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摘要：課題組就安徽省天長市農村集體資產股份權能改革試點的做法、取得的成效、存在的問題進行了調研。調查中了解到在推進農村集體資產股份權能改革中還存在部分干部與群眾思想認識不到位、集體資產確權有爭議、集體資產股份權能釋放不夠充分、壯大集體經濟的途徑不多等問題。針對問題，課題組提出六點建議：提高基層干群對改革的認識，抓緊出臺相關法律法規(guī)，完善集體資產股權權能，發(fā)展壯大農村集體經濟，建立風險抵御機制，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理機制。

關鍵詞：天長市；農村集體資產；股份權能改革；探索

2015年，中央部署在全國29縣（市、區(qū)）開展積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革的試點。2016年2月26日，中央出臺《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，對農村改革做出了全面部署。黨的報告提出，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。新形勢下，如何進一步深化農村集體產權制度改革，完善集體資產股份權能，形成農村經濟發(fā)展新動能，需要在各地在實踐中探索。

一、農村集體產權制度改革的必要性

產權明確是現(xiàn)代市場經濟制度的基本要求，也是提高經濟效率的重要途徑。農村集體產權制度改革是在堅持農民集體所有的前提下，全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，將集體資產折股量化到人，目的是賦予農民更多的財產權利。從各地的實踐看，農村集體產權制度改革具有明顯的緊迫性與必要性。

1.推進農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制的必然要求。改革開放40年，我國農業(yè)和農村經濟從改革和發(fā)展兩個層面都取得了歷史性的進步。但在看到成績的同時，也要清醒地意識到，當前農業(yè)和農村經濟改革與發(fā)展，面臨了很多新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一些新問題。按照政治經濟學理論，生產力發(fā)展到一定階段，必然受到生產關系的制約，就要對生產關系進行調整。推進改革就是對生產關系的進一步調整完善，使之更適應生產力的發(fā)展。聚焦到農業(yè)和農村經濟，迫切需要調整的生產關系就是農村集體產權制度，充分調動集體與個人兩個方面的積極性，切實發(fā)揮集體經濟組織的服務功能和集體經濟的帶動力、影響力。

2.推進農村集體產權制度改革是完善農村基本經營制度的必然要求。統(tǒng)分結合的雙層經營體制是具有中國特色的農村基本經營制度。目前，家庭經營的積極性已得到了充分調動，但是集體統(tǒng)一經營的功能發(fā)揮得不夠充分。推進農村集體產權制度改革，從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經營，為的是激活農村各類生產要素潛能，促進城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置、平等交換，增強集體經濟發(fā)展的內生動力，探索農村集體經濟的有效實現(xiàn)方式。

3.推進農村集體產權制度改革是保護產權的必然要求。隨著農村集體資產規(guī)模不斷增加，有的村集體資產已達相當規(guī)模，如不盡早將集體資產確權到戶，明確權責，集體資產就可能流失甚至存在被侵占的危險，十分不利于農村經濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。為此，改革農村集體產權制度，十分必要，也十分緊迫。

二、天長市集體資產股份權能改革的主要做法

農村集體資產股份權能改革是農村集體產權制度改革的重要內容。2015年初，國家農業(yè)部等三部委確定天長市為安徽省唯一“積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革”試點縣后，天長市在全市范圍內統(tǒng)一部署開展農村集體產權制度改革試點工作。天長市改革的做法包括以下四個方面。

1.制度設計先行。天長市按照邊試點、邊總結，完善制度設計。天長市先后出臺了《農村集體經濟組織管理辦法》、《農村集體經濟組織股權證書管理暫行辦法》、《農村集體資產股權抵押擔保管理辦法》、《農村集體資產股權抵押貸款風險補償基金管理辦法》等一系列規(guī)章制度，確保改革工作扎實規(guī)范推進。

