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一、內(nèi)部控制環(huán)境的定義

美國COSO委員會在其1992年的《內(nèi)部控制——整體框架》的報(bào)告中指出，內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等五個(gè)要素。其中，控制環(huán)境是指董事會與管理層對內(nèi)部控制的態(tài)度、認(rèn)知度和行動(dòng)，其內(nèi)容包括：員工的誠實(shí)性與道德觀、員工的勝任能力、董事會和審計(jì)委員會、管理哲學(xué)和經(jīng)營方式、組織結(jié)構(gòu)、授予權(quán)利和責(zé)任的方式、人力資源政策和實(shí)施七個(gè)方面。2004年9月，COSO委員會又在其的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制——總體框架》中提出了內(nèi)部控制的八要素理論，并把原來意義上的“控制環(huán)境”定義為“內(nèi)部環(huán)境”。

我國財(cái)政部于2007年3月年了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》（征求意見稿）。在該規(guī)范中對內(nèi)部控制進(jìn)行了定義，指出其構(gòu)成要素包括：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督檢查。同時(shí)，把內(nèi)部環(huán)境解釋為：內(nèi)部環(huán)境是影響、制約企業(yè)內(nèi)部控制建立與執(zhí)行的各種內(nèi)部因素的總稱，是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，其主要包括治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配、企業(yè)文化、人力資源政策、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、反舞弊機(jī)制等。

由此可以看出，我國財(cái)政部對內(nèi)部控制環(huán)境的描述與美國COSO基本一致，都強(qiáng)調(diào)了控制環(huán)境中的“內(nèi)部環(huán)境”。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的一個(gè)重要要素，是其它要素發(fā)揮作用的前提。離開良好的控制環(huán)境，內(nèi)部控制的其他要素作用的發(fā)揮也將受限制。因此，我國上市公司要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，必須首先完善內(nèi)部控制環(huán)境。

二、我國上市公司內(nèi)部控制環(huán)境存在的問題

目前，我國大多數(shù)上市公司都建立起了內(nèi)部控制系統(tǒng)，但內(nèi)部控制環(huán)境仍然存在很多問題，這極大的影響了內(nèi)部控制作用的發(fā)揮。我國上市公司內(nèi)部控制環(huán)境主要存在以下問題：

1、公司法人治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

公司治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，我國上市公司在形式上建立起了由股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層所組成的法人治理結(jié)構(gòu)，但我國絕大多數(shù)上市公司是由國有企業(yè)改制而來的，國家股和國有法人股占控股地位，社會公眾股所占的比例小而分散，這種特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)，使看似合理的治理結(jié)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中卻存在很多缺陷：（1）股東大會流于形式。我國國有股或國有法人股的所有者為國家，國家委托國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使所有者的權(quán)利，但其并不是真正的財(cái)產(chǎn)所有人，并不關(guān)心企業(yè)的發(fā)展與治理，從而造成事實(shí)上的國有股所有者缺位。而真正關(guān)心企業(yè)發(fā)展的中小股東，由于持股數(shù)量和比例較低，出席會議的資格也受到限制。在這種情況下，股東大會往往流于形式，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(2)董事會形同虛設(shè)。由于國有股“一股獨(dú)大”及所有者的缺位，代表公司股東控制主體的公司董事會被內(nèi)部人控制，既不充當(dāng)所有者的保護(hù)者，又不能對經(jīng)營者進(jìn)行有效監(jiān)督、管理。而作為中小股東利益代表的獨(dú)立董事由于各種原因，也未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（3）監(jiān)事會的獨(dú)立性較差，監(jiān)督職能較弱。

2、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理，權(quán)責(zé)不明確

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國大多數(shù)上市公司在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上過多的考慮行政管理方便，沒有考慮到組織的合理性問題，公司的分工過細(xì)，從而導(dǎo)致企業(yè)管理層次較多，工作效率較低。企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中，比較重視縱向間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，而對橫向間的協(xié)調(diào)缺乏足夠的重視，導(dǎo)致同級各個(gè)部門間缺乏必要的交流，信息溝通不靈敏，協(xié)調(diào)性差。部分機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)也不明確，遇事相互推諉。

