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一、我國新型農(nóng)村金融機構制度演進歷程

2006年12月20日，中國銀監(jiān)會下發(fā)了《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出，按照商業(yè)可持續(xù)原則，在農(nóng)村地區(qū)建立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和貸款公司等新型農(nóng)村金融機構;要求各地積極引導包括境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本在內(nèi)的各類資本投入到農(nóng)村金融體系的建設中，并決定在吉林、四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、湖北6省(自治區(qū))的農(nóng)村地區(qū)進行試點。2007年1月22日，中國銀監(jiān)會又出臺了“三項規(guī)定”：即《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《貸款公司管理暫行規(guī)定》。2007年10月12日，經(jīng)國務院批準，中國銀監(jiān)會決定將新型農(nóng)村金融機構的試點由原來的6省(自治區(qū))擴大到全國31個省(市、自治區(qū))。截至2008年底，全國已有105家新型農(nóng)村金融機構獲準開業(yè)，其中，村鎮(zhèn)銀行89家，農(nóng)村資金互助社10家，貸款公司6家;105家新型農(nóng)村金融機構共吸納股金40.4億元，吸收存款42.8億元，貸款余額27.9億元，累計貸款39.7億元，96.8%的貸款投向農(nóng)村小企業(yè)和農(nóng)戶。數(shù)據(jù)表明，新型農(nóng)村金融機構拓寬了農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的融資渠道，有利于“三農(nóng)”問題的解決。

二、我國新型農(nóng)村金融機構制度安排的特點

(一)服務于當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

村鎮(zhèn)銀行定位于經(jīng)中國銀監(jiān)會有關機構批準，由境內(nèi)外金融機構、境內(nèi)非金融機構企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構。農(nóng)村資金互助社定位于經(jīng)中國銀監(jiān)會有關機構批準，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成的，為社員提供存款、貸款、結算等業(yè)務的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構。貸款公司定位于經(jīng)中國銀監(jiān)會有關機構批準，由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行在農(nóng)村地區(qū)設立的專門為縣域農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供貸款服務的非銀行業(yè)金融機構。新型農(nóng)村金融機構的資金不能用于“三農(nóng)”以外的其他領域，服務對象限制在縣級行政區(qū)，或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村一級的社區(qū)，不準許跨區(qū)經(jīng)營，村鎮(zhèn)銀行不能發(fā)放異地貸款。

(二)注冊資本金較低

在縣(市)設立的村鎮(zhèn)銀行，注冊資本不低于300萬元人民幣;在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設立的村鎮(zhèn)銀行，注冊資本不低于100萬元人民幣。農(nóng)村資金互助社的注冊資本：在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設立的農(nóng)村資金互助社，注冊資本不低于30萬元人民幣，在行政村設立的農(nóng)村資金互助社，注冊資本不低于10萬元人民幣。貸款公司的注冊資本不低于50萬元人民幣。

(三)股東持股比例一定

村鎮(zhèn)銀行應由境內(nèi)外金融機構、境內(nèi)非金融機構企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，其最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構。最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯(lián)方持股比例不得超過股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及關聯(lián)方持股比例也不得超過股本總額的10%。對于貸款公司，制度規(guī)定應由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行全額出資。貸款公司不得吸收公眾存款，其營運資金為實收資本和向投資人的借款。

(四)治理機構設置靈活

“三項規(guī)定”提出，新型農(nóng)村金融機構的治理機構應具有靈活性和有效性。不同形式的金融機構可以根據(jù)自身的實際情況建立不同的治理架構，不必拘泥于固定的“三會”形式，應注重組織制度的有效性和股東的真正到位。

(五)監(jiān)管指標明確

對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管指標：資本充足率大于8%、不良資產(chǎn)率低于5%時，適當減少現(xiàn)場檢查的頻率和范圍;資本充足率高于4%、低于8%時，督促其制訂切實可行的資本補充計劃，限期提高資本充足率，加大非現(xiàn)場監(jiān)管及現(xiàn)場檢查力度，適時采取限制其資產(chǎn)增長速度、固定資產(chǎn)購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構、開辦新業(yè)務等措施。對農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管指標：資本充足率大于8%、不良資產(chǎn)率在5%以下時，允許向其他銀行業(yè)金融機構融入資金，適當降低現(xiàn)場檢查頻率;資本充足率低于8%、大于2%時，禁止其向其他銀行業(yè)金融機構融入資金，限制其發(fā)放貸款，加大現(xiàn)場檢查力度;資本充足率低于2%時，責令限期增擴股金、清收不良貸款、降低資產(chǎn)規(guī)模，限期內(nèi)未達到規(guī)定的，要求其自行解散或予以撤銷;對單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15%;對單一農(nóng)村小企業(yè)社員及其關聯(lián)企業(yè)社員、單一農(nóng)民社員及其在同一戶口簿上的其他社員貸款總額不得超過資本凈額的20%;對前十大戶貸款總額不得超過資本凈額的50%;資產(chǎn)損失準備充足率不得低于100%。對貸款公司的監(jiān)管指標：資本充足率大于8%，不良貸款率在5%以下時，適當減少檢查頻率;資本充足率低于8%、大于4%，或不良貸款率在5%以上時，加大非現(xiàn)場監(jiān)管力度，督促限期補充資本、改善資產(chǎn)質(zhì)量;資本充足率降至4%以下，或不良貸款率高于15%時，責令其調(diào)整高級管理人員、停辦所有業(yè)務、限期重組。限期內(nèi)不能實現(xiàn)有效重組、資本充足率降至2%以下時，責令投資人適時接管或由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構予以撤銷;對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的10%;對單一集團企業(yè)客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%。資產(chǎn)損失準備充足率不低于100%。

