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“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開。”自改革開放二十多年來，我國的民營經濟迅速發展起來。憲法的修改，特別是在黨的十五大正式將非公有制經濟定性為我國經濟的重要組成部分，從根本上將非公有制經濟擺到與公有制經濟同等重要的地位，極大地推動著民營經濟更進一步的蓬勃發展。在我省國有經濟沒有多大變化的情況下，民營經濟已占全省國民經濟的30％強，而且所占比重越來越大。為了更好更快地確立民營經濟在我省市縣區域經濟中的主體地位，力求在發展比例、經營規模、行業領域及法律保護等方面有所突破，以此帶動和促進全省經濟的發展，我們必須全方位地把握我省民營經濟的地位、現狀、發展趨勢和法律保護。

一、民營經濟的基本概念問題

關于民營經濟的概念和內涵問題，目前理論研究和實踐部門的同志仍在爭論和探討。從目前理論界的研究和實踐結果來看，對“民營經濟”概念的提法大致有四種代表性的觀點。第一‘種觀點認為，民營經濟應是從所有制方面來界定，民營經濟即為民所有的經濟，其實質就是私營經濟。（1）第二種觀點認為，民營經濟僅僅是一種與資產經營有關的經濟形式，其范圍不涉及生產資料的歸屬問題，即不涉及所有制問題。它的經營方式可以是國有民營，也可以是民有民營，更多地強調了其經營特征，意味著由“民”作為經營主體，從事經營管理活動。（2）第三種觀點認為，“民營經濟”提法不科學，概念模糊，而且淡化了所有制。（3）第四種觀點認為，民營經濟是指產權明確到自然人，民間經營的經濟。（4）但是從某個角度來說，第一，第三和第四種觀點，都忽略了公民或法人承包國有經濟的那部分，縮小了民營經濟的經營范圍；第二種觀點，忽略了公民或法人興辦的企業，公民或法人興辦的企業其所有權是歸屬公民或法人的，因此這個觀點縮小了民營經濟概念的內涵。

然而，我們認為，民營經濟是與官營經濟或國營經濟相對應的概念，在我國社會主義市場經濟條件下，民營經濟是指除國有國營以外的所有的所有制形式和經營方式的總稱，更簡明地說，民營經濟就是非國有國營經濟。因此，民營經濟的范圍可以這樣劃分：在所有制形式上，它包括國有經濟中的民營部分、集體經濟、個體經濟、私營經濟、外資經濟等，即除國有經濟中的國營以外所有的經濟形式；在經營方式上，它包括除國營部分外所有的經營方式。因此，民營經濟和非公有制經濟也有一定的區別和聯系。從概念上來看民營經濟和非公有制經濟是包含和被包含的關系，民營經濟的經營范圍比非公有制經濟的經營范圍要大，即公民或法人可以通過承包國有經濟，從而獲得經營國有經濟的經營權；兩者的聯系是民營經濟中公民興辦的企業的所有權是歸屬公民，非公有制經濟的所有權完全是屬于公民或法人的，這樣兩者的交叉點就是所有權一致。

我們提出這樣的“民營經濟”概念，主要基于以下考慮：

第一，這個概念符合社會經濟運動的實際。從歷史上看，民營經濟與官營經濟是一對孿生兄弟。官營經濟是由中來和地方政府所擁有和直接經營的經濟形式，民營經濟則是由民間經營的經濟形式。新中國成立后，由于社會制度發生根本變化，官營經濟與民營經濟的內涵和外延都發生了相應變化。官營經濟就是國營經濟，是由國家所有并直接經營的直接形式。民營經濟就是非國營經濟。事實上，在我國從社會主義制度確立至今的四十多年社會主義經濟實際中，自始至終存在著國營經濟和民營經濟兩種經濟形式。在改革開放前，雖然盲目追求“一大二公”的全民所有制，將國有企業實行完全的國有國營，但是集體企業并不是國營的，還存在勞動者個體企業，都是民營的。在改革開放后，個體經營、私營經濟、外資經濟等非國有經濟成分不斷成長壯大，以鄉鎮企業為核心的集體所有制經濟突飛猛進，國有企業也實行所有權與經營權分離的改革，大批國有企業也不再堅持國有國營，而實行國有民營。民營經濟形式不斷增加起來了，地位也提高了。只有把非國有國營的經濟形式和經營方式都歸屬于民營經濟，這樣才能在概念的內涵上達到完整性，這才符合社會經濟運動實際。

