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一、經濟危機與養老金改革的關系

20世紀30年代以來西方發達國家普遍建立起來的養老保障制度主要是針對私人部門的，因為此前公共部門雇員的養老金制度早已經普遍建立起來了。同樣，20世紀70年代以來西方發達國家的養老金改革也主要針對私人部門，公共部門雇員養老金制度受經濟危機的影響不大。因此，公共部門雇員養老金制度呈現出“一早、一晚”兩大特征，即建立養老金計劃的時間早而參加養老金改革的時間晚。這一特征有深刻的社會政治經濟背景。首先，與私人部門相比，公共部門雇員群體受到全球化競爭的壓力較小。由于全球化的加速和運輸成本的下降，生產資料在全球范圍內流動性的便利性加強，全球競爭的壓力使得私人部門福利改革相對容易。而公共部門所提供的一些基本公共服務具有典型的地域性特征，不具有可交易性，無法實現大范圍內競爭，更不可能在全球范圍內競爭。因此，公共部門雇員的福利改革壓力最小。其次，公共部門雇員在任何國家都是政治強勢群體。例如，美國印第安納州州長丹尼斯（MitchDaniels）稱公共部門雇員是“美國社會新的特權階層”；明尼蘇達州長則稱，“和私人部門相比，過去人們普遍認為公共部門雇員薪酬具有低工資、高福利的特征，而現在的情況則是既有高工資、又有高福利”［6］。養老金改革的結果必然會削減過于慷慨的公共部門雇員養老金待遇、損害他們的切身利益。因此，他們必然會發揮自身的政治能量，影響甚至拖延改革進程。然而，這次債務危機和公共部門雇員養老金制度之間的關系非同往常。美國州和地方政府沉重的債務危機使得很多地方政府相繼宣布破產，如密歇根州的底特律、加州的圣杯納迪諾、亞拉巴馬州的杰弗遜、賓夕法尼亞州的哈里斯堡等。雖然這些地方政府破產的原因很多，但公共部門雇員養老金和醫療保險債務是一個共同的因素。同樣，公共部門雇員養老金債務也和歐債危機密切相關。一是待遇慷慨的公共部門雇員養老金計劃必然會對政府財政造成極大壓力。例如，意大利2006年私人部門養老基金的赤字為24．57億歐元，公共部門的則高達85．86億歐元，是前者的3．5倍。二是公務員慷慨的待遇水平成為私人部門攀比的對象，這導致整個國家的福利水平普遍較高。因此，公共部門雇員養老金制度及其碎片化的社保制度是造成歐債危機的重要原因之一。第三，債務危機的爆發成為養老金改革特別是公共部門雇員養老金改革的一個契機。危機的爆發使得養老金債務問題更加嚴重，公共部門雇員養老金制度的弊端暴露得更加充分。根據世界各國社保改革的經驗，公共部門的社保改革尤為艱難，公共部門雇員養老金改革往往成為最后一個難以攻克的堡壘。但是，面對摧枯拉朽的金融危機和積重難返的財政赤字，公共部門雇員養老金制度又往往成為眾矢之的，飽受公眾非議和批評。因此，嚴重的債務危機也是驅動公共部門雇員養老金制度改革的一個大好良機，歐債危機重災區的希臘和意大利都實施了公共部門雇員養老金改革。總體而言，國外公共部門雇員養老金制度的發展和改革情況可以概括為“兩種模式”和“兩個趨勢”。“兩種模式”是指，根據和私人部門的整合關系，各國公共部門雇員養老金制度可以分為分立模式和統一模式。分立模式的待遇水平較為慷慨，增加了財政負擔，阻礙了勞動力流動，影響了社會和諧。但是，統一模式也存在一些問題，特別是第二支柱職業年金制度設計存在較多問題，如退休年齡過早、待遇水平過高、制度結構單一、DC型計劃發展緩慢，這最終都會增加財政支出。“兩種趨勢”是指，總的改革趨勢是分立模式向統一模式轉變、DB型計劃向DC型計劃轉變。加拿大公共部門雇員養老金制度是統一模式的典型國家。加拿大的養老保障體系分為三個支柱：第一支柱包含兩個層次，第一層是老年保障金（OAS／OASP），第二層是加拿大養老金計劃（CPP）；第二支柱是職業養老金計劃；第三支柱是個人儲蓄養老金（RPP）。加拿大絕大部分公共部門雇員都參加了第一支柱的加拿大養老金計劃，并且在此基礎上大都參加了第二支柱的職業年金計劃。加拿大公共部門雇員養老金制度的主要問題不是第一支柱加拿大養老金計劃，而是第二支柱的職業年金計劃，包括聯邦政府和地方政府公共部門雇員養老金計劃。

