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［摘要］美國近年來先后采取了依據IMF和WTO法律體系的方式施壓人民幣升值，推行弱勢美元政策，以實現美國的經濟增長和維系其霸權地位。但這種法律選擇并非意在獲取人民幣被“人為低估”的事實及有效裁決，其真實誘因是借由“國際合作”的讓步和妥協壓迫人民幣升值以及利用“訴訟程序用盡”影響中國的出口產業結構，扭轉貿易逆差的局面。認清誘因有助于中國有的放矢，從貨幣政策和法律選擇等層面做出有針對性的應對。

［關鍵詞］弱勢美元；人民幣匯率；法律選擇；誘因

近年來，隨著中國經貿發展及外匯儲備的增加，人民幣匯率成為以美國為代表的西方國家指責的目標。從關注人民幣匯率政策到關注匯率政策帶來的貿易效果，從國際貨幣基金組織（IMF）到世界貿易組織（WTO），甚至不惜繞過WTO以國內立法的形式徑直對中國的進口產品征收懲罰性關稅，美國對人民幣匯率問題的指控不斷升級。在此背景下，本文試圖從國際法、國際經貿發展及國際關系等不同維度和視野，解析美國現行貨幣政策的目標和指向，探討美國為推行其貨幣政策的各項法律選擇及背后的誘因，以備中國有的放矢，從貨幣政策和法律選擇等層面做出有針對性的應對。

一、政策目標及指向

（一）政策概覽

二戰之后，美國作為最大受益國于1944年創建了以美元為中心的“布雷頓森林體系”，又稱“美元—黃金本位制”，即美元直接同黃金掛鉤，其他國家貨幣同美元掛鉤的固定匯率制。布雷頓森林體系極大地推進了美元的國際化，使美元幾乎同黃金處于同等地位，是世界上最主要的貨幣和國際儲備。美國一躍成為世界上最大的金融信貸市場和債主，第三國幾乎所有的貿易均以美元作為結算單位。然而，維系該體系必須依仗雄厚的黃金儲備和強大的經濟力量，這要求美國必須是一個長期貿易順差國。但各國為了發展國際貿易，又需要以美元作為結算與儲備貨幣，這樣就會導致流出美國的貨幣在海外不斷沉淀，美國又會產生長期的貿易逆差。前者，貿易順差導致各國儲備貨幣不足，引發國際支付手段短缺；后者，貿易逆差將掏空美國黃金儲備，引發美元危機。1971年，隨著美國深陷越戰泥潭和國內金融風暴，持續的財政和貿易逆差使美國喪失了維持“黃金官價”的能力，單方宣布停止美元兌換黃金，布雷頓森林體系隨之瓦解。1972年之后，在美國的主導之下，IMF理事會通過了《IMF協定第二修正案》，形成了新的國際貨幣體系，史稱牙買加體系。該體系確認了“浮動匯率”合法化，取消了黃金官價，形成了以美元為中心的多元化國際儲備和浮動匯率體系。

該體系的確立一方面掃清了“固定匯率制”所帶來的技術障礙，另一方面由于“雙掛鉤”制度的歷史存在，進一步鞏固了美元的國際貨幣地位。據IMF統計，截止2015年12月，全球外匯儲備已達9萬億美元，美元約為5.4萬億，占比60%以上。美元國際貨幣中心地位的確立及浮動匯率的合法化，為美國現行的貨幣政策——“弱勢美元”提供了法律保障。所謂“弱勢美元”，即美元主動或被動貶值，美元與其他世界主要貨幣之間的匯率不斷下降。該政策的運作機理表現為：第一，貿易層面，基于國際中心貨幣同貿易的天然聯系，選用一國的主權貨幣作為外匯儲備，即是間接地選擇了貿易伙伴，美元貶值的直接結果是刺激外國的投資和消費，增加貿易出口，扭轉國際收支失衡。第二，財政層面，美國通過擴大基礎貨幣的發行數量造成美元貶值，不但能夠廣征鑄幣稅，同時為其龐大的財政支出提供支持，美元貶值的結果是美國外債的市場價值大幅下降，但以美元為外匯儲備的貿易伙伴國也隨之外匯縮水。