3、缺乏良好的人力資源政策

受傳統(tǒng)思想的影響，我國很多上市公司只重視物質(zhì)資料（如：廠房、設(shè)備）的投資和管理，而不重視人力資源的開發(fā)和利用，沒有建立起良好的人力資源政策，主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)在員工的聘用上缺乏嚴(yán)格的考核，存在以貌取人，隨意用人，任人唯親的現(xiàn)象。（2）沒有明確的職工考核及激勵(lì)機(jī)制，或者有制度，但沒有嚴(yán)格執(zhí)行，極大的挫傷了員工的積極性和創(chuàng)造力，且在部分上市公司出現(xiàn)員工頻繁流動(dòng)的問題。（3）沒有形成一套完整的職工培訓(xùn)制度，造成部分員工的素質(zhì)低下，知識老化，不能滿足崗位的需要。

4、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力

我國內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)最初是在政府的要求下建立起來的，企業(yè)并沒有真正認(rèn)識到內(nèi)部審計(jì)的作用，以致內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并未真正發(fā)揮其作用：（1）我國內(nèi)部審計(jì)的功能仍然是查錯(cuò)防弊。只注重事后監(jiān)督，不注重事前、事中的控制；只重視對財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)，而忽略對公司的管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析、評價(jià)，并提出建議。（2）我國的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)一般由管理層領(lǐng)導(dǎo)且與其他部門平行。因此,獨(dú)立性較差，很難贏得威信。（3）內(nèi)部審計(jì)人員大多是由財(cái)會部門轉(zhuǎn)來或由財(cái)會部門人員兼任，缺乏審計(jì)知識，特別是隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，業(yè)務(wù)的復(fù)雜化，內(nèi)部審計(jì)人員很難滿足需要。

5、企業(yè)文化缺失

我國的很多上市公司沒有充分認(rèn)識企業(yè)文化的作用及內(nèi)涵，體現(xiàn)在一部分上市公司有很各種規(guī)章制度，但沒有明確的文化理念和價(jià)值倡導(dǎo)，疏于對員工的教育和培訓(xùn)，這樣的公司通?；盍Σ粔颍罋獬脸粒狈n患意識，嚴(yán)重者可能離心現(xiàn)象嚴(yán)重。而另一部分公司則重視有形的東西，如:員工的服裝、廠容、廠貌等，忽視無形的東西，如：企業(yè)精神、信念、道德等。還有些上市公司有文化，但忽視執(zhí)行，企業(yè)文化僅僅停留在文字層面或口號上，沒有將其運(yùn)用到實(shí)際工作。

三、完善上市公司內(nèi)部控制環(huán)境的措施

1、完善公司治理結(jié)構(gòu)

健全的公司治理結(jié)構(gòu)是保證內(nèi)部控制有效的前提條件，是影響、制約內(nèi)部環(huán)境的重要因素。我國的新《公司法》于2006年1月1日開始實(shí)施了，新公司法強(qiáng)化和明細(xì)了股東大會、董事會和監(jiān)事會各自職能權(quán)限，如：增加股東的提案權(quán)和股東累積投票權(quán)、新增股東自行召集與主持臨時(shí)股東會議權(quán)、新增董事表決制度和獨(dú)立董事制度、增加監(jiān)事的職權(quán)、明確規(guī)定了監(jiān)事會中職工代表的比例等，這一系列措施將有助于解決我國上市公司“內(nèi)部人控制”問題，保護(hù)中小股東權(quán)益，有助于公司治理結(jié)構(gòu)的完善。因此，在當(dāng)前情況下，要完善公司治理結(jié)構(gòu)，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下工作：（1）上市公司應(yīng)按照新《公司法》的規(guī)定，修改公司章程，明確“三會”各自的權(quán)利、義務(wù)及人員的構(gòu)成，并嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，形成有效的相互制衡機(jī)制。同時(shí)，中小股東也應(yīng)改變“搭便車”的觀念，充分行使《公司法》所賦予的權(quán)利，維護(hù)自己的利益。（2）改革獨(dú)立董事的產(chǎn)生辦法，可由推薦制改為委派制，同時(shí)，建立健全相關(guān)的獨(dú)立董事的職責(zé)、監(jiān)督、報(bào)酬等管理制度，使獨(dú)立董事名副其實(shí)。（3）進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，解決國有股所有者缺位問題。