二、加拿大聯邦和地方政府公職人員養老金計劃概況和債務規模

（一）加拿大聯邦和地方政府公職人員養老金計劃概況加拿大公職人員養老金計劃建立于1954年，是加拿大最大的職業養老金計劃。該計劃覆蓋的人群主要是全職或者兼職的聯邦和地方政府雇員以及某些國有商業機構的雇員。加拿大公職人員養老金計劃主要屬于加拿大養老保障體系中的第二支柱，是職業養老金的一部分，資金來源于雇主和雇員的共同繳費。但隨著公共養老的弊端逐漸顯現，公共部門同時開始為其雇員提供第三支柱的個人養老金計劃。在養老金計劃類型上，加拿大聯邦和地方政府公職人員養老金計劃總體上來說是一個DB型的計劃。根據加拿大獨立商業聯合會（Cana－dianFederationofIndependentBusiness，下文簡稱CFIB）的報告，在所列出的10個地方政府公職人員養老金計劃中，只有薩斯喀徹溫省是DC型計劃，其余全部為DB型計劃。此外，加拿大統計局的數據顯示，2012年加拿大聯邦和地方政府職業養老金計劃（RPPs）種類大約共有1282個，其中DC計劃大約有411個，DB型計劃大約有838個。2012年公共部門職業養老金計劃的參加者大約有316萬人，比前年增加0．6％，而其中約有297．37萬人（約94％）參加的是DB型計劃，15．03萬人（約4．8％）參加的是DC型計劃。而在私人部門，2012年參加職業養老金計劃的人數為295．4萬人，其中參加DB型計劃的約有150．37萬人（約50％），DC型計劃的約有85．29萬人（約28％）［7］。從這些數據可以看出，公共部門雇員絕大部分參加的是DB型計劃，而私人部門的雇員已經開始從DB型計劃轉向DC型計劃。轉變的重要原因就是DB型計劃待遇慷慨，雇主負擔過重，投資風險較高。在管理模式上，加拿大公職人員養老金采取信托模式。養老金理事會負責制定合理的投資方針并決定重大事項。養老金理事會由外部審計師、精算師、律師以及投資專家、工會代表等組成。在投資管理上，多家投資機構共同參與，優勝劣汰。養老基金每年由獨立的外部審計師進行審計，以提高養老基金的專業性。在精算管理方面，根據CFIB報告，DB型計劃的精算和會計的過程比較復雜，私人部門養老基金每三年精算一次，而公共部門并沒有這項規定。稅務部門制定相關監管法規監督基金的財務活動，以體現政府和納稅人的利益訴求。公職人員工會指派代表參加理事會，以體現參保人員的利益訴求。

