租賃合同。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策。如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

3、為了維持土地承包關系的穩定性，讓農村居民有安全感，我國農村土地承包法作了較長承包期限的規定。但是，在目前見到承包實踐中卻發現，有的地方隨意改變土地的承包關系，強迫土地流轉。有些地區任意曲解農村土地承包法，偷換概念，把使用期和承包期分開，說50年不變是承包經營體制不變，而不是指承包的地塊不變，并借口調整土地，搞“兩高一優”。有的地方為了搞農村規模經營，不顧農民意愿，強行收回農民全部或部分承包地。有的地方政府抱著錯誤的創收觀念，將土地流轉作為增加鄉村兩級集體收入的手段，與民爭利。具體表現為：一是在一些管理水平較高的發達地區，要求農戶按田畝入股分紅，承諾農民分得一定的租金。但在實際的租金收入分配過程中，由于國家沒有出臺明確的法律或條例對此實施監管，導致監督不力，很多級差地租和土地增值的收入歸了村干部，出現了嚴重的分配不公現象；二是在許多以農為主的傳統農業區，也有以相同名義收回部分農民土地的現象，村集體最終支付給農民的租金較少，甚至以各種名義變相地扣回錢款，農民實際到手的租金收入所剩無幾，如此做法的唯一目的就是為村干部賺取租金差價。另外，還有一些地區，村集體以較低的租金把土地反租回來，再以較高的租金把土地的轉租出去，賺取差價，其中一部分作為村干部的收入，其他部分用于村里基礎設施建設和公共福利投入。”

三、構建和諧農村土地流轉制度的建議

在社會主義初級階段，土地是我國農村最基本的生產資料，也是當前我國農民最基本的生活保障。我國農村市場化水平在不斷提高，與之相應的需要規范有序地進行土地流轉。這已經成為農村土地流轉改革的必然要求。有學者指出，農用土地的流轉特別是土地承包經營權的流轉，有利于土地價值的實現，促進農村產業結構和就業結構的變化，進而提高土地的效益和土地利用率，這既是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的核心和基礎。”正是由于我國農村土地流轉制度不完善、配套的監督措施不到位等原因，導致土地流轉過程中出現了各種問題。如何規范土地流轉，確保土地流轉政策得到切實貫徹執行，確保農民的土地承包權益在流轉中不受侵害，是土地流轉過程中的重要課題。現階段我們可以從以下幾個方面采取對策：

l、規范土地流轉程序，嚴禁擅自改變土地用途，保護農民利益。就目前而言，我國尚未建立起規范的土地流轉機制，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題，相應的法律法規也缺乏具體的規定，致使不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，根本不可能遵循正規的程序，也不去履行必要的登記手續，更不可能未通過流轉合同來規范雙方的權利義務關系。可以肯定的是，如此混亂的狀態下形成的農村土地流轉關系，必然隱藏較多糾紛和隱患。筆者認為，在農村土地流轉過程中，要充分采用市場化運作方式，合理確定土地流轉補償金額，實現土地收益的合理再分配，確保農民權益不受侵害。我國土地管理機構應當積極履行土地用途監管職責，對土地流轉過程實施監督和管理，建立和健全農村土地流轉檔案，提供規范的合同示范文本；必要時，土地管理機構還要擔任調解人，妥善處理土地流轉糾紛。此時，失地農民應當獲得無償的法律援助。這些措施必將促進土地流轉程序的規范化。同時要堅持農地農用的原則，制定相關政策，禁止農戶和農村集體經濟組織非法出讓、出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何方式將農民集體所有土地轉為國有，不允許出現土地使用的粗放和閑置現象。在條件允許的情況下，我們可以采用政府主辦或者民辦公助的形式，設立“土地銀行”，據以培育土地使用權市場。所謂土地銀行，其基本操作程式是，有土地流轉意愿的農民可以把土地存在銀行里獲取利息收入，銀行再把這些存進來的土地貸給規模經營的種養大戶。這樣既能為農民流轉的土地找到合適的窖體，促進適度規模經營，又可以保證土地使用方向不變，保護農產品綜合生產能力。為此筆者建議，我國應當建立相應的土地流轉市場信息系統、土地流轉信息咨詢服務系統；在有條件的地方，建立土地使用權流轉的經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等機構，并逐步實現服務的專業化、社會化與企業化。農村土地流轉中介機構的建立與規范，必將會極大地促進我國農村上地的有序流轉，