三、我國新型農(nóng)村金融機構制度安排的缺陷

(一)準入門檻過低

新型農(nóng)村金融機構的制度安排是低注冊資本，即低準入門檻。低準入門檻有利于新型農(nóng)村金融機構的設立，但準入門檻過低，將會使新型農(nóng)村金融機構出現(xiàn)“先天不足”——資金不足，進而抵御經(jīng)營風險的能力較弱。而且，新型農(nóng)村金融機構的貸款方式以信用貸款為主，信貸資產(chǎn)的風險系數(shù)較大，同時還要應對自然災害、動物瘟疫等不可抗力導致的違約風險。因此，應完善新型農(nóng)村金融機構的制度安排，適當提高準入門檻。

(二)限制資本投入

新型農(nóng)村金融機構的制度安排限制了資本的投入，所以在其運行過程中，極易出現(xiàn)資金不足的問題。如，村鎮(zhèn)銀行各類股東的持股比例制度安排，限制了具有較強資金實力的單個自然人、單一非銀行類金融機構和單一非金融機構企業(yè)法人向

村鎮(zhèn)銀行投入資本;農(nóng)村資金互助社各類股東的持股比例制度安排，也限制了具有較強資金實力的單個農(nóng)民或單個農(nóng)村小企業(yè)向農(nóng)村資金互助社投入資本;貸款公司的營運資金為實收資本和向投資人的借款。貸款公司“只貸不存”的制度安排，也使其資金實力受到限制。因此，應完善新型農(nóng)村金融機構的制度安排，鼓勵資本投入。

(三)忽視債權人權益保護

新型農(nóng)村金融機構的主要任務是為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供貸款，而貸款制度的安排，又不要求貸款人提供擔保品。所以，如果新型農(nóng)村金融機構發(fā)生支付危機或破產(chǎn)倒閉，不僅難以償還存款人的存款本金和利息，損害存款人的權益，而且投資人也難以收回投入的資本，損害投資人的權益。因此，應完善新型農(nóng)村金融機構的制度安排，加強債權人的權益保護。

(四)監(jiān)管指標不合適

新型農(nóng)村金融機構的監(jiān)管指標，主要是資本充足率和不良資產(chǎn)率。不良資產(chǎn)率監(jiān)管指標是不合適的，它可能會影響新型農(nóng)村金融機構發(fā)揮作用。因為新型農(nóng)村金融機構的任務是為“三農(nóng)”提供金融服務，尤其是貸款服務，而服務對象又是風險較大和不確定的對象，所以新型農(nóng)村金融機構的不良資產(chǎn)率有時可能會較高。如果嚴格按照制度規(guī)定的不良資產(chǎn)率來衡量，則新型農(nóng)村金融機構就可能難以充分發(fā)揮應有的作用。因此，應完善新型農(nóng)村金融機構的制度安排，調(diào)整監(jiān)管指標。

四、完善我國新型農(nóng)村金融機構制度安的對策

目前，我國新型農(nóng)村金融機構制度安排的法規(guī)，主要是中國銀監(jiān)會的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《貸款公司管理暫行規(guī)定》。因此，完善我國新型農(nóng)村金融機構制度安排，主要是結合新型農(nóng)村金融機構的特點，修改完善這三部法規(guī)，維護新型農(nóng)村金融機構的正當權益，促進新型農(nóng)村金融機構的發(fā)展，實現(xiàn)為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的目的。

(一)適當提高準入門檻

適當提高準入門檻，既不會太影響新型農(nóng)村金融機構的設立，又可較好地解決新型農(nóng)村金融機構的資金不足問題，增強其抵御經(jīng)營風險的能力。進一步來說，就是適當提高注冊資本最低限額。這樣，新型農(nóng)村金融機構才能滿足當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金需要。

(二)鼓勵資本投入

新型農(nóng)村金融機構的制度安排，限制了有關股東的資本投入，可能會出現(xiàn)資金不足的問題，所以，應完善制度安排。第一，完善村鎮(zhèn)銀行各類股東的持股比例制度安排，提高單個自然人股東及關聯(lián)方持股比例，提高單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及關聯(lián)方持股比例。第二，完善農(nóng)村資金互助社各類股東的持股比例制度安排，使實力較強的單個農(nóng)民或單個農(nóng)村小企業(yè)可以自由向資金互助社投入資本。同時，允許吸收非社員存款，并擴大資金互助社的社員范圍，使金融機構也可以向其投入資本。第三，完善貸款公司營運資金來源制度安排，使其既可以吸收股東資本和向投資人借款，也可以適當吸納公眾存款和向其他銀行業(yè)金融機構融入資金，提高資金實力。

(三)保護債權人權益

新型農(nóng)村金融機構的制度安排，必須保護股東和存款人的合法權益。在制度安排上，要保證存款本金和利息的支付;實行審貸分離;對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等進行嚴格審查，要求借款人提供擔保;對保證人的償還能力、抵押物、質(zhì)物的權屬和價值以及實現(xiàn)抵押權、質(zhì)權的可行性進行嚴格審查;借款人到期不歸還擔保貸款的，要依法要求保證人歸還;經(jīng)審查、評估，確認借款人資信良好，確能償還貸款的，允許不提供擔保。

(四)調(diào)整監(jiān)管指標

實踐表明，對商業(yè)銀行的監(jiān)管指標，既可以滿足商業(yè)銀行提供金融服務的需要，又可以滿足商業(yè)銀行自身發(fā)展的需要。所以，新型農(nóng)村金融機構的監(jiān)管指標安排，可以使用商業(yè)銀行的監(jiān)管指標，即使用資本充足率和資產(chǎn)負債比例監(jiān)管指標。