（二）聯邦政府和地方政府未融資債務規模一個典型的DB型計劃的資產是雇主和雇員的繳費及其投資收益，其負債主要是雇主對雇員的養老金承諾，或者稱為雇員的養老金權益。未融資債務就是養老金債務與資產的差額，融資率就是養老金資產與債務的比值。前者是衡量養老金債務的絕對指標，后者是相對指標。在2010年11月，根據加拿大聯邦和地方政府的賬目報告，公共部門雇員養老金賬戶的資產大約是3134．53億美元，養老金負債已經高達5303．56億美元，未攤銷調整約為304．69億美元，未融資債務約為1864．33億美元。而在當年加拿大的GDP總額大約有15636億美元，1864．33億美元的未融資負債相當于加拿大GDP總量的11．92％。此外，加拿大聯邦和地方政府每年要從財政收入中拿取部分錢來投入到公共部門雇員的養老金計劃中去，從2001年到2010年，政府每年平均需要為公職人員養老金計劃支付12．7億美元。有很多人質疑上述報告所披露的加拿大公職人員養老金計劃的未融資債務規模，因為未來養老金的負債在很大程度上依靠使用的折現率，折現率降低1％，將使養老金負債增加15％—20％［8］。但加拿大聯邦和地方政府對于養老金債務的估計偏向于使用較高的折現率，該折現率往往大于加拿大私人部門所采用的折現率。在加拿大，私人部門對于養老金負債的估算，通常采用的是市場實際利率，并且私人部門傳統DB型養老金的成本和風險也要毫無掩飾地被披露出來。但加拿大公共部門對于養老金債務的估算，通常不會采用市場利率（參見表1）。在過去超過10年里，加拿大長期通脹保值債券的利率從未超過4％，最近10年里通脹保值債券的平均利率僅僅只有2％，特別是在2011年3月，當時的債券利率只有1．15％。以聯邦政府為例，采用了較高的折現率估計出較低的養老金負債，而現實發生的利率比估計的利率低很多，在比較保守的估計下，真實未融資債務水平會比估計的未融資債務水平高。即使在使用高折現率的情況下，聯邦政府和地方政府養老金未融資債務已經達到很高的水平；如果再考慮到其他公共部門，那么加拿大公共部門養老金的未融資債務部分的數目將更加巨大。未融資債務部分，雖然不需要立即支付，但其巨大的數額無疑給聯邦和地方政府帶來了巨大的財政負擔，而這些負擔最終也將多由納稅人來承擔。

三、加拿大聯邦和地方政府養老金債務的成因分析

（一）提前退休情況普遍在加拿大公共部門，提前退休條件以及從提前退休中獲得的利益在各省差別較大。有的提前退休領取的是部分養老金（交部分罰款），有的提前退休領取的是全額養老金（不交罰款）。全額養老金典型的領取條件有：35年的繳費時間和任意退休年齡，或者退休年齡加上繳費時間等于90年，或者退休年齡60歲和大于等于2年的繳費時間，抑或退休年齡55歲加上繳費時間等于80年或者85年。部分養老金典型的領取條件有：退休年齡50歲和大于等于2年的繳費時間，或者退休年齡為55歲和2年至5年的繳費時間。從這些條件可以看出，不管是全額養老金還是部分養老金，領取條件都是比較寬松的，公共部門的雇員都有極大的可能選擇在65歲前退休去領取全額養老金或者部分養老金。此外，工會部門雇員提前退休領取全額養老金的條件更是寬松，比如在安大略省警察局，文職工會雇員可以在50歲時就提前退休并領取全額養老金。在加拿大公共部門中，提前退休情況也越來越普遍。比如，在1987年到1990年間，有29％的公共部門雇員選擇提前退休，此期間公共部門平均退休年齡為59歲～62歲，而私人部門雇員和個體戶平均退休年齡分別是62歲和64歲；在1997年到2005年間，公共部門提前退休比例上升到了42％，公職人員平均退休年齡達到59歲，而私人部門雇員和個體戶退休年齡仍舊保持在60歲以上。加拿大聯邦和地方政府為應對人口老年化問題延長了退休年齡，但延長退休年齡后公共部門雇員提前退休的情況似乎并沒有得到緩解（參見表2）。經過退休年齡的延長后，在加拿大不論是私人部門還是公共部門，制度規定的養老金計劃的退休年齡均是65歲。但加拿大統計局數據顯示，2013年公共部門雇員平均退休年齡為61．1歲，這意味著在整個公共部門養老金計劃中，公務員依舊可以選擇提前退休，一般可以選擇提前退休的年齡早達55歲，特殊的是紐芬蘭省、拉布拉多省以及聯邦政府公共部門的雇員，他們提前退休的年齡更是可以早達50歲。在2007年到2011年間，加拿大公共部門雇員選擇提前退休的比例更加嚴重，在公共部門中平均有81％的雇員選擇了在65歲前退休，僅有19％的雇員選擇了在65歲及其以后退休。相反的是，私人部門雇員和自雇人員分別有60％、47％選擇了提前退休和40％、53％的雇員選擇在65歲及其以后退休（參見圖1）。

