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一、引言

城鄉統籌思路在2000年以前主要用于解決農村富余勞動力的就業問題[1]，“十六大”后我國把城鄉統籌作為解決“三農”問題的戰略舉措[2]。近十年來，全國各地各級政府推出了一系列行之有效的城鄉統籌政策與措施，我國學者也對這些政策、措施的績效進行了連續研究（見表1）。從評價的理論發展來看，陳衍泰等（2004）[13]總結比較了八類常用評價方法的優缺點及適用對象；具體到城鄉統籌評價上，各種常用評價方法基本在城鄉統籌上得到了有效運用；以層次分析法為例，從開始的AHP已經發展到ANP，并與DEA有效結合；再以熵值法為例，亦從用熵值法對研究指標賦值發展為與模糊數學、灰色關聯法結合。評價方法使用日趨復雜，評價指標選取大同小異。通過評估對某個地區城鄉統籌發展的綜合情況與存在問題進行實證分析的研究已逐漸成熟，但評估結果依賴于評估指標和評估方法的選擇。在指標選取方面，牛文元（2009）[14]、遲國泰等（2009）[15]就指標選取及各種評價方法運用等兩個方面做了詳細的介紹和描述。對同一組對象、選取相同指標，運用多種組合評價法會得出不同的評價結果，如何評判和提高評估的有效性？組合評價法是解決這一問題的有效路徑，將各種方法進行組合將降低方法本身的片面性。此外，評價的地域主要集中在省市（區）、地級市層面，對縣（縣級市、市轄區）進行的評估還較少見。在組合評價理論發展方面，郭顯光（1995）[16]詳細描述了平均值法、Borda法、Copeland法、模糊Borda等多種組合評價方法及組合評價方法的評價思路。近些年來，從運用領域看，組合評價法已在從宏觀的地區經濟實力評價[17]到微觀的聯盟伙伴選擇[18]方面均得到了廣泛應用。從理論進展來看，組合評價法逐漸走向成熟，例如：遲國泰等（2009）[19]用Kendall協和系數對各種單個評價法結果進行事前一致性檢驗、用Spearman等級相關系數對各種組合評價法進行事后一致性檢驗的循環評價程序對我國14個省級行政區的經濟發展做了全面實證研究；郭亞軍等（2009）[20]給出了一種組合評價法有效性的定義，為解決組合評價法間的不一致性提供了一種方法。但是，組合評價法似乎尚未在城鄉統籌中得到有效運用，因此本文將借助于組合評價法思路以2009年蘇浙滬縣級城鄉統籌為例展開實證分析。