第二，這個概念符合經濟體制改革的迫切需要。改革是對原有體制的—場革命。原有經濟體制的突出特征和要害就在于兩點：一個是在所有制上追求全民所有制，即國家所有制；另—-個是在經營方式上追求國家直接經營。從這個角度說，改革的突出任務就是要改變全民所有制一統天下的局面，實行全民所有制、集體所有制、個體所有制、混合所有制等多種所有制形式和所有制經濟共同發展，縮小國有國營的經營范圍，實行國有國營、國有民營、集體經營、個體私營、合作經營等多種經營方式并存。同時，在民營經濟進入，國有經濟退出的發展趨勢下，“民營經濟”這個概念則鮮明地表示了改革全民所有制和改革國有國營這兩大改革主題，提出這個概念有利于積極推進經濟改革。

二、民營經濟發展中所存在的問題及立法建議

（一）民營經濟發展中所存在的主要問題

民營經濟的發展在很大程度上，有力地促進了公有制經濟的健康發展，為我國社會主義市場經濟的形成和完善已經而且還將做出不可磨滅的貢獻。然而，更關鍵的是意識決定行動，我省在發展民營經濟上無論是從認識上還是從政府的政策上都顯得比較保守，具體表現在以下幾個方面：

1.思想認識方面

從較深層次上來分析，海南在民營經濟的發展上還存在著對民營經濟的地位與作用認識尚不足。十年多來，雖然我們一直在強調消除所有制的歧視，黨的“十五大”報告中把“以國有為主體，多種所有制經濟共同發展”提高到我國一項基本經濟制度的高度，做出了“非國有經濟是我國社會主義經濟的重要組成部分”的重大結論。這一精神在憲法修正案中也得到進一步的落實，即“在法律規定的范圍內的個體經濟、私營經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”但是對民營經濟的地位作用和發展民營經濟的重大意義，從—些政府部門到社會各界還認識不足，因此從政策法規到社會輿淪上，未能形成一個強大的發展民營經濟的氛圍和效應。

我省新一屆省委省政府在發展民營經濟方面指導思想十分明確，提出了放手大膽發展民營經濟的方針，明確“不求屬性，只求作用；不求所有，只求所得；不求形式，只求發展；不求比例，只求貢獻。”在剛剛結束的“全省非公有制經濟工作現場會”上，省委書記杜青林強調，我省非公有制經濟要有一個發展，就必須再來一次思想解放，關鍵是要確定發展是硬道理。發展非公有制經濟解放思想是前提，要從全局和戰略的高度來認識發展非公有制經濟的重要性和緊迫性，把大力發展非公有制經濟作為“十五”期間海南的一項重要任務來抓，把經濟工作的立足點從依靠公有制經濟轉到促進公有制經濟和非公有制經濟共同發展的軌道上來。如果還有人以姓“資”姓“私”為由，肆意壓制和阻撓非公有制經濟的健康發展，那就是違憲行為。（5）這已充分顯示了省領導對民營經濟的認識和發展民營經濟的堅定決心，為民營經濟在海南的發展營造了一個更加寬松的政治環境。

但是，這不能停留在口號上，各級黨委和政府都應將發展民營經濟放到重要議程上來，加強部署、指導和監督檢查；做好調查研究，對民營經濟全面普查，然后制定民營經濟的產業政策，幫助個體經營者、民營企業解決以往盲目發展、結構不合理、規模小、基地差、技術力量薄弱等問題。同時，社會各界都要加大對于民營經濟發展的關注度，熱情支持這一事業的發展，不能再以輕視的或冷漠的眼光看著它。

2.政府職能和管理體制方面

政府職能轉變不到位，管理體制沒有理順。一方面宏觀管理不規范、不健全，往往政出多門，缺乏政府統一管理，各方面管理統一協調的局面。“有利爭著管，無利沒人管。”“好事身上攬，出了事就排”。另—方面管理力量不足、制度不健全，部門之間存在著職責交叉，責任不清，對個體私營企業的發展引導不夠，調控不力，“三亂”現象比較嚴重。從更深層次上揭示了一個問題：地方政府嚴重腐敗。