2、現有經驗的基礎上，制定完善的法律和政策，規范農村土地流轉行為。我國目前要在創新土地流轉法律和政策上動腦筋，充分調動農民的主觀能動性，優化土地資源配置，穩步推進農村土地流轉。我國未來的農村土地流轉立法應當在確保農村土地所有權歸農村集體所有的前提下，進·步賦予農民繼承、抵押、轉讓、租賃、入股等土地承包經營的權利，把農村家庭承包經營權流轉納入法制化軌道。在創新土地流轉法律和政策的過程中，要充分考慮農民土地承包經營權利的完整，切實明確農民承包經營權的各項應有權益；要明確土地征收和征用的范圍和程序，在合法征占土地的過程中切實維護好失地農民的各項權益，必要時舉辦集體成員聽證會；要界定清楚國家、集體、企業、農民在土地流轉中的各自權益，確定土地交易的具體操作規則。除了實體權利的要作詳細界定以外，農村土地流轉的程序規則必須跟進，使合理運用法律手段保障土地合理流轉，成為常態。筆者建議采取以下對策：第一，規范流轉程序。也就是說，農村土地流轉的程序規則要制訂得具體可行、操作性強，這些法律法規及配套措施要為農民所理解。因此，規則實施后，還要加強法律法規的學習宣傳力度，增強干部和群眾的法律意識。特別是要讓部分外出務工經商、從事第

二、三產業的農民大膽放棄土地，免得一心掛兩頭；第二，嚴把審批關。新法要嚴格要求土地管理部門依據法定權限審批土地，不得違反法律批地占地，不得違反規定下放土地審批權，更不能弄虛作假，搞化整為零、拆分審批。同時規定違反權限審批土地的干部要承擔記過等行政處分責任，構成犯罪的，要追究刑事責任；第三，嚴格執法。“徒法不足以自行”。新法出臺后，執法部門應當嚴肅查處各類涉及土地流轉的違法行為、一方向要從嚴查處土地違法行為，另一方面要揪出違法行為的責任人，不能僅停留在繳納罰款、補辦手續上。對于被非法占用的土地，要分別不同情形作出妥當的處理：該收回的要收回，該復耕的要復耕。對于違反土地流轉政策法規的國家工作人員，要批評教育，如果構成犯罪的，要依法追究其刑事責任；對于典型案件，還要適時公開處理。

3、順應新形勢，完善政府的管理和服務職能。目前有些地方政府利用土地所有權屬關系，強制農民進行土地流轉、從中獲取超額利潤，這種“越位”行為一定要克服。與之同時，又要克服對違規流轉放任自流、缺乏服務規范的“缺位”行為。在以市場調節為主的前提下，政府的協調、引導、管理、服務等職能應當得到充分的發揮。簡言之，在新的土地流轉制度下，政府的上述職能應當從以下兩個方面得到體現：第一，政府應當加大農村土地法的普法宣傳力度，使農民對有關土地法規和政策有最新的、深刻的理解。在堅持農民自愿、有償的前提下，積極引導農民實行土地流轉，對第

二、三產業比較發達、勞動力轉移較多、土地經營權有流轉的供與求的條件下，應搞好統一規劃，制定優惠政策，促進土地有償流轉；對暫時不具備條件的地方，絕不能強迫農民進行土地流轉；第二，政府應當加強對土地流轉的宏觀調控。具體可以采取以下措施：為了加強對基本農田的保護，可以使用農用土地許可證來完善產權登記制度，逐漸形成城、鄉、地、政一體化管理，建立科學的農村土地資產評估體系，合理評價農村土地價值，防止低估農地價值；②建立防范政府過度干預土地流轉的機制，建立上級對下級的逐級監督機制；③應發揮村集體組織的力量，管理土地流轉登記，進行土地整理，組織協凋解決土地流轉中的具體程序和糾紛。