（二）政策目標及指向

在“弱勢美元”政策之下，擴張性的貨幣政策能夠刺激投資和消費，美元以貿易順差的形式流入伙伴國，成為外匯儲備。當外匯儲備過剩時，美國又通過向貿易伙伴舉國債將美元重新回流美國。實際上，“弱勢美元”政策是將其政策運行中產生的經濟成本和貿易風險轉嫁給其他國家。在該模式下，美國輸出美元，其他國家輸出商品；美國累積債務，其他國家累積債權，這就是“弱勢美元”政策下以美元特權為支撐的美國舉債消費模式。顯然，“弱勢美元”政策的目標是借由增發基礎貨幣供給造成美元貶值，以增收鑄幣稅、擴大財政支出等手段鞏固美元的國際貨幣地位及攫取他國財富，根本指向為實現美國的經濟增長和維系其霸權地位。近年來，美國通過要么美元主動貶值要么壓迫其他國家貨幣升值的方法推行“弱勢美元”政策。該政策具有明顯的針對性，即必然是經濟發展強勢且同時兼具主要貿易競爭對手和主要的債權國。

典型的如1985年日本的《廣場協議》，當時的日本經濟極其強勢，從1953年到1979年，日本工業平均年增長率為10.9％，日本國民生產總值占資本主義世界的比重從1950年的1.5％，猛增到1980年的13.3％，在資本主義世界的地位從第7位躍升到第2位，僅次于美國，同時日本還是美國的最大債權國。在這樣的背景下，美國以國際收支失衡為由壓迫日元升值，在《廣場協議》簽訂后的3個月里，美元迅速下跌至1美元兌200日元左右，跌幅20%，日本出口競爭力備受打擊，從此進入日本經濟的“失落十年”。現今中國面臨著同樣境遇。在經濟發展態勢上，據世界貿易組織2009年的貿易統計報告，中國由1948年貿易額占世界2.7%迅速躥升至8.89%，貿易額排名由第9位升值第2位，而其他發展中國家諸如印度、巴西幾乎沒有太大變化；在外匯儲備上，截止2016年6月，中國外匯儲備達到32051.62億美元，是美國在全球最大的債權國。應當說，“弱勢美元”政策的下一個目標必然是中國，這也是美國近年來在匯率問題上緊盯人民幣的根本原因。為進一步推行“弱勢美元”政策，鞏固其國際貨幣地位，美國必將從法律層面為該政策的合理執行尋求正當性理由。

二、選擇IMF的法律障礙及誘因

（一）法律障礙

自布雷頓森林體系創建以來，便形成了以IMF、WTO和世界銀行為格局的“貨幣—貿易—金融”三位一體的國際經濟體系。其中，匯率的升降問題屬于貨幣領域，雖然國內外學者近年來對WTO是否在匯率問題上擁有管轄權爭論不休，但對IMF擁有無可爭辯的管轄權均無異議。美國為施壓人民幣升值，首先定位在IMF。IMF對匯率問題的規定清晰明了，從規范角度講，依據《IMF協定》第4條，禁止會員操縱匯率來妨礙國際收支的有效平衡或取得對他國不公平的競爭優勢；從制裁角度講，若會員違反上述規定，IMF將啟動磋商程序，通過磋商報告的形式審定該會員是否有操縱匯率的行為。當然，若會員拒不更正，則IMF最嚴厲的制裁措施為85%總投票權的表決，將該會員驅逐出基金組織。美國近年來一直仰仗IMF第4條，試圖通過IMF審查認定中國政府存在“操縱匯率”或匯率“嚴重偏差”或“人為壓低匯率”，借由《中國—第4條磋商報告》（下稱《報告》）向中國政府施壓，從而實現美元相對人民幣貶值的目的。但第4條要求“操縱匯率”必須有妨礙國際收支平衡或取得對他國不公平競爭優勢的“目的”，同時對匯率“嚴重偏差”的認定需要確定匯率均衡點。對于“目的”要素，IMF并無確定標準。同時，人民幣與發展中國家貨幣的匯率均衡點是經濟學上的一個大難題，此前沒有誰分析過。確切地說，IMF傾盡人力、財力、物力數十年來，也無法利用有效的經濟模型，橫縱向加以比較得出會員“操縱匯率”的有效結論。