2、建立合理的組織機(jī)構(gòu)

合理的組織結(jié)構(gòu)，有助于建立良好的內(nèi)部環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)內(nèi)部控制方法和組織機(jī)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合和有效使用，提高內(nèi)部控制方法的實(shí)施效率。上市公司在設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)對業(yè)務(wù)部門的實(shí)際工作流程進(jìn)行調(diào)研，聽取業(yè)務(wù)部門的意見，從而構(gòu)建合理的組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，以提高內(nèi)部控制系統(tǒng)的效率。一個(gè)優(yōu)良的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該是根據(jù)不相容職務(wù)相分離的原則，明確劃分各崗位的職責(zé)權(quán)限，建立適當(dāng)?shù)臏贤ㄇ?，使組織結(jié)構(gòu)有清晰的職業(yè)“層次順序”、順暢的“意見溝通”渠道、以達(dá)到相互制約、相互協(xié)調(diào)，防止和糾正查錯(cuò)的目的。

3、實(shí)施以人為本的人事政策

21世紀(jì)是知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人成為企業(yè)最重要的資源，也是企業(yè)內(nèi)部控制的核心。人力資源政策是影響企業(yè)內(nèi)部環(huán)境的關(guān)鍵，上市公司必須樹立以人為本的思想，制定科學(xué)合理的人力資源政策。（1）建立員工的選拔聘用制度，把員工的專業(yè)勝任能力和道德素質(zhì)作為選拔員工的標(biāo)準(zhǔn)。（2）建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度、晉升制度，并按制度嚴(yán)格考核，提高員工的積極性，發(fā)揮員工的創(chuàng)造力。（3）建立一套培訓(xùn)制度，對員工進(jìn)行專業(yè)技能和思想道德素質(zhì)的培訓(xùn)，提高員工的勝任能力。

4、培育健康的企業(yè)文化

企業(yè)文化是將員工的思想觀念、思維方式、行為方式進(jìn)行的統(tǒng)一和融合，使企業(yè)員工自身價(jià)值的體現(xiàn)和企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，是控制環(huán)境及整個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的基礎(chǔ)。在良好的企業(yè)文化的基礎(chǔ)上建立的內(nèi)部控制系統(tǒng)才會得到好的貫徹執(zhí)行。上市公司要重視倫理道德與規(guī)范建設(shè)，只有企業(yè)的每個(gè)成員都信仰明確，積極向上，內(nèi)部控制才會更有效；要培養(yǎng)職工的社會責(zé)任感和遵紀(jì)手法意識，倡導(dǎo)愛崗敬業(yè)、進(jìn)取創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神；要強(qiáng)調(diào)員工自發(fā)地按規(guī)章制度辦事。

5、強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的作用

健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是營造守法、公平、正直的內(nèi)部環(huán)境的重要保證。目前，要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：（1）公司的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)充分認(rèn)識內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中的作用，提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位。（2）對內(nèi)部審計(jì)的職能進(jìn)行不斷拓展，不僅要進(jìn)行事后的審計(jì)，還要進(jìn)行事前、事中的控制；不僅要對財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，還要對管理活動(dòng)進(jìn)行分析、評價(jià)。（3）提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)部門必須獨(dú)立于被審計(jì)部門，并向董事會或?qū)徲?jì)委員會報(bào)告。（4）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)。內(nèi)部審計(jì)人員不僅應(yīng)具備財(cái)務(wù)知識、還應(yīng)該具備審計(jì)知識及管理素質(zhì)。

6、建立健全反舞弊機(jī)制

有效的反舞弊機(jī)制，是企業(yè)防范、發(fā)現(xiàn)和處理舞弊行為、優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境的重要制度安排。企業(yè)在設(shè)置組織機(jī)構(gòu)和進(jìn)行權(quán)責(zé)分配時(shí)，應(yīng)明確有關(guān)部門在反舞弊工作中的職責(zé)權(quán)限和協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范反舞弊調(diào)查處理程序。同時(shí)企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善投訴、舉報(bào)管理制度，必要時(shí)可考慮設(shè)置舞弊舉報(bào)熱線，明確投訴、舉報(bào)處理程序、辦理時(shí)限和辦結(jié)要求，確保投訴、舉報(bào)成為企業(yè)反舞弊和加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要途徑。