因此，我們建議在將來制定《民營企業基本法》里明文規定民營企業由王商行政機關、稅務機關及環保機關管理具體事項，政府行政機關負責宏觀調控。

3.金融系統方面

金融系統對民營企業存在著嚴重的歧視。由于我國金融相比率比較低，市場還不夠深化，國有商業銀行仍占絕對主體地位，囿于貸款政策的制約，信貸資金94％以上仍然投放于國有企業，而對民營企業基本上不發放貸款。據統計，1997年國家銀行對私營企業及個體工商戶發放貸款的比例為0.27％。而民營企業在獲得這0.27％貸款時，除要求應具有備國有企業的貸款條件外，還要求其生產必須符合國家政策，并有可能的經濟擔保或財產抵押等附加條件。正如《企業革命》一書所說：“私營企業到銀行去貸款，會遇到種種意想不到的困難。首先是沒有給私營企業的貸款指標，即使有指標，寧可貸給效益差、產品沒有銷路的國有企業，也不愿貨給效益高、有好項目的私營企業。”理由是給國有企業的貨款有“婆婆”負責，即使貸還不上，也有理由推卸責任。更加荒唐的是，企業的信譽狀況不是憑企業業績，而是憑辦事人的主觀印象。銀行對私營企業不信任，不敢給私營企業貸款，即使貸也要求找國有單位作擔保及其相當苛刻的條件。譬如，有一家效益相當不錯的民營企業向工商銀行貸了十萬元，條件是先扣下一萬元作為第一年利息，各種費用將近一萬元，如此一來剩下的卻寥寥無幾。這就不能不讓人想到金融系統的嚴重腐敗和銀行體制的嚴重弊端。因此，必須加快金融體制的改革和建立民營企業貸款的擔保制度。

（二）對民營經濟的立法建議

市場經濟在一定意義可以認為是法治經濟。市場經濟的健康發展必須有法制的引導、規范和保障，市場主體需要按照法律規則進行公平競爭，政府也需要靠法律來進行宏觀調控。

從法和利益的一般關系來說，利益的發展決定著法的發展。利益決定著法的存在和本質，也決定著法的發展。法律形式往往有落后與利益內容的傾向，社會的各種利益是不斷發展的法則是相對穩定的，社會上的各種利益發生變化，法或遲或早也將發生相應的變化。顯然，在憲法修改和十五大之前制訂的與非公有制經濟相關的法律法規已不符合憲法的宗旨和十五大精神，而且我國現有的法律法規絕大部分是從規范、限制民營經濟出發，而不是鼓勵、促進起發展，所以法律總是落后于經濟發展的步伐，也就談不上對民營經濟進行保護了。因此，為了使我國的民營經濟快速發展，我們必須按照“三個有利于”的標準對現行這些法律法規進行修改、清理和整頓。

1.企業登記方面

（1）建立公開原始登記檔案資料制度。雖然我省已經頒布實施了{海南經濟特區企業法人登記管理辦法》、《海南經濟特區企業法人登記管理條例》、《海南經濟特區企業法人登記管理條例實施細則》，在全國率先以法律形式確立企業法人直接登記制度，放寬了登記范圍、簡化了企業法人登記條件及縮短了企業登記辦照時間。但是，企業原始登記檔案資料的查詢卻受到嚴格的限制，比如對查詢人資格、查詢內容、查詢程序的限制。

因此，我們建議：工商行政部門盡快制定企業原始登記檔案資料公開制度。凡是我國公民可持公民身份證明或其他文件，境外投資者也可以憑與中方簽訂的合作意向書和中方合作者的推薦函進行查閱。因為，建立公開原始登記檔案資料制度，有以下重要意義。第一，增強企業資信狀況經營狀況透明度，利于交易安全；第二，減少一方當事人的對企業的訴訟難度，便以實現訴訟目的；第三，利于吸引外資和改善投資環境。.（2）放寬企業登記范圍，加大市場準人。目前，在海南省注冊企業，金融、保險業和發行個人股的股份有限公司等企業的注冊須經主管單位批準。我們建議：只要民營企業有能力進入這些行業，都應當準許，而不應存在限制。因此，在以后制定相關民營企業法律時應當放寬登記范圍。只有這樣，民營經濟才能滲透到國民經濟的各個領域，促進我省民營經濟的全面發展。