二、指標與方法

對城鄉統籌進行綜合評價是政府政策績效管理的重要組成部分，是推動我國城鄉統籌有序發展、促進資源優化配置、提高政府管理水平的重要手段。我國現行的行政區劃以省、縣、鄉為基本行政區，縣（縣級市、市轄區）作為我國經濟社會的基本行政單元，在中國城鄉統籌發展中具有基礎和紐帶的地位。以丁萃華等（2010）[21]為代表，相對于“十一五”期間城鄉統籌研究的區域側重在地級市及以上，“十二五”的研究已逐漸轉向地級市以下區域，浙江省已從2005年開始每年《城鄉統籌發展水平綜合評價報告》，許多縣級政府也陸續對自身的城鄉統籌工作進行了績效評估。但是，由于縣級層面的數據分散且難獲，縣級層面橫向比較的城鄉統籌研究開展并不十分普遍，且某些研究設計的評價指標體系無法應用于其他地區，原因是指標體系所需數據在其他地區無法獲取，從而阻礙了城鄉統籌指標體系的推廣和城鄉統籌成效的比較。處于我國經濟最發達地區的蘇浙滬地區，其經濟實力從人均GDP看已接近富裕國家水平，這個區域內的區域協調及聯動效應比較明顯，以該區域的縣（縣級市、市轄區）為樣本進行城鄉統籌實證評估對我國整體城鄉統籌工作具有示范、借鑒作用。2009年，蘇浙滬共有24個地級市、214個縣（縣級市、市轄區），由于資料可獲得性的原因，我們把除上海外的各地級市市轄區各視為一個（如蘇州市下轄6個市轄區，在本文中歸并為“蘇州市轄區”），上海的9個無農業的中心城區也不列入考慮，因此本次共有32個市轄區、48個縣級市、61個縣、1個自治縣共142個縣級行政區域（其中，江蘇省64個、浙江省69個、上海9個）列入本文研究范圍。2007年、2008年的數據根據行政區劃變動做了一些修正。在已有文獻中，對城鄉統籌的評價往往只側重于發展的結果，這種方法有一個忽視因果關系的“缺陷”。比如：把人均GDP和城鄉收入比放在一起賦值考慮時，許多研究已經表明兩者之間存在著明顯的相關性，這提示我們可對評價體系進一步細化。于是，筆者在構造統籌城鄉發展評價指標體系時以“條件指數”衡量各地的統籌城鄉發展條件，以“水平指數”進行統籌城鄉發展水平的比較。在指標選取上，“條件指數”方面主要是已有實力、能用財力、以往基礎三個方面。在“已有實力”上選取了一般慣用的GDP、城市化率（非農人口占比），“能用財力”重點考慮了“以工哺農、以城帶鄉”能力指標（如地區財政支出、非農GDP占比），而且絕對性與相對性兼顧，在考慮總體指標的時候設計了對應的人均指標使得省區間更具可比性；同時，公共服務水平集中體現了以往各種資源投入在城鄉差距現狀上的反映，但一些指標比較難以反映出發達地區近年城鄉統籌工作的績效（如電視覆蓋率、電話普及率等）或難以獲?。ㄈ缋幚砺省⑸钗鬯{管率等）。公共服務中最重要的就是教育和醫療，教育數據盡管在省區面上較全，但大學生源來自各地，目前很難找到外地生源地的現成數據，一些大城市中小學生數也已出現了大量的外來人口，進行橫向比較時可能會有失偏頗。因此，筆者選取了以醫生數為代表的、“無法移動”的醫療資源作為公共服務的代表。“水平指數”方面分城鄉兩個口徑考慮了收入、支出、保障三個方面，不僅要考慮農民個體的平均指標，也要考慮其與城市居民的差距；城鄉居民在社會保障上的差異是不容忽視的，但指標比較復雜，社會保障（保險）名目繁多，難以用簡單指標統計，目前比較合適的指標只有低保數據最為公開、及時、全面。評價指標體系設計充分考慮了所需數據的代表性和易得性，保障了城鄉統籌評價指標體系的可靠性和適用性。目前我國各地統計工作在統計口徑、時間和統計項目上略有不同，而彼此的不同構成了整個調查系統的許多缺失；尤其是分城鄉兩個口徑統計的數據非常少，而通過一手調研獲得各地的數據幾乎是不可能的。有鑒于此，本文中蘇浙滬2007—2009年統籌城鄉發展的數據來自《浙江統計年鑒》、《江蘇統計年鑒》和民政部網站上公布的城鄉社會保障數據。表2、表3以層次分析法為例描述了整個指標體系。在評價方法上，本文從主客觀緊密結合的角度、以賦權方法為標準選取了層次分析法、熵值法、TOPSIS和因子分析四個方法分別進行評價。（1）因子分析法是一種通過完全客觀的統計學計算進行變量組合和賦權的評價方法，機理與專家的主觀性完全無關，只有賴于各指標間的相關關系。（2）其他三者有個共同特點就是都可以結合專家賦權，是主客觀相結合的評價方法。本文確定權數的方法以AHP為基礎。如不考慮AHP賦權的因素，則：（1）層次分析法側重于定性的專家主觀判斷；（2）熵值法用信息論原理通過指標的變異程度衡量其在綜合評價中的作用，側重原始數據的客觀性；（3）TOPSIS（逼近理想解法，TechniqueforOrderPreferencebySimilaritytooIdealSolution）主要依據被評估對象與正、負理想解之間客觀關系，并不完全根據原始數據直接加權計算（而層次分析法、熵值法都根據原始數據直接匯總）。四種評價方法肯定將得到不一致的結論，組合評價法就是沿著求同存異的思路將數個評價方法已得到的結果組合起來給出最終評價結果。哪種組合評價方法最優又是一個新課題，本文對四種評價方法的組合采用“平均值法”[16]；為了保證組合的有效性，用Kendall非參數檢驗檢查四種評價結果的事先一致性，用Spearman等級相關系數進行事后一致性檢驗。