2.細化試點方案。天長市首先選擇村“兩委”班子能力較強，村成員身份復雜，同時具有一定規(guī)模的經營性資產的三個村先行試點。試點成功后再向全市推開。試點的經驗被總結為“十八步工作法”，其中最關鍵的三步是嚴把清產核資關；嚴把成員確認關；嚴把股權設置關。天長市改革過程做到了三個明確：一是確權，摸清了村級集體資產家底。對集體資產進行清產核資，保障集體成員充分享有物權的財產依據(jù)。截至2015年6月30日，天長市村級集體共有資金2721萬元；對外投資1028萬元；固定資產凈值2.95億元，資源性資產面積3.1萬畝；債權總額5883萬元；債務總額7591萬元。二是確員，確認集體成員身份。它是推進集體資產股份權能改革的基礎性工作，也是確保集體組織成員財產權利的依據(jù)。各村按照公告、摸底登記、方案制定、審核公示、上報備案等程序嚴格操作，做到程序規(guī)范、群眾認可。天長市共有151個村（社區(qū)），確認集體經濟組織成員為507100人。三是確股，量化集體資產股權。股權管理實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態(tài)模式，以戶為單位統(tǒng)一發(fā)放股權證書。全市共量化資產8332.42萬元，發(fā)放股權證書11.31萬份，42.63萬農民成為合作社股東，實現(xiàn)了農村集體資產由共同共有到按份共有的歷史性轉變。

3.成立股份合作社。天長市對127個經營性凈資產為正值的村，開展農村集體產權股份合作制改革，賦予農民對集體資產的“六項股份權能”；其余24個經營性凈資產為負值的村，成立經濟合作社。各村通過選舉產生組織機構，創(chuàng)立股東大會、理事會、監(jiān)事會。建立了村集體資產與村成員之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益聯(lián)結機制。

4.實行政經分離。實行村委會與村合作社賬務分設,將原來由村委會代管的各類資產收歸合作社統(tǒng)一管理,經營性收益也由合作社統(tǒng)一支配,形成了政經分離的新模式，即“一班人馬,兩套賬目,三塊牌子”。村“兩委”運行經費統(tǒng)一由天長市財政按照大村9萬、中村7萬、小村5萬的標準給予預算保障。

5.建立農村產權流轉與交易平臺。2017年初，天長市依托天長市公共資源交易中心建立天長市農村產權交易中心和安徽省農村綜合產權交易所天長分所，實行兩塊牌子一個機構的運行機制。天長市農村產權交易中心制定了交易的基本原則，明確需要進入農村產權交易平臺的交易品種，對市場運行、服務內容、中介行為、糾紛處理、收費標準等作出具體規(guī)定。2017年7月，楊村鎮(zhèn)橋南村一個面積為12畝的林木所有權轉讓項目,初始價格定為14.2萬元,經過多輪競價,以22.6萬元成交。通過市場交易促進農村要素資源的加速流動和價值體現(xiàn)，提高資源配置效率。

三、天長市開展農村集體資產股份權能改革的初步成效

1.取得了一定的經濟效益。一是促進了集體經濟的發(fā)展。由經濟合作組織對村集體資產運營，促進了農村集體經濟發(fā)展，有效盤活了農村閑置資產，提升了農村集體資產利用效率，壯大了村集體經濟實力。2016年天長市通過發(fā)展股份合作社，盤活集體資產，村級經營性收益達1411萬元，較2015年增長61%。二是增加了農民財產性收入。農民擁有了集體收益分配權等更多的財產權利，增收渠道進一步拓寬。2016年天長市有10個村向成員分紅，最高人均可分紅150元。三是為實施精準扶貧找到了新方式。通過農村集體資產股份權能改革搭建的股權平臺，把貧困群眾與合作社、企業(yè)等經營主體有機連接起來，將精準扶貧到戶的財政補助資金，作為貧困農戶的股金，投入到合作社或其他經濟組織形成股權，貧困農戶按股份比例分享收益，改變了過去以往純粹“輸血”變成“造血”。

2.取得了一定的社會效益。一是提升了鄉(xiāng)村治理水平。通過推行政經分離，經濟合作組織村民行使對集體資產的運營管理權力，村委會對經濟合作組織進行依法監(jiān)督，鄉(xiāng)村治理結構進一步理順。二是促進了社會公平正義。天長市的改革試點工作建立健全了重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經合作社成員集體討論做出決定。通過改革，村級事務從“干部定事”變?yōu)椤叭罕娎硎隆?，從“暗箱操作”變?yōu)椤瓣柟獠僮鳌?，從“隨意處置”變?yōu)椤耙?guī)范管理”，村民真正成為集體資產的主人。通過改革,規(guī)范了集體資產管理。2016年天長市受理村組干部信訪舉報件為51件,比上年減少32件,下降39%。

四、推進農村集體資產股份權能改革中存在的問題

課題組從安徽省推進農村集體資產股份權能改革的調查情況看，改革中還存在著一些問題，歸納為五個方面。

1.部分干部與群眾思想認識不到位。有的縣、鄉(xiāng)領導干部認為村級集體資產量少，經營收益不大，短期內無法實現(xiàn)分紅或分紅很少，改革意義不大；有的村干部不想改,怕煩怕難怕丟權；有的群眾認為是搞形式主義；這些想法都不利于改革。