（3）建立民營企業的司法確認權，即當企業登記的性質與實際的性質不一致是，應由司法確認。（6）工商行政管理部門是企業登記的法定職能部門，而企業性質是企業登記的重要事項之一，因此有工商行政管理部門對企業性質具有確認權是毫無疑問的。但是，我們認為在現實生活中出現企業登記的經濟性質與其實際性質不符合時，應由法院在民事訴訟法和刑事訴訟法中對企業行使司法確認權，其理由如下：

第一，我國《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》均規定，人民法院審理案件，必須以事實為根據，以法律為準繩。當登記有明顯錯誤，且協商意見不一致時，法院必須尊重客觀事實，以企業的實際經濟性質決定法律的適用，否則即違反了我國民事訴訟和刑事訴訟的基本原則。

第二，法院對企業性質的認定，是一種司法活動，只是就事論事，是被動的，對工商行政管理部門并無強制力，這與行政訴訟是有區別的。相反，工商行政管理部門對企業的認定是一種行政管理行為，是主動的，這是兩種不同的國家職能，并不存在司法權擴張現象。

（4）建立企業信用記錄備案制度。現在沒有一個行政機關對企業的經營信用、資本信用、質量信用等有完整的記錄并備案待查，企業間的信譽只能在長期的交易來往中相互了解。因此我建議以市縣工商行政管理局數據庫為基礎，建立企業信用檔案庫通過經濟行政管理、司法、金融等相關部門提供的企業經營信用、資本信用、質量信用、完稅信用和法人行為等情況，實行企業信用記錄備案制度。這一制度的建立，有利于企業間的合作和保證交易的安全，有利于企業間的橫向聯系。

（5）允許私營企業采用股份有限公司的組織形式。我國1988年制定的《私營企業暫行條例》規定：私營企業可以采用獨資、合伙和有限公司的組織形式。至今法律和政策上尚未明文規定私營企業可以采用股份有限公司形式，但是實踐中已有這方面的試點。為了適應私營企業的股份化發展方向，應當對有關政策、法律做出必要的調整和修訂，只要符合《公司法》關于股份有限公司設立條件的，都可以成立股份有限公司。這樣就能更多地吸收民間資本，充分利用分散的民間資本，調動城鄉居民積極性，投資辦實業。

2.民營企業負稅過于嚴酷

1994年的稅制改革在總體上是比較成功的，但是在指導思想上對小企業不是持寬松態度而是比大企業更為苛刻：小企業作為增值稅收納稅人只是“小規模納稅人”，不能開具增值稅發票，只能實行代開專用發票，使得其他企業不愿與之來往，而在歐盟國家，由于政策傾斜小企業都樂于不做一般增值稅納稅人；對于個人獨資和合伙的企業，則既要征收企業所得稅，又不放過對其投資者征收個人所得稅，這種嚴厲性世界上是絕無僅有的。又如，以中小企業為主體的鄉鎮企業要繳納農業附加稅，而非鄉鎮企業無需承擔這一稅項。在走訪的過程中，我們了解現在有不少稅務機關實行“代征”辦法，即稅務機關與鎮政府、區政府、街道辦事處簽訂協議，根據協議規定“代征方”代替稅務機關在其所轄的區域內征稅。然而，在“代征方”征稅的過程中經常擴大協議規定的范圍，給個體戶、私營企業增加了不應有的負擔。

