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兩種公民與保障的二元性

中國的各種社會保障基本上都是以戶籍為基礎(chǔ)的，由此衍生了二元化的保障體制。1958年1月出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律形式將城鄉(xiāng)分割的戶口登記制度和限制公民遷徙自由的制度固定下來，標(biāo)志著現(xiàn)行二元戶籍制度的確立。自戶籍制度形成始，中國的社會成員就被分明地標(biāo)示為市民與農(nóng)民兩種身份，與此相伴的是二者作為同一國家的公民，卻有著完全不同的社會保障待遇：前者的發(fā)展是由國家（包括地方各級政府）財政收入負擔(dān)的，衣、食、住、行和生、老、病、死均由國家和單位提供和保障；相反，后者的發(fā)展則由自己負擔(dān)，不能享受國家和全民財產(chǎn)帶來的利益，被排除在社會福利保障體系之外，得不到與城市居民同等的國民待遇。

迄今為止，政府在城市社會建立了多重保障制度，保障范圍包括最低勞動工資、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育及居民最低生活等。相比之下，農(nóng)民和農(nóng)村從一開始就被排除在國家的社會保障體系之外。在社會保障體制不斷建立健全的今天，中國農(nóng)村的社會保障形式也主要是社會救濟、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和少數(shù)地方推廣的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險，保障的對象基本上是困難戶和五保戶，農(nóng)村大多數(shù)人還是無法享受社會保障，有相當(dāng)部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排除在保障體系之外。

二元社會保障體系在中國社會發(fā)展的特定時期內(nèi)曾發(fā)揮一定的積極作用，它使國家以極低的成本維持了農(nóng)民的基本生活，將農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)化為推動工業(yè)化發(fā)展的原料和資金，保證了工業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。然而，改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，計劃經(jīng)濟體制下形成的二元保障體制的消極影響日益凸顯，成為不利于經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的極大障礙。

在城市化快速發(fā)展的進程中，保障的二元差距又出現(xiàn)了新的表現(xiàn)形式，即表現(xiàn)為進城務(wù)工農(nóng)民社會保障的缺失。戶籍制度的限制使得進城農(nóng)民無法進入城市中的首屬勞動力市場，成為正式職工，這就意味著他們不可能享受相關(guān)的社會保障待遇。據(jù)國家統(tǒng)計局2006年的調(diào)查，74.81%的農(nóng)民工未參加任何保險，其中沒有購買養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險者分別占被調(diào)查農(nóng)民工總數(shù)的73.37%、73.77%、84.65%和67.46%。另據(jù)2004年勞動和民政統(tǒng)計年鑒中披露的2003年數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)勞動者人均社會保障支出為1765元，而農(nóng)民工僅為14元，差距高達126:1。社會保障的缺失使得工資待遇低、勞動強度大的進城務(wù)工農(nóng)民成為城市社會中最脆弱的群體。這就是說，盡管改革開放以來我們在建立健全社會保障體制方面做了大量工作，但社會保障的二元格局并未徹底打破。

公民資格——社會保障制度的價值基礎(chǔ)

對于中國目前尚未根本改變的社會保障的二元格局，有學(xué)者認為這是由于經(jīng)濟發(fā)展水平還沒有達到建立覆蓋全局的社會保障的程度。還有人認為是國家對農(nóng)村社會保障投入不足的結(jié)果。其實不然，有研究表明，德國、法國等較早建立農(nóng)村社會保險制度的國家，在類似中國或更低經(jīng)濟發(fā)展階段時，都已成功地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在印度，為避免出現(xiàn)“因老返貧”而實施了為65歲以上農(nóng)民每月提供5美元養(yǎng)老金的農(nóng)村養(yǎng)老保障機制；即使在越南，也以“米保障”這一特殊的方式建立起了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。這些案例表明，即使在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的階段和國家，城鄉(xiāng)居民也可以享有同等的社會保障待遇。這也提醒我們，中國農(nóng)村社會保障的缺失，主要不是經(jīng)濟發(fā)展水平不夠，也不能簡單地理解為國家公共財政的投入不足，我們需要探討的是更為深層、更為根本的原因和機制。

如前所述，中國社會保障制度對農(nóng)民的排斥是以戶籍制度為基礎(chǔ)的。而進城農(nóng)民社會保障的缺失也是源于這一制度的限制。因此，從最根本上講，中國城鄉(xiāng)社會保障的不公平和不均衡是由因戶籍隔離而形成的公民身份差異造成的。這導(dǎo)致了國家對農(nóng)村社會保障的支出嚴重不足，造成了農(nóng)村社會保障發(fā)展的嚴重滯后和缺失，使得農(nóng)民這一身份群體作為特定社會的公民在“應(yīng)有”與“實有”上存在著極大的不一致。換句話說，同一社會中公民資格/身份的差異化乃是形成中國二元社會保障體制的深層原因。

何謂公民資格/身份（citizenship）？在最基本的意義上，公民身份是指個人在一特定政治共同體中所獲得的成員資格。具有公民資格就意味著享有附著于這一身份之上的法律賦予和保障的公民權(quán)利，這正是現(xiàn)代社會保障制度的價值基礎(chǔ)。沒有這一基礎(chǔ)，任何關(guān)于社會保障制度的討論都是不充分、不實際的。現(xiàn)代社會保障作為一項社會公共福利，應(yīng)該為每一個具有特定社會公民資格的成員所平等共享。因此，中國社會保障制度的改革和發(fā)展離不開對“公民資格”這一概念的充分認識，而二元社會保障體制的破解也必須建立在這樣的價值和理念基礎(chǔ)之上。因為只有明確地認識到二元社會保障體制的根源并以此進行突破，賦予農(nóng)民應(yīng)有的公民資格/身份和公民權(quán)利，才能使農(nóng)民與市民、農(nóng)村與城市處于相同的社會基點上，享受同等的社會保障待遇，共享社會改革發(fā)展的文明成果。

探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體制

中國政府把發(fā)展經(jīng)濟作為改善民生和實現(xiàn)社會保障的基本前提。在體制改革進入30年之際，中國的經(jīng)濟實力有了巨大的提升，已經(jīng)具備了建立城鄉(xiāng)社會保障體系的經(jīng)濟基礎(chǔ)。與此同時，在社會政策上，“和諧社會”發(fā)展理念的提出內(nèi)在地要求城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展。

令人欣慰的是，中國政府對目前尚未根本改變的社會保障二元格局，已經(jīng)給予高度關(guān)注，并開始著手解決。例如，中國目前正在大力推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度等等。自20世紀80年代末開始，我國在農(nóng)村地區(qū)大力提倡恢復(fù)與發(fā)展合作醫(yī)療制度，并積極推行建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險制度的工作。2007年，中國政府決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍。此外，國家已充分認識到建立進城務(wù)工農(nóng)民社會保障機制的重要性。2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確提出，要“積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題”，隨后許多地方也都相應(yīng)出臺實施了一些具體的農(nóng)民工社會保障政策。可以說，這些政策安排和制度設(shè)計都是對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體制的積極探索，也是今后社會保障工作開展的重點。

黨的十七大報告將“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”作為重要工作部署，其中包括加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。今年兩會，溫總理在政府工作報告中將建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，作為解決人民生活后顧之憂，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的一項重大任務(wù)。中國社會保障體制的發(fā)展取向應(yīng)是基于公民資格所蘊涵的平等公民權(quán)利這一價值基礎(chǔ)，以促進社會公正為目標(biāo)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化，并最終促進社會的和諧發(fā)展。