（二）法律選擇的誘因

就審查結果而言，從近年來IMF公布的《報告》顯示，“幾位執董認為人民幣匯率低估，然而許多其他執董不同意工作人員對匯率水平的評估，指出這種評估是基于對經常賬戶順差的不確定預測”。IMF對人民幣被低估每一年都有所提及，但對中國是否構成幣值低估沒有給出確定性答案，對中國是否構成操縱匯率更是只字未提。相反，中國自2005年匯改以來，人民幣一直穩中有升，人民幣兌美元匯率總體呈現持續上揚態勢，其累計升值超過21%。截止2016年7月，人民幣兌美元已升至6.69∶1，已達歷史新高。實際上，基于IMF的“軟法”性質，并無如WTO一樣擁有強有力的爭端解決機制來保障成員的實質訴求，因此退一步講，即便美國獲得了人民幣被低估的實質性審查結果，也無法獲得任何實際執行的程序性保障。因此，就IMF法律體系自身的屬性及法律適用的障礙而言，美國選擇利用IMF施壓人民幣升值，并非意在獲取“人民幣被低估”的實際審查結果，也不是真正依靠IMF達到“人民幣升值”的實際訴求。

選擇IMF施壓人民幣升值，其真實誘因是將本屬于國家內部的貨幣主權問題多邊化，從“國際合作”的層面由外部環境制造輿論壓力，化解美國的貿易困境。前者，就日美1985年的《廣場協議》而言，是日本政府在美國的壓力之下被迫將日元升值，這種“由外而內”的升值過程本質上是日本在匯率安排上缺乏貨幣主權獨立性的表現；后者，經濟全球化加深了各主權國家彼此的依賴程度，一國貨幣政策對他國經濟決策和貿易份額的影響日益加深，全球貨幣政策上的互動、合作、讓步和妥協在所難免。美國借由IMF廣造輿論壓力，聯合其他新興經濟體指責人民幣匯率問題，反映了其對中國經濟發展與全球影響力提升的擔憂與恐懼。但是，貨幣領域的國際合作并非一種必然，也不是某些國家的特權，而是依賴于各國共同意愿的行為方式。因此，當國際合作無法有效推進，“軟性”法律選擇面臨法律障礙和無法有效執行，美國必然將視角轉至WTO或國內立法，借由爭端裁決或單邊懲罰，以“正當化”或“矯正”人民幣被“嚴重低估”所帶來的政策障礙。

三、選擇WTO的法律障礙及誘因

（一）法律障礙論及美國依據

WTO施壓人民幣升值，不可回避的一個問題是，WTO對貨幣匯率問題是否具有管轄權。這是近年來學者們普遍爭論的問題。有學者認為，WTO對外匯問題的規定只限于經常性的國際兌換、支付和轉移，而不是解決IMF與WTO在匯率問題的管轄歸屬及衡量依據，WTO缺乏對匯率的直接規定。應當說，從WTO和IMF各自職能的角度和對協議體系解釋的層面分析，這種結論不無道理。但是，WTO法律框架從來都不是關注某一行為本身，而是側重于某種行為是否產生的貿易效果。第一，從文義自身破解，無論是WTO還是IMF在外匯問題上，均采用了“ex-change”一詞來表述。GATT（《關稅與貿易總協定》）第15條規定各締約方不得以外匯（exchange）方面的行動妨礙本協定各項意圖的實現。IMF第4條對外匯問題的所有規定均采用“exchange”一詞，尤其對“操縱匯率”的規定仍然運用該詞予以詮釋。如果說在WTO的規定中，將該詞解釋為經常性的國際兌換、支付和轉移，而在IMF中又將其解釋為匯率，進而認為WTO對匯率問題無管轄權，立論本身恐怕還需要有官方文件的進一步解釋或相關成案予以佐證，但現今無論IMF還是WTO均無證可考。第二，WTO傾向于貿易效果，而非行為本身。