因此，在征收稅金上，應當盡快制定“扶上馬送一程”的條例。即對個體私營經濟普遍實行多種優惠措施，對個體私營經濟的積累和發展起重要扶助作用。前不久國務院已決定，自2000年1月1日起，對個人獨貿企業和合伙企業停止征收企業所得稅，其投資者的生產經營所得，比照個體工商戶的生產經營所得征收個人所得稅。然而，這方面與太原、沈陽、江西、珠海相比我省顯得落后。因此，我省應該制定出相應的政策。例如：對新辦的私營生產性企業免征一年所得稅；對納稅有困難的私營商業企業減半征所得稅一年，對為農業生產服務的私營企業減免所得稅1—2年。對部分納稅有困難的個體工商廣，實行‘定程度的所得稅減免。對廣大個體工商戶，在納稅人個體勞動和稅務部門雙方協調下，實行“雙定稅”。在這些優惠政策下，個體工商戶私營企業承擔的稅負不算重的。另一方面，我省正處于二次創業階段，制定了“一省兩地”為主導產業政策，對興辦高科技民營企業提供適當的稅收減免更是刻不容緩的。

3.針對于金融系統對民營企業的歧視，我們提出如下建議：

（1）在金融體制改革方面，應制定有利于促進民營經濟發展的政策，如給予民營經濟比較適應的貸款指標；加大對民營企業的貸款比例；取消貸款的各種不合理費用。

（2）在建立民營企業貸款的擔保制度方面

第一，建立多形式提供貸款擔保制度。多種所有制共同發展，必須有多種金融體制與之相適應。民營企業需要擔保貸款的，可向按照國家有關法律和規定設立的信用擔保機構申請擔保。在我省信用擔保機構卻少得可憐。所以，省委、省政府要應經濟的發展要求，加大力度創辦信用擔保制度和制定出相關規章制度。據報道，深圳的擔保中心剛剛運行了兩個月，已經收到156家民營企業的申請，其中6家已經簽約，批出1650萬元的擔保金額，另外還有48家在審批中。由此可見，民營企業是迫切期望提供貸款擔保的。據國務院體改辦官員透露，正在制定的國家“十五”改革規劃，將在投資體制、金融體制、資本市場培育和政府職能轉換等方面進一步加快改革為民營經濟的發展創造更好條件。

第二，籌集貸款擔保金。因為現在創業本來就有很多困難，剛開始可能遇到資金不足而需要貸款，可是要民營企業自身拿出大筆擔保金是不可能的，然而金融銀行又害怕貸出去收不回來而承擔責任，所以寧愿貸給有國家負擔的虧損國有國營企業，而不貸給民營企業。所以，我們能不能由市和區、縣兩級財政列出專項資金，用于民營企業貸款擔保金的補充；鼓勵企業法人、個體工商戶和自然人向民營企業貸款擔保金提供捐贈，經市和區、縣財稅部門認定，對其按規定交納的企業所得稅、個人所得稅可實行先征后返等辦法籌集貸款擔保金。

第三，分擔貸擔保風險。為發揮互助性貸款擔保作用，有關部門將籌集專門資金，對互助性貸款擔保金中年度損帳比例在5％以下的，給予不超過擔保金總額1％的資助。例如，珠海市政府從不寬裕的財政中拿出筆資金，扎扎實實的幫了了私營企業一把-每年為私營企業貼息1000萬元，我省也可以借鑒一下。這樣既可以鼓勵城鄉居民投資的積極性又可以調動起貸款積極性，擴大生產，促進民營經濟快速發展。

4.修改現行法律中對民營經濟的歧視性和不合理的規定

在剛剛實施的《個人獨資企業法》，盡管是我國最新的一部規范民營經濟的法律，但是有些規定也不盡合理。如該法規定：“個人獨資企業必須承擔無限責任”，這一規定就值得商榷。該責任形式，既不利于政府所倡導的啟動民間資金來推動中國經濟向縱深發展的宏觀經濟政策，也不利于從根本上消除“帶紅帽”的現象，同時還極大的制約了個人興辦企業的積極性，客觀上使得個人所辦企業與其他企業相比處于一種不利的地位。“無限責任”要求個人把家身性命都押上，有多少人愿意冒這個風險呢！因此我們建議，個人獨資究竟應該采用哪一種責任形式，法律可以賦予個人選擇權，不宜做硬性規定。

5.建立統一完善的破產法典

修改與完善《破產法》迫在眉睫，尤其是《破產法》之適用范圍不應以所有制劃界，各類企業應適用統一的破產法。《破產法》是調整市場經濟有序運行的重要法律制度，它關系著債權人與債務人利益的均衡，關系著經濟運行的秩序化，關系著社會的安全與穩定，并推動市場經濟體制的最后建立。由于現行的破產規范不統

