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農業、農村、農民問題始終是關系中國社會經濟發展全局的根本問題。當前，我國城鄉經濟社會發展差距不斷擴大，這不僅關系到國內需求能否擴大，而且關系到農村社會的穩定以及全面建設小康社會的順利進行。因此，立足于經濟社會發展全局，加快縮小城鄉差距的進程，已經成為當前和今后一個時期關系全局的重大任務。

一、現階段我國城鄉差距擴大的現狀

1.城鄉居民收入差距不斷擴大。

改革開放以后，城鄉居民的收入差距在80年代前期曾經有所縮小。由于農村實行家庭聯產承包責任制帶來的農產品大幅度增加和國家多次調整農副產品的收購價格，使農民收入有了較大提高，城鄉居民收入差距逐漸縮小，到1983年降到最小。1984年以后，隨著城市改革的全面展開，加上城市收入分配制度的變化，城鄉居民收入差距開始拉大。1984年城鄉居民人均收入差距為1.71：1，到年為2.79：1，年和年又進一步擴大為2.90：1和3.1：1。年城鎮居民人均可支配收入為7703元，農村居民人均純收入為2476元，后者不到前者的三分之一。而國際上城市與農村的收入比率一般低于1.5，極少超過2。如果考慮到農民的純收入中有大約1/4用于生產投入，加上城鎮居民所享有的實物性福利和補貼，城鄉居民實際收入的差距會更大。

2.城鄉居民消費差距相應擴大。

城鄉居民巨大的收入差距不可避免地引致了消費水平和消費結構的差距。從消費總量看，年占全國人口總量30%的城鎮居民的消費總額占全部居民消費的55%，這一比例在1978年僅為38%，年也不過44%。城鄉居民人均生活消費支出的比例1985年為2.12：1，到1995年擴大為2.70：1，年則進一步拉大到3.05：1。年至年，城鎮居民人均消費支出增加了2.8倍，農村居民只增加了1.8倍；近兩年城市居民的消費水平又有較大提高，而農村居民的消費水平由于收入低速增長，提高極其有限，估計城鄉居民消費水平差距應在3.6倍左右。從消費結構上看，隨著城鄉居民溫飽問題的解決和消費水平不斷提高，恩格爾系數不斷下降。年城鎮居民恩格爾系數為39%，而農村居民恩格爾系數為49%，前者比后者高10個百分點。

3.城鄉社會發展水平上的差距尤為明顯。

與城市相比，農村在市政建設上、社區服務現代化上的差距更大，公共產品的提供遠遠落后于城市。除了交通、郵電、通訊等基礎設施落后外，在社會保障、教育等方面城鄉均有很大差距。當前我國農村除了災害救濟和孤寡老人的“五保”外，廣大農民很少得到來自政府的保障，基本上靠自我保障為主。農村醫療衛生事業同城市相比同樣存在明顯的差距，占人口70%的農村人口只享有20%的衛生資源，占總人口30%的城市人口享有80%的衛生資源。據1998年資料顯示，全國農村居民中得到某種程度醫療保障的人口只有12.56%，而城鎮居民為55.87%，87%的農民是完全靠自費醫療的。從教育來說，農村居民的教育環境、受教育程度等與城市相差甚遠，國家教育經費投向明顯向城鎮傾斜。農村小學適齡人口占全國的比重為70.68%，而教育經費僅為56.77%；農村初中適齡人口占全國的比重為66.13%，而教育經費只占49.87%。有關資料表明，在其它條件相同的情況下，城鎮居民平均比農村居民多接受4.5年教育。

