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摘要:在新型城鎮化進程的大背景下，對農村社會保障制度提出了新的要求。在我國，在新型城鎮化背景下要建構具有現代意義的農村社會保障制度，就必須腳踏實地制定出一整套適合我國具有中國特色的農村社會保障法律體系。

關鍵詞:農村社會保障;法律問題

2014年3月16日國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》(簡稱《規劃》)，《規劃》在第七章第三節指出:擴大社會保障覆蓋面。尤其是要把農民工納入其中，允許外出農民工參加所在地的城鎮居民基本醫療保險。從公平原則來說，社會保障應該是全民的，但是我國是一個典型的二元經濟社會國家，因而農村社會保障制度是相對于城市社會保障制度而言的。

一、農村社會保障法律制度存在問題

農村社會保障制度建設關乎整個社會的公平正義以及農民的生活改善，有利于實現基本公共服務均等化，相應的社會關注度很高，利益訴求多樣。農村社會保障制度經過幾十年的發展有了一定的基礎，但是在法律制度保障方面仍然有很大的欠缺，具體體現以下三個方面:

(一)立法滯后，法律體系不健全

《憲法》第45條雖然把物質幫助權作為我國公民最基本的權利，但是長期以來并沒有出臺基本法律來支撐這一條，僅有《老年人權益保障法》、《婚姻法》等法律對社會保障的相關內容作了一定規范和要求。2014年以前農村社會保障法律制度幾近空白，唯有2006年出臺的《農村五保戶供養工作條例》對五保對象有較為明確的規定。由于法律的缺失，地方政府一直無所適從，在農村社會保障實施工作中是一盤散沙，各自有不同的“土政策”。2010年，國務院頒布《中華人民共和國社會保險法》，對農民工和失地農民的規定放在了最后的附則中，廣大農民基本被排除在社會保險法之外。①目前我國仍沒有統一的《農村社會保障法》，更不要說有專門性的法律。

(二)立法層級偏低

在法律體系各個部門法中，勞動與社會保障法一個獨立的法律部門，因而根據我國《立法法》的規定應當由全國人大及常委員會制定效力層級僅次于憲法的社會保障的法律，然而全國人大及其常委會在此方面的立法為空白。層級越高制定的法律往往會多方征求意見，經過多次修改方能定稿。而層級低的立法要求并沒有如此嚴格，今后修改也更為容易。而作為規定廣大農民的養老、醫療、社會救助等方面的關乎農民民生問題的重要制度，卻不是以法律的形式出臺，而大多是以法規甚至是規章的形式出臺，這和我們的初衷背道而馳，也違背了我們的法律精神。這樣一來，就削弱了農村社會保障法律制度的權威性就，勢必出現“上有政策、下有對策”的情況。

(三)法律救濟機制不暢

現階段我國農村社會保障救濟途徑欠缺的主要原因在于一是我國沒有獨立的社會保障爭議訴訟程序;二是我國現行農村社會保障制度有關的法律責任和相應的制裁手段嚴重缺失，導致現實中農村社會保障基金被侵占、挪用的情況屢見不鮮。