一、不健全、不完善，與市場經濟不協調與《破產法》“優勝劣汰”推動生產力發展的終極目標不相適應，所以必須建立統一的破產法，這是由于公有制經濟和非公有制經濟都是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。

6.應及時廢止1988年頒布的《私營企業暫行管理條例》，加快制定《民營企業基本法》，為民營企業改制和健康發展創設基本的法律制度。在該法中，應當包括下列內容：（1）民營企業的立法宗旨是充分保護民營企業的合法利益，維護公平競爭秩序，促使民營企業的健康發展，使民營企業適應不斷變化的運行環境，取得更好的經濟效益。（2）明確民營企業法的基本原則。如效益的原則、自主的原則、公平的原則和協調的原則等。（3）允許民營企業在不同行業間自由進入和退出的規定。其立法意圖應當是鼓勵民營企業進入市場，盡可能簡化對民營企業的登記和審批手續，降低創業的難度，適當降低最低資本限度的要求等。（4）對某些行業的民營企業采用減稅收的優惠及減輕民營企業的社會負擔，應由那些單位來管理，禁止亂攤派的規定。（5）明確規定民營企業的法律形態。民營企業可以采取公司制、股份合作制、合作制、合伙制、獨資企業等企業法律形式，保障民營企業改制的成果，促進民營企業持續發展。（6）確定民營企業家的法律地位。企業家的命運與國家的前途休戚相關，一代優秀企業家的崛起往往伴隨著一個國家的經濟興盛。沒有給予企業家相應的政治地位和法律地位，他們怎能安心創業，為祖國效勞呢？

7.《公司法》中存在的缺陷

（1）《公司法》第四條第三款規定：公司中的國有資產所有權屬于國家。建議在這一條中增加一款，即公司中的私人資產所有權屬于個人，保護私人財產不受侵犯。這樣公司的國有資產和私人資產都處于不可侵犯的平等的地位，不至于因國家的某項規章制度就隨意侵犯私人合法財產。

（2）建議刪除“國有”的限制，擴大單獨投資的一個股東的主體范圍。為規范出資股東的行為，擬在公司中增加規定股東在特殊情況下承擔無限責任。

8.盡快制定《投資環境保護條例》。以凈化投資環境，給民營企業發展提供一方凈土。在我們的調查中了解到像老城那樣的“電老大”，在其他市縣也存在。在調查中了解到萬寧市某供電所在7天內竟停斷電兩三次，更嚴重的足洪電所設備出現故障，管理人員卻躲在屋里打麻將，致使停電時間長達12小時之久，使民營企業主痛苦不堪。我們不能老是依靠領導的批示來解決問題，應“依法治電”，加快電網聯網建設。

9.招商引資方面，我省應盡快出臺優惠政策。這方面我省比其他省份相對保守，比如太原出臺了關于對太原市民營經濟發展做出突出貢獻的外來民企老板解決城市戶口的實施辦法；沈陽市出臺了《關于大力發展民營經濟的決定》，對新辦的從事咨詢業、信息業、技術服務的獨立核算民營企業，免征企業所得稅兩年；珠海、山西也出臺了相應的優惠政策。鑒于我省發展民營經濟剛剛形成一種氛圍，我省可以借鑒其他省份的優惠政策，出臺對響應興辦新興工業省的投資金額大的外來民企老板，我們可以幫助起解決城鎮戶口、子女上學和免征3—5年的稅金，然后看其解決就業情況，再繼續減免稅收。

“山窮水盡疑無路，柳暗花明又一春。”在追求“一大二公”的社會主義改造中被壓制；從黨中央的“必要的有益的補充”到“社會主義市場經濟的重要組成部分”的憲法規定，無不顯示出我國民營經濟經歷了20年的風風雨雨，在夾縫中發展，最后為國民經濟的發展做出巨大的貢獻。但是，我國民營經濟的發展還面臨著很多的困難，需要政府和社會扶持及關注，才能使民營經濟“乘風破浪會有時，直掛云帆濟滄海”。