三、實證分析

首先筆者用四種方法對2007—2009年蘇浙滬142個縣級行政區域進行了評價（由于篇幅所限，這些常用評估方法的計算過程暫且略去）。四種方法的評估結果確實存在一些差異，以2009年組合評價法得到的前10名和后10名為例，列出對應縣的五種排序值（見表4、表5）。2007年四種方法統籌城鄉條件指數的Kendall協和系數為0.017，漸進顯著性為0.059；統籌城鄉水平指數的Kendall協和系數為0.013，漸進顯著性為0.128；兩個檢驗都在0.05顯著性水平上否定零假設，四種評價方法在2007年具有一致性。同理，筆者亦在0.05顯著性水平上檢驗了2008、2009年四種方法對城鄉統籌條件、水平評價的一致性。在此基礎上，用Spearman相關分析進行了四種評估方法和平均值法的事后一致性分析。以2009年為例，所有相關性檢驗皆在0.01水平上雙側顯著，各種評價值之間Spearman等級相關系數的平均值見表6。Spearman等級相關系數的平均值代表著該評價方法與其他四種評價結果的一致性，平均值愈高說明這種方法愈理想。因此，2009年在蘇浙滬城鄉統籌評估上，基于平均值法的組合評價法確實比其他四種評價法更為理想（類似地，2007年、2008年也得到了組合評價法最為理想的結論）。同時，筆者驗證了五種方法下城鄉統籌條件與城鄉統籌水平的一致性；還是采用Spearman相關分析，2007年的相關系數為0.764**，2008年為0.764**，2009年為0.787**（**代表在置信度為0.01時顯著）（見表7）。城鄉統籌的條件愈好，水平就愈高，要提高城鄉統籌的水平，基礎在于提高發展城鄉統籌的條件。如果把組合評級法得到的142個縣級區域排名分成5級，每級30個小區域，第1和5級各26個，圖1、圖2中顏色愈深排名愈前。如表8所示，在組合評價法下，蘇浙滬市轄區、縣及縣級市2007年、2008年、2009年三年的條件指數、水平指數排名的平均值并無較大變動，市轄區排名最優先，縣級市其次。但從變化趨勢看，城鄉統籌水平三年來，市轄區、縣級市兩類小區域都呈指數排名變小的趨勢，而縣類反之，這反映了三年中市轄區、縣級市與縣的城鄉統籌水平之間的距離在拉大。從三年的水平指數與條件指數平均名次之差來看，市轄區的城鄉統籌效率最低，其他兩個地區較高。另從標準偏差角度看，各組數據三年變動也不大。但總體而言，標準偏差較大，說明各市轄區、縣及縣級市間的排名存在較大的落差；在城鄉統籌條件方面，市轄區間的差異＜縣之間的差異＜縣級市之間的差距；在城鄉統籌水平方面，縣之間的差異＜縣級市之間的差距＜市轄區間的差異。進一步分析，在蘇浙滬區域內，無論是城鄉統籌條件或是城鄉統籌水平，2007—2008年上海處于第一集團，蘇南、浙東北處于第二集團，蘇中、蘇北、浙西南處于第三集團；而2009年，浙西南上升至第二集團（見圖3）。

四、結論與建議

在分析了2007—2009年蘇浙滬地區縣域城鄉統籌發展狀況后，我們可以發現一些分布特點和規律，進而提出了以下三點政策建議。1.以上海為龍頭的世界第六大都市群蘇浙滬中，以上海為中心的蘇錫常、杭嘉湖地區縣域城鄉統籌工作的整體發展應優于其他地區，分別用縣級區域與上海的最短公路距離（公里數）與相應的城鄉統籌條件、水平進行相關分析，也得到了較高的相關性，驗證了上海在城鄉統籌發展中的核心作用及輻射效應。這個現象一方面當然基于這個都市群優良的統籌條件，但也說明了在都市圈快速城市化的推進中，這些地區也注重城鄉一體化發展。隨著都市圈建設進入深度城市化階段，可以預期這些地區在縣域城鄉統籌方面的資金將愈發充足，但“新二元結構”等城鄉統籌中的新現象將對這些資金在縣域經濟社會發展中的合理使用提出新課題。同時值得注意的是，蘇北地區在縣域城鄉統籌條件、水平上絕對滯后，相對于這個區域內的發達縣域，蘇北地區縣級區域在統籌資源上明顯相對不足，但其城鄉統籌的效率在蘇浙滬區域內最高（以城鄉統籌水平指數與城鄉統籌的條件之差為例，2007年為-6.276、2008年為-7.103、2009年為-8.034，三年皆為區域內轉化效率最優的區域），如果能在全省加強全局考量并加大投入，那么蘇北的整體縣域城鄉統籌發展預計可以達到相對其他區域更快的發展速度。從資金的使用效率來看，蘇浙滬地區的市轄區與縣級市、縣已呈現各有側重的發展戰略。市轄區資金充沛，基礎良好，農業負擔輕，要進一步在深度城市化背景下提高城鄉統籌水平，光靠資金有可能導致效率不高的困境，因此要注意偏重用等同甚至優于城區標準的優質資源投入（如高等級醫院、高水平學校等）來提高城鄉統籌投入的絕對質量，以資源投入質量的提升換來縣域城鄉發展的公平?？h級市和縣當前的城鄉一體化發展相對較慢，可以通過加大投入來提升其城鄉統籌的速度，用資源投入數量的增加換取縣域城鄉發展速度的提升。