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在市場經濟條件下，企業并購本來應該是以企業為主體進行的產權有償交易行為。而我國的企業并購卻表現出更多的政府行為，政府的參與對鼓勵和推動企業并購起到了一定的積極作用，但同時也導致了大量不符合市場經濟規律的低效率并購，因此有必要對并購中的政府行為進行合理定位。

企業并購中政府行為的缺陷

企業并購中政府行為的形式

政策扶持我國政府為支持企業并購專門制定了一系列優惠政策，主要包括：資金供給，一些地方政府要求商業銀行優先考慮優勢企業并購的資金需求，并適當延長貸款期限和降低貸款利率；債務緩解，一些地方政府出面協調，采取多種方式來緩解目標公司的債務，如延長債務期限，并允許采取更為靈活的償債方式，實行停息掛賬，或減免部分利息，實施債轉股，進行債務剝離等；稅收優惠，有的在并購后的頭幾年實行稅收部分或全額返還，有的對被并購方歷年欠繳的各種稅收，允許在若干年內掛賬免滯的政策，被并購方的經營虧損可由并購后企業的稅前經營所得彌補等。

行政撮合政府單純運用行政命令，采取行政手段來實施企業并購的一種特有形式。政府作為國有資產所有權的代表，有權決定國有資產的經營者，有權劃撥企業資產。

無償劃撥將目標企業以遠低于其實際價格甚至以零價格轉讓給并購企業，是我國國有企業特有的一種并購方式，國有企業并購雙方的所有權屬于同一所有者——政府，這為無償劃撥創造了條件。

企業并購中政府行為的不合理性

我國政府兼有社會經濟管理者和國有資產所有者的雙重身份。政府在行使對企業的所有權時，往往作為社會經濟管理者參與企業的經營決策，這種身份和職能的混淆在企業并購中表現出諸多缺陷。

行政目的促成不合理并購我國政府對企業并購表現出極大的熱情，主要是想借此解決一些本應由政府解決的問題。如當地的虧損企業太多，不僅會影響本地區整體的經濟效益，還會造成大量的失業人口，增加政府的財政負擔和社會不穩定性，這些都是地方政府政績不佳的表現。在這種行政目的的驅動下，政府促成了一些不符合市場經濟要求，不利于資源高效配置的并購，如一些優勢企業與毫無價值的虧損嚴重、資不抵債的企業實現了并購。提高的是政府業績，降低的是優勢企業效益。

條塊分割的行政管理阻礙合理并購我國地方政府的行政區劃和各種行政機構的劃分，使各國有企業的收益和人事權分屬于不同的政府部門和行業機構。一些有利于資源優化組合，能產生經濟協調效應，并購方自愿組織的跨地區、跨行業、跨部門、跨所有制的并購，如果與地方經濟利益相沖突，常常會受到地方政府的行政干預和阻撓而被迫流產。

不完善的社會保障制約企業并購企業并購后如果不能妥善安置富余人員，將使他們喪失基本生活保障，這又將成為政府的負擔。因此，政府要求企業并購時負責安排目標企業員工就業，面對沉重的就業壓力和巨額養老保險費用，一些企業不得不停止并購的進程。

所有者“缺位”導致低效并購政府很少站在所有者的角度組織并購，造成國有資產所有者事實上的“缺位”。政府許多部門參與了并購談判、協商的全過程，但因為他們并不是最終的利益主體，對并購后的企業效益考慮不多，對目標企業的定價不強求公正合理，對并購過程不實施必要監督。因此，國有企業并購常常帶來效率的低下，甚至促長了一些并購中的違規操作，如有些政府部門通過目標企業資產的變現，將該國有資產轉而投入集體企業或干脆存入自己的“小金庫”，導致了國有資產的部分流失。

此外，政府在企業并購中也未能很好地履行其社會經濟管理職能。相關的法律法規還不夠健全，無法有效規范企業的并購行為。政府在提供宏觀經濟信息和調整產業結構的導向作用未能充分發揮，致使企業并購活動未能健康有序地開展。

企業并購中政府行為的合理定位

我國政府行為在企業并購中表現出來的種種缺陷并不意味著政府應淡出企業并購舞臺，相反，市場機制所固有的缺陷在客觀上要求政府給予必要的指導和干預，但政府行為必須合理定位。

明確政府職能

政府應該以資產所有者身份介入企業并購，其職能是實現國有資產的保值和增值，以企業價值最大化為終極目標，才能避免低效率并購。而政府作為社會經濟管理者，其職能是履行社會責任，對宏觀經濟進行調控，維護市場經濟秩序，為企業經濟發展創造良好的社會經濟環境和提供必要的社會服務。同一政府機構身兼雙職，難免會將其社會經濟管理職能帶到企業并購決策中，使企業變成政府的附屬機構而代政府承擔社會責任。為了徹底分離政府的雙重身份和雙重職能，我國設置了國有資產管理的專門機構——國務院國有資產監督管理委員會，該機構只對國有資產的保值和增值負責。

加強宏觀調控

在市場機制不能實現資源有效配置的某些并購，需要政府采取行政和經濟手段進行宏觀調控。如對關系國計民生的基礎產業及涉及國家安全的企業，政府要絕對控股；政府還須打破各地區、各部門、各行業條塊分割的局面，為跨地區、跨部門、跨行業的并購創造條件。同時，盡快完善與企業并購相關的法律法規，規范產權交易和并購整合的操作程序，對企業并購過程中的資產處理、債務處理、稅收安排、人員安置等方面做出明確的法律規定。

為了防止企業壟斷謀取暴利而損害消費者利益，政府有責任維持市場的有序競爭，可以采取規定價格或利潤率等手段實行公共管制，也可以采取建立公共生產介入壟斷行業的手段，將價格控制在合理的范圍內。

提供信息咨詢

信息的不完整極易導致企業并購決策的失誤，并購的協調和交易成本也較高。政府應承擔起為企業并購提供信息服務的職責。政府可以利用其宏觀信息方面的優勢，定期向社會提供有關商品供求狀況、價格走勢以及宏觀經濟運行前景預測等方面的信息資料，公布國有資本進行產業結構調整的方向和比重，使企業把握正確的并購投資方向，降低并購交易成本。同時，政府應大力發展信息咨詢業，以便及時為企業提供更為全面、詳細、真實的相關信息。

此外，政府還應促進我國評估行業的發展，使目標企業的價值能夠得到客觀公正地評估。以防止人為操縱國有資產價值，盡量避免國有資產在并購中流失。

完善社會保障體系

為了解決企業并購后人力資源重組的后顧之憂，被企業精簡下來的富余人員的失業、醫療、養老保險等社會基本保障的責任需要由政府來承擔。政府應采取措施盡快完善社會保障體系，一方面應向失業人員提供基本生活費用，另一方面應向他們提供就業咨詢和服務，便于他們盡快就業。

加速發展產權交易市場和資本市場

由于我國產權交易市場起步較晚，產權交易還存在許多問題，政府必須加速發展我國的產權交易市場，規范和加強對產權交易的指導，為企業并購提供全面規范的產權交易服務。

目前，我國的資本市場尚不成熟，資本市場的規模太小，無法為企業并購提供足夠的金融支持；資本市場的金融工具比較單一，無法滿足企業不同的融資需求；并且我國資本市場中的流通股比例過低，企業幾乎不可能直接通過資本市場的交易實行并購。因此，政府還應該加速發展我國的資本市場，擴大資本市場規模，創新金融工具，使其成為企業并購融資的主要場所。同時大幅增加流通股比例，為產權的直接交易提供便利。