官方文件上，早在1981年GATT收支平衡委員會已經做出如下結論：一項政府措施，盡管采用的是貨幣政策的形式，但卻產生了貿易的效果，那么這個措施可以被認為是為了收支平衡而采取的貿易措施。在成案依據上，1982年美國訴加拿大“外國投資審議法”案件中，即便GATT并未對投資問題做過任何規定，但GATT理事會認為投資行為本身產生了貿易效果，由此同意了專家組對案件進行審理。而人民幣匯率機制作為貨幣政策必然產生貿易效果，WTO很有可能將人民幣匯率認定為與貿易有關的外匯政策而行使管轄權。在以上立論基礎上，若美國選擇WTO爭端解決機制施壓人民幣升值。從手段上分類，可分為“直接手段”和“間接手段”。“直接手段”即是將人民幣匯率的有關爭端直接交由WTO爭端解決機構處理，以專家組或上訴機構對該問題做出的裁決，從而有理有據地針對人民幣匯率問題予以制裁。而“間接手段”則是依靠國內立法，以單邊的形式將低估的人民幣幣值作為中國對出口產品的補貼或進口產品的傾銷，徑直征收反補貼稅或反傾銷稅。

為徹底厘清上述手段的真正意圖及對人民幣匯率問題的影響，首先需要廓清兩個問題：第一，實體性問題上，匯率問題是否構成補貼和傾銷？第二，程序性問題上，WTO和IMF在案件審理過程中的司職如何劃分？第一，實體性問題。匯率問題是否構成補貼和傾銷？近年來國內外學者們對人民幣匯率問題不構成反補貼和反傾銷幾乎已經達成共識，且有大量學術成果，在此筆者僅作簡要梳理。主要源于：其一，匯率問題之于宏觀，不可能對某一類產品施加“專向性”；其二，補貼或傾銷特指于某一類產品，而匯率的效果卻施加到每一個產品身上，若要美國對進口的每一項產品逐一調查形成證據從而提交爭端解決機構予以審查，無疑是天方夜譚。因此，無論在法律上還是技術上，美國均無法從爭端解決機構那里得出人民幣幣值被低估的有效裁決。第二，程序性問題。一般來講，WTO對案件的審理分為事實認定和依法裁決，一般的貿易案件均由專家組負責事實調查和法律審理。而匯率問題有所不同，WTO將事實認定和法律審理做了相分離的技術處理，協調了匯率問題中WTO和IMF的交叉管轄難題。首先，對事實問題的判定，依據GATT第15條的規定，對會員是否具有“操縱匯率”或“匯率偏差”的事實必須依據IMF來判定，而WTO不可越權對貨幣問題的本身予以調查；其次，依法裁決上，同樣依據GATT第15條，爭端解決機構必須對IMF的事實判定結果予以認可，并在此基礎上審理案件。因此在匯率問題上，爭端解決機構的權能僅限于法律審，而沒有事實調查權。這實際上是WTO和IMF在創建過程中司職各自領域的國際分工所決定的。