（二）人口老齡化嚴重人口年齡結構的老化也是影響加拿大聯邦和地方政府公共部門雇員養老金計劃財務不可持續的原因。較低的退休年齡，加上不斷的人口老齡化，導致加拿大聯邦和地方政府公共部門雇員養老金計劃的老年撫養比不斷增加。在1970年，有五分之一的加拿大人的年齡超過50歲；到2008年時，三分之一的加拿大人的年齡超過50歲。在加拿大公共部門雇員養老金計劃（PSPP）中，公共部門雇員退休人數從2004年的15．97萬人增長到2013年的20．10萬人，增長率約為25．85％；在職人員從2004年的26．69萬人增長到2013年的30．02萬人，增長率約為12．48％；遺屬人數從2004年的5．64萬人增加到2013年的5．81萬人，增長率為3．03％；年金受益者人數從2004年的5545人，下降到2013年的4447人，下降率約為19．8％［9］。綜合所有數據來看，在加拿大養老金計劃中一位在職公共部門雇員的繳費不僅要撫養退休人員，還要撫養遺屬和年金受益人。退休人員、遺屬及其年金受益人與在職人員的比例從2004年的0．83∶1上升到2013年的0．88∶1。

（三）待遇水平過于慷慨加拿大公共部門雇員養老金待遇水平過高，不僅體現在正常退休時領取的養老金過高，還體現在提前退休時領取的養老金過高。在加拿大公共部門雇員養老金DB型計劃中，有3個重要參數決定養老金的高低。第一個是平均工資，第二個是服務年限即繳費時間或者工齡，第三個是待遇增長率，但是如果選擇提前退休的話，在有的地方還有撫恤金。加拿大聯邦政府和地方政府在平均工資的規定上是各不相同的，但主要有兩種不同的規定：連續5年最高工資的平均工資和任意5年最高工資的平均工資。比如在不列顛可利比亞省、馬尼托巴省、魁北克省、紐芬蘭省、拉布拉多省等采用的是任意5年最高工資的平均工資；而在新不倫瑞克省、安大略湖省等采用的是連續5年最高工資的平均工資。不管是任意五年的平均工資還是連續五年的平均工資，都存在一個問題就是計算出的平均工資額較高。對于繳費時間的設定，加拿大聯邦和地方政府普遍設定的繳費時間要達到35年，除魁北克省設定的37年外。繳費時間設定得越長，一方面增加了雇員退休時領取的養老金數額，另一方面減少了雇員提前退休的動機。加拿大對于公共部門退休雇員的養老金給付水平也十分優厚，并且逐年增長。從2010年到2011年，加拿大公共部門雇員遺屬養老金的平均待遇水平從25127美元增長到25991美元，增長率為3．4％；從2011年到2012年，平均待遇水平從25991美元增長到27135美元，增長率為4．4％（參見圖2）。再加上加拿大公共部門比以前龐大，在2011年初公共部門雇員達到314萬人［10］，相比于2001年時的250萬人增加了將近26．6％，這樣就不得不又加重了政府部門在公共部門雇員養老金上的負擔。在加拿大，另外一個很嚴重的問題就是公共部門雇員提前退休領取的過渡養老金（BridgeBenefit）太慷慨，這也是DB型計劃一個明顯的特征。此外，政府部門在養老金基金有盈余時經常把盈余部分拿出來分給退休人員也無疑加重了養老金的未融資負債，在未來某個時期養老金基金如果發生虧損，那么勢必影響養老金計劃的可持續性和穩定性。加拿大公共部門的一些養老金計劃為提前退休的雇員準備了過渡養老金作為他們提前退休的補償，這一補償一直延續到雇員正常退休年齡為止。過渡養老金制度在加拿大很普遍，除馬尼托巴省和亞伯達省以外，聯邦政府和大多數地方政府的公共部門雇員養老金計劃都提供過渡養老金。聯邦和地方公共部門雇員養老金計劃提供的過渡養老金的數量雖然不同，但它們的共同點就是水平太高。根據CFIB報告，在2012年聯邦公共部門雇員養老金計劃中，一個擁有24年繳費時間的公共部門雇員在60歲時提前退休，他的平均工資為69000美元，這樣按照相關公式，他在65歲之前每年獲取的養老金為26016美元、過渡養老金為7104美元，總共的養老金為33120美元，那么撫恤金的數量約占其總共養老金數量的21．4％。在聯邦水平上，2010年～2011年，有大約55000個領取養老金的人領取了過渡養老金［11］，總共養老金的費用支出為38500萬美元，平均的過渡養老金大約為7000美元。