2.集體資產確權有爭議。清產核資基礎性工作是以村民小組為單位進行的核算，由于在發(fā)展中村組成員間的資產變更與調整，對資產權屬存在一定的爭議與矛盾，這些影響了改革工作的順利推進。3.集體資產股份權能釋放不夠充分。賦予農民更充分的財產權利，重點要賦予農民對集體資產股份的六項權能，即占有權、收益權、有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權。當前有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權等四項權能，探索不多。

4.壯大集體經濟的途徑不多。集體經濟薄弱村占比較大，股份合作社基本上以租賃物業(yè)、承包魚塘等為主，缺乏高質量的經營性資產，穩(wěn)定的收入來源。農村集體經濟發(fā)展難、發(fā)展慢，缺少專業(yè)技術人才、經營人才。

5.鄉(xiāng)村治理機制尚需完善。農村集體資產股份制改革處于起步階段，改革后第一屆集體經濟組織理事長、監(jiān)事長等的產生，大都是現(xiàn)有黨支部、村委會通過一定程序過渡產生，交叉任職，從長遠來說不利于農村集體股份合作社的發(fā)展。

五、進一步推進農村集體資產股份權能改革的建議

課題組就如何進一步深化農村集體資產股份權能改革，完善集體資產股份權能，促進農村集體產權自由流動、優(yōu)化組合，提出如下建議。

1.提高基層干群對改革的認識。各級黨委、政府要加強宣傳中央的政策，加強對改革先進村的經驗做法的報道；組織農村基層干部、村民代表到改革先進村學習考察，使他們真實地感受到改革給村級集體經濟帶來的明顯變化，從而增強基層干群對此項改革的信心和決心，提高他們參與改革的積極性和主動性。

2.解決集體資產確權問題。建議抓緊出臺相關法律法規(guī)。在總結各地試點經驗的基礎上，抓緊研究制定國家層面的農村集體經濟組織法律法規(guī)，更好指導各地推進農村集體產權制度改革。

3.完善集體資產股權權能。試點單位在全面開展集體資產股份占有權、收益權試點的基礎上，進一步開展集體資產股份有償退出權、繼承權及抵押、擔保試點。一是股權可有償退出。建議成員如遇不可預見災難等特情況，經股民本人提出申請，股民代表大會討論通過，其所持股份可由股份合作社按上年度末審計的賬面凈資產回購，追加到集體股中或轉讓給其他成員或核減相應的總股份數(shù)。二是股份抵押權、擔保權的探索。建議經上級農村集體資產監(jiān)督管理部門批準后，在農村集體經濟組織章程允許的情況下，股民因創(chuàng)業(yè)等有融資需求情況下，可持有集體資產股份向金融機構申請抵押、擔保貸款。三是股份繼承權。目前現(xiàn)行法律對農村集體資產股份繼承權沒有明確規(guī)定，考慮農村集體資產具有合作性、區(qū)域性和排他性，建議股權繼承在現(xiàn)階段必須嚴格限制在本股份合作社內部進行。

4.發(fā)展壯大農村集體經濟。探索集體經濟有效實現(xiàn)形式。一是鼓勵整合與利用集體組織積累資金、政府幫扶資金、政府扶貧資金等，通過入股或參股、村企合作經營等多種形式發(fā)展集體經濟。二是引導村集體組織以資源資產作價入股，吸引農村資本、工商資本共同投資經營，拓展資源開發(fā)、招商引資、物業(yè)經營、服務創(chuàng)收等多種發(fā)展集體經濟的路徑。

5.建立風險抵御機制。改革中，農村、農民的有關資產權益入股到相關生產經營實體中，經營實體有虧有贏是市場常態(tài)。而農村、農民風險承擔能力有限，因此要建立健全生產經營風險防控機制。重點建立農村商業(yè)保險、政府性風險補償保障金、農業(yè)經營主體風險保證金等制度。

6.進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理機制。條件成熟的地方可以逐步探索政經分離，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，讓村黨支部從經營事務中解脫出來，鞏固黨的執(zhí)政基礎。在村黨支部領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，村委會回歸社區(qū)管理和服務，合作社負責經濟運行。發(fā)揮股份合作社在管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。

作者：呂小瑞 單位：中共滁州市委黨校