二、我國城鄉差距擴大的主要原因

城鄉差距的存在和擴大是眾多因素影響的結果，是多種歷史和現實原因共同作用形成的。

1.現階段存在的各種制度性障礙是城鄉差距擴大的重要因素。

目前我國城鄉差距的擴大與一些制度性障礙是分不開的。長期以來我國實行的以戶籍管理為基礎的城鄉分割體制，把城鄉居民劃分為農業戶口和非農業戶口，對城市居民實行一種政策，對農村農民實行另一種政策。把農民限制在土地及農村范圍內，不能向城市遷移，阻斷了農民進入城市工作的途徑，無法獲得與城市居民同等的發展機會和條件。進入90年代以來，隨著城市用工制度的松動，農村大量勞動力進入城市打工，但這只是一種體制外的、暫時的流動，他們的戶口仍然在農村。一些地方還出臺了一些限制進入的政策，農民務工經商要付出高出市民許多的附加成本。所以，現行的許多制度規定仍然存在著忽視農村、歧視農民的問題，以戶籍制度和就業制度為主要內容的城鄉分割體制并沒有根本改變。這是構成城鄉之間存在較大差距的重要原因。

2.城市化嚴重滯后是城鄉差距擴大的根本原因。

城市化是農村人口向城市人口轉化，以及人類的生產生活方式由鄉村型向城市型轉化的一種社會現象。城市化是一個國家經濟和社會發展水平的重要標志，發達國家大致在20世紀70年代相繼完成了這一進程，城市化水平高于70%，步入后城市化階段。我國目前的城市化水平與世界上大多數國家相比有著較大的差距。我國現在的經濟中，第二產業的比重雖然達到了50%以上，但城市人口的比重在年只有37.7%，比應該達到的比例低了二十個百分點左右，比經濟發展水平與我國相當的發展中國家大體相差10個百分點，比同等工業化水平國家要低約20個百分點，滯后15年到20年。城市化進程的滯后，帶來并加劇了我國一系列經濟社會發展中的突出問題。首先，城鎮發展緩慢使大量農村剩余勞動力滯留在農業和農村，導致人地關系緊張，人均收入低，阻礙了農業勞動方式的革新和勞動生產率的提高。其次，限制了第三產業的發展和就業崗位的增加，形成畸形就業結構，嚴重削弱了產業在其結構推移過程中吸納剩余勞動力的能力。第三，形成城鄉消費斷層，造成社會有效需求嚴重不足，阻礙國內需求的有序擴大和升級。因此，工業化與城市化的脫節，GDP中農業比重下降而農業中就業人口龐大的巨大反差，無疑是城鄉差距擴大的根本原因。

3.城鄉改革不平衡促進了城鄉差距的擴大。

在計劃經濟向市場經濟轉軌中，城鄉改革不平衡發展也加劇了城鄉關系的失衡。20世紀80年代中期，隨著城市經濟體制改革成為整個改革的重心，農村和農業的改革就顯得相對滯后了。在計劃經濟時代，國家通過財政和金融手段把盡可能多的資金投入到城市工業部門，使城市獲得了占社會絕大多數比例的投資。改革后，投融資向城市傾斜的定位仍然基本維持著，國有金融部門資金主要是貸給城市部門尤其是國有企業；從20世紀90年代開始運作的股市，其籌集的社會資金也主要用于城市。另外，我國每年利用外資的絕大多數也集中于城市，這些造成了社會資金總體上向城市傾斜的格局。

由于社會投融資向城市傾斜，使得農村固定資產投資的增長速度明顯降低。—年農村投資的年均增長速度為17.3%，明顯低于同期城鎮集體和個體投資24.8%的增長速度。年農村固定資產投資占全社會固定資產投資的比重為19.5%。比年降低了個8.0個百分點。近年來，占總人口30%多一點的城市，一直占有社會固定資產投資的約70%以上，人均額為農村的5—6倍。年全國金融機構各項貸款余額近萬億元，而用于農業和鄉鎮企業的貸款余額僅占10%左右。1998—年中央安排國債資金5100億元，其中用于農業基礎設施的為56億元，占1.1%，僅能滿足同期農業基礎設施建設資金的10%左右。