（四）請假制度的不合理性加拿大公共部門雇員的請假制度也是費用支出比較大的一個方面（參見表3）。公共部門雇員有病假累積（SickDaysAccumulation）提前退休、病假攜帶、帶薪休病假和提前退休等情況下進行現金支付的規定，而在私人部門這些規定是很少的。根據2011年的數據，在公共部門的全職雇員平均請假的天數為12．9天［12］，其中的聯邦政府請假天數最高為15．2天，請假的原因主要是生病、殘疾和個人原因。如果僅僅是請假并不會影響養老金計劃的債務，但是由于公共部門對于請病假有一些補償，因而間接影響了養老金計劃的債務水平。例如，一些公共部門允許雇員因請假得到一些經濟上的補償或者病假累積，在魁北克省公共部門工作的專業人員或者藍領工人可以無限制的累積病假，這些累積的病假可以用于以后提前退休或者正常退休時得到一筆巨額的補償。再加上各個地方病假天數都普遍寬裕，使得許多公共部門雇員把這些病假當成了獲得純收益的手段。

（五）DC型計劃規模較小，作用不大DC型計劃在加拿大聯邦和地方政府的公共部門雇員養老金計劃中發揮的作用有限。在加拿大，大約有450萬人按照DB型計劃領取養老金，僅有87．7萬人按照DC型計劃領取的養老金：在公共部門中，超過240萬（約占53．33％）的雇員按照DB型計劃領取養老金，只有14．7萬（約占16．8％）雇員按照DC型計劃領取養老金；而在私人部門，210萬（約占46．7％）雇員是按照DB型計劃領取養老金，72．9萬（約占83．14％）雇員按照DC型計劃領取養老金（參見圖3）。在國際上，總體呈現的趨勢是私人部門從DB型計劃逐漸向DC型計劃轉變，當然加拿大也不例外，雖然說加拿大DB型計劃的覆蓋率逐年下降，但是DB型計劃覆蓋率下降超過一半是發生在私人部門而非公共部門。