二、農村社會保障法律體系的構建

當前構建農村社會保障制度就應當腳踏實地，制定出一整套適合我國當下國情的的具有中國特色的農村社會保障法律體系。

(一)加快立法進程，提高立法層級

從上文可知，現代意義上的社會保障制度最早形成于德國，同時德國也是最早形成社會保障法律體系的國家。雖然德國同大多數國家一樣，城市社會保障制度的發展優于農村的社會保障，但總體來說，農村社會保障制度還是比較完善的。例如德國針對每一個農村社會養老保障項目都有相配套的立法措施。在農村社會保障方面，都有相應的法律法規與各個項目部分相對應。法律體系的構建并不能一蹴而就，在目前國家對于農村社會保障大力扶持的時期，我們當前最重要的是盡早出臺《農村社會保障法》作為農村社會保障法律體系的總綱，就像憲法作為我國的根本大法，具有最高的法律效力，在效力層級上處于最頂端，而《農村社會保障法》在農村社會保障法律體系中也應當是處于最高效力，因而由全國人大來制定該法也是應有之義。《農村社會保障法》應當對農村社會保障的目的任務、基本原則、對象、權利義務、監督以及法律責任都做出相應的規定，以填補法律的空白。另外，農村社會保障各個項目在《農村社會保障法》出臺的基礎上也應當緊隨其后相應出臺，可以有全國人大常委或者國務院來制定。我國繼《社會保險法》后，在2014年出臺了《社會救助暫行辦法》，辦法的出臺起到了積極的效應，也為農村社會保障各個項目的單行法規出臺起了很好的帶頭作用，我們應當順應當下新型城鎮化的新趨勢，積極構建農村社會保障法律體系。

(二)農村社會保障法與其他部門法的銜接力度

加大要想形成一個完整的法律體系，具體的來說:首先，部門內法律的配套。社會保障的某些內容依托與勞動法律關系的形成，如醫療保險、城鎮居民養老保險、生育保險等，都是在建立了一定的勞動法律關系的基礎上才能得以實現。因而在《勞動法》第九章專門規定了社會保險和福利。對于廣大農民來說，除了農民工外的其他的農民并沒有囊括進勞動法的調整對象，因而對于廣大農民的社會保險和福利情況還需進一步立法規定。其次，其他部門法的銜接。民法上有相應的規定，但規定并不詳盡，具體操作起來也有相當的難度。如按《物權法》第42條第2款、第2款雖然對農村土地征用應當支付相應的補償費的規定，但是具體執行的補償標準并沒有規定，實踐中地方政府征收補償費都是按照各自的土政策來進行，各自的標準差別很大。而由于相當一部分地區地方政府補償的征用土地費用較低，大量農民因失地而收入減少甚至沒有收入，從而失去了生活保障。因此應當修改物權法或者對第42條進行法律解釋，以明確具體征收的補償標準。

(三)農村社會保障法律救濟機制的完善

“徒法不足以自行”，一個完善的健全的法律體系，需要有合理的法律救濟機制。首先，建立獨立的行政復議機構。社會保障多半情況下是公民與政府部門打交道，因而設立獨立的行政復議機構有其重要意義。在這方面我國臺灣地區的做法我們可以借鑒一二，即成立統一、專門的社會保障行政復議委員會。②其次，建立相對獨立的仲裁庭。我國的仲裁有經濟仲裁和勞動仲裁，由于社會保障法與勞動法同屬一個法律部門，我們認為目前最可行的做法是在勞動部門再增設社會保障仲裁庭，使得有一個新的獨立的仲裁機構。在仲裁員的選拔制度上可以借鑒國外的做法，并不是簡單的選用用固定的仲裁員，而是由雙方當事人在一定的范圍內各選一名自己認可的仲裁員，而第三名仲裁員由雙方共同選出。再次，設立專門法庭。司法救濟是是我們最后的救濟手段，當前兩項救濟途徑都受到阻礙時，法院是我們最后的保護傘。目前我們國家法庭的設置并沒有社會保障庭，一般遇到社會保障案件都由民庭訴訟解決。這就導致有一些農村社會保障問題發生糾紛后，農民起訴到法院，經過審查發現不在法院的管轄范圍以內，使得農民投訴無門。我們應當借鑒國外的經驗，建立起獨立的社會保障法庭建立我國專門的社會保障法院，專門審理社會保障爭議案件。

三、總結

綜上所述，農民的權益是我們應當牢牢謹記的關鍵問題，長期以來對農村社會保障的忽視導致了一系列的社會不公平的問題出現，而在現階段大力推進新型城鎮化的大背景下，為了構建有中國特色的農村社會保障制度，大力發展和完善相應的法律制度已是刻不容緩。

作者：周燕 單位：蘇州農業職業技術學院