4.扭曲的國民收入分配格局，更拉大了城鄉的差距。

我國多年來一直實行的是“重城輕農”的財政政策，國家對農村和農業的支持小、投入少，財政資源在城鄉之間的分配嚴重失衡。年我國財政用于農業的支出1298億元，占財政總支出的比重大致維持在8%左右，低于20世紀90年代初的9%—10%的水平。而且農村的教育、衛生、道路、交通等方面的投入很大程度上還要靠農民自己集資來解決，農民承擔的農業稅和“三提五統”的負擔也很重。目前，我們對農村基本還是“多取少予”的格局。財政資金流出額逐年擴大，農業各稅和鄉鎮企業稅金是財政部門從農村籌集資金的主要方式，國家財政用于農業的支出是財政部門向農村注入資金的主要渠道。以1998年為例，國家通過工商、農業稅等從農村收取1998億元，而當年國家用于農村的各項投入僅1147億元，凈拿走851億元；年農村資金通過財政渠道凈流出達1078億元。扭曲的國民收入分配格局，嚴重制約了農村經濟的發展，使農村的社會經濟缺乏活力，城鄉的差距被顯著拉大了。

三、統籌城鄉經濟社會發展、縮小城鄉差距的思路

1.加快推進城鎮化步伐，以城帶鄉、城鄉互動。

推進城鎮化的核心任務是轉移農村剩余勞動力。只有減少農民，才能富裕農民，這是世界各國促進農業、農村發展的基本經驗。以城鎮化為主線的發展戰略，其主要目標是要從改變要素結構入手，以要素結構的變化推動產業結構的轉變，進而帶動農村剩余勞動力的轉移，促進農民收入的增長和農村經濟以至整個國民經濟的健康發展。中國人口多、區域發展不平衡、市場發育程度差異大的國情，決定了我國不能走一些國家只發展大城市和農村勞動力都涌進大城市的路子，必須實行大中小城市和小城鎮并舉的方針，形成分工合理，各具特色的城鎮體系。通過多元化城鎮發展來帶動農村經濟，促進城市文明向農村輻射，提高農民生活質量。

2.繼續深化農村稅費改革，減輕農民負擔。

稅費改革后，農民負擔總體上有所減輕。年農民的稅費負擔人均為78.7元，下降了13.7%。由于稅費負擔下降，直接拉動農民收入增長0.5個百分點。但目前農村稅費改革仍然屬于試驗性質，是在舊的城鄉利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的，如果沒有配套的改革推進，沒有一系列的政策調整和制度轉換的到位，也不可能徹底解決農民負擔重的問題。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，農村需要休養生息，不應把從農業中征稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農民應該有所傾斜，通過“以稅補農”使農民負擔從總體上降下來，使農民實際收入得到實實在在的提高。

3.逐步消除勞動力流動的種種障礙，為農村勞動力流動創造公平的環境。

改革開放以來的事實已經證明，勞動力流動，特別是城鄉之間勞動力流動，已經在縮小城鄉收入差距上起了顯著的作用。據統計，全國農民收入的17%來自勞務收入，年農民人均純收入2476元，比前一年的2366元增長了110元，在110元的增量中，有41.8%來自外出務工收入，農民打工收入已占到增收的“大頭”。當前，要抓緊消除針對農民制定的限制性就業政策，簡化農民外出就業手續，清理各種對農民工的不合理收費項目，維護農民工的合法權益，使他們在城市有平等發展的機會和條件。

4.加強對農業的保護和農村的投入。

為了促進農村和農業的發展，黨中央提出了“多予、少取、放活”的方針，這就要求對農業和農村經濟給予更大的支持。要逐步調整國民收入分配結構，調整財政支農資金的使用方向，增加政府對農業和農村基本建設的投資，為農業和農村發展創造良好的環境。同時要把農村教育、衛生、文化等社會事業作為重點，新增經費投入主要用于農村，為農村經濟社會的全面發展提供更多的公共品服務。