（六）投資風險較高加拿大聯邦和地方政府養老基金投資高風險資產的比例偏高。根據2013年加拿大PSPP（thePublicServicePensionPlan）的年報數據可知，在2013年，加拿大公共部門雇員養老基金采用的投資形式是組合投資，投資于不動產的比例是12．67％，私募股權基金為7．31％，投資于本國股票和外國股票的比例分別為11．9％和24．94％，投資于貨幣市場的證券是4．87％，政府和公司債券比例為14．85％，其他固定收益證券投資為9．5％（參見圖4）。從這些數據可以看出，養老基金投資在風險偏高的資產（比如股票、不動產、公司債券）上的總比例超過了總投資的二分之一，這些風險偏高的資產投資比例過多會對養老基金的財務造成較大的壓力。根據年報數據，在2004年到2013年間雖然投資組合的回報率總體上是比較好的，但在2008年到2009年間，由于金融危機的影響，投資回報率在這段時間呈現的是負數，特別是在2009年，投資回報率的數值低達－22％。也就是說，養老基金投資回報率很容易受經濟影響：經濟形勢較好的情況下，養老基金投資收益率較好；如果經濟形勢不好，那么養老基金勢必會受到很大的沖擊。

四、結論和建議

2015年初，國務院了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該決定明確指出按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。由此可見，我國養老保險制度正式結束了“雙軌制”，由以前的分立模式轉向統一模式。而在統一模式下，職業年金制度的建立和完善就會顯得更加重要，加拿大公共部門雇員養老金計劃的經驗教訓值得借鑒。

第一，機關事業單位職業年金應該采取DC型制度模式。《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》明確規定，在職業年金繳費方面，單位按本單位工資總額的8％繳費，個人按本人繳費工資的4％繳費。這意味著我國機關事業單位職業年金制度采取DC型制度模式。DC型計劃的優點是產權明晰，管理透明，沒有預先設置的公式對養老金收入進行確定，養老金來源是雇主和雇員的繳費以及投資收益。而DB型計劃的待遇水平較為慷慨，缺乏財務的可持續性，若采用DB型計劃，控制費用就比較困難，因為真實的費用要在養老金承諾后許多年才出現，而且DB型計劃無法應對人口老齡化的沖擊。現在很多國家私人部門已經逐漸從DB型計劃轉向了DC型計劃，但公共部門還主要以DB型計劃為主。大部分國家DB型計劃建立的時間比較長，改變DB型計劃的各種參數如替代率和退休年齡相對比較困難，因此國外改革公共部門養老金制度的一個重要措施，就是對于新增加的公共部門雇員普遍采用DC型計劃。我國機關事業單位職業年金亦應采取DC型制度模式，改革一次到位，避免將來更加艱難的改革過程，為該制度長期可持續發展奠定基礎。

第二，機關事業單位職業年金管理應該充分信息披露，保持較高透明度，接受公眾的監督。由于機關事業單位職業年金總繳費中有三分之二來自單位，實際上單位繳費主要來自財政收入，也就是納稅人的稅收。對于納稅人來說，當養老金債務水平缺乏透明性時，納稅人就無法準確預測自己的納稅負擔，無法有效約束政府的財政支出、限制養老金計劃的債務規模。而對于退休的公務員來說，公開養老金計劃的信息也是對其利益的維護，使其了解自己在未來能領取多少養老金。因此，政府應當定期將機關事業單位職業年金的雇主雇員繳費情況、待遇支付情況和投資收益等信息納入財務報告，向社會公開并接受監督。

第三，機關事業單位職業年金在運營管理和投資過程中應該注意防范風險、加強監管。職業年金是一項長期計劃，能夠承受金融市場短期波動的風險。但在管理過程中，除需要應對市場風險外，還需要避免行政干預的風險。從理論上講，養老金本質上是一種延期支付，因此在DC型制度模式下，職業年金基金的產權屬于個人所有。雖然職業年金的大部分繳費來自單位，但該基金的性質并沒有發生變化，是信托意義上的獨立基金，而不是政府基金。因此，職業年金基金的投資管理應該避免政府干預，防止利益輸送。防止政府干預的最有效做法是實行市場化運作，保持管理透明。《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》中規定，人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業年金基金。集中受托主要是為了降低管理成本，實現規模經濟，但除受托管理外，投資管理、托管和賬戶管理等可以充分采取市場化管理方式，提高管理效率。

作者：孫守紀 周賽 單位：對外經濟貿易大學