（二）法律選擇的誘因

基于上述分析，鑒于匯率問題的“宏觀性”同貿易補貼的“專向性”的矛盾和現實難題，爭端解決機構很難得出“人民幣被低估”的結論。因此無論是直接手段還是間接手段，都無法逾越“實體性”法律問題的障礙。但問題的關鍵在于，實體問題雖無異議，但法律程序的不同選擇，其結果卻大相徑庭。直接手段，是以美國直接起訴為程序選擇，客觀上美國需要面對IMF對事實問題的漫長調查，并且敗訴結果幾乎已成定局。這種法律選擇并無實際效果和意義。事實上，美國自2003年大張旗鼓地指控人民幣匯率以來，雖多次聲稱將向世貿組織提出訴訟，但從未有過任何實質性行動。而間接手段則大不相同，美國是以國內立法繞過WTO而徑直對進口產品征收關稅，以關稅的形式彌補由于人民幣幣值的“低估”給國內產業帶來的損害，美國將訴訟的主動權留給了中國，讓中國去面對繁雜的訴訟程序，等待漫長的訴訟結果。事實上，美國近年來一直以國內立法的“間接手段”推行“弱勢美元”政策，以2003年《舒默法案》為始，2007年三大針對人民幣的匯率法案為風口，直至2011年通過《貨幣匯率監督改革法案》時，奧巴馬總統坦言“擔心該法案違反WTO規定”，將人民幣匯率問題推向高潮。

即便案件敗訴的后果已經可以預見，美國仍可以通過爭端解決的程序規則，最大化地彌補單邊貿易政策帶來的利益損失。以史為鑒，在2002年美國鋼鐵保障措施案中，案件雖然敗訴，但美國卻利用程序漏洞獲得了巨大利益。第一，爭端解決機制的執行制度中沒有“訴訟保全”措施。美國可以一邊官司纏身，一邊從容地調節國內產業結構，漫長的案件審理過程已經為美國贏得了足夠的時間對本國鋼鐵產業進行結構性調整。第二，爭端解決機制中期限的“彈性”規定。專家組在實踐中的審理期限往往大大超出協定的規定，幾乎所有案件從專家組成立到最后裁決執行幾乎都要2年時間，正如有學者所言：“WTO爭端解決不以是否有絕對把握為前提，而應以是否值得為考量”。第三，“不溯及既往”的爭端解決原則。只要敗訴方改變了其錯誤的貿易做法，WTO則采取“既往不咎”的態度，WTO“就事論事”的評價并不影響敗訴后美國在世貿組織的一切權益。同時，美國采用“間接手段”也不僅僅體現在運用程序規則的技巧上，訴訟經驗和應訴能力同樣實力非凡。自爭端解決機構成立以來，截止2016年7月，美國共涉訴235件（不包括第三方），其中作為被訴方126件；而中國共有47件（不包括第三方），作為原告起訴僅有13件。通過案件的錘煉，美國已經造就了一大批諳熟WTO規則，精鉆爭端解決機制的人才；而中國在鋼鐵案中作為原告竟然聘請的還是美國律師。

應當說，近年來美國以“間接手段”，通過國內立法徑直對中國的進口產品征收懲罰性關稅以推行“弱美元”政策之時，已經預見到了在WTO法律體系中爭訴的可能、敗訴的結果，但其利用“程序規則”足以對中國國內產業，尤其是出口產業結構造成巨大影響。中國出口產業受損的同時，美國對中國的貿易逆差局面自然好轉，這才是美國舍棄IMF而選擇WTO法律體系，并借由“訴訟程序用盡”以推行“弱勢美元”政策的真正誘因。實際上，貿易糾紛的背后是智慧的博弈、利益的爭奪，勝訴方通過執行所獲得的“矯正利益”根本無法“填平”原始利益，金錢損失也許可以計算，但勝訴方國內產業結構性失衡的損失則無法衡量，更無法彌補。認清美國貨幣政策法律選擇的真實誘因，有助于中國有的放矢，從貨幣政策和法律選擇等層面做出針對性的應對。

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作者：鄭寰宇 單位：長春理工大學馬克思主義學院