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一、涉農貸款共擔的必然性

政策性金融是以國家制度、信用為基礎，以央行再貸款及財政資金為主要來源，以弱勢產業、地區和群體為支持對象，以金融資源配置的社會效益最大化為目標，政府依照專門法律，運用各種優惠利率或信貸、保險（擔保）和獎勵的手段，以經濟性和有償性為條件，重新配置金融資源，借助利益補償機制改變市場信號，貫徹和配合國家特定的經濟和社會發展戰略或政策而實施的一種特殊投融資行為和制度安排。其體現的宏觀與微觀、直接管理與間接管理、政府干預與市場作用、政策與商業、無償與有償、財政與金融等兩兩之間是彼此平行、相互補充、平等協調合作、巧妙統一和競爭的伙伴關系，是常見的投融資行為，“融”就是以國家財政信用和貨幣信用為基礎，發揮政府投資的種子和杠桿作用，以四兩撥千斤，引導商業金融和其他資金投入公共產品領域，為實現特定的政策目標提供充裕的資金支持，從根本上優化一國的宏觀經濟調控體系以及宏觀金融調控體系，它更多的是采用市場化運作模式。“三農”天然處于劣勢，在獲得補償的情況下才能獲得正常報酬。要對農業投資實施利息補貼、稅收減免、再貸款優惠等政策，降低其投資風險，提高預期收益率，增強其投資信心。

政策性金融普遍承擔涉農貸款要基于如下四項原則：一是全面性，金融渠道選擇要盡量覆蓋功能傳導的“三農”發展的全過程，要扶持糧食收購，也要促進糧食生產、農民增收和農村發展的各個方面。二是多樣性，“三農”多元化的資金需求，需要有不同的資金供給主體，需要將農村資金的需求特點與金融機構的業務種類進行相應的匹配，最終形成多元并舉、共存共榮、各有側重、平等競爭的格局。三是市場性，這主要是利用市場化手段，按照商業金融的規律運作，為實現國家的“三農”政策和戰略導向服務，避免“政府失靈”。四是競爭性，這是需要強調的。目前，一些涉農金融機構已獲得諸多優惠政策，如農業銀行享有扶貧貼息，農信社的存準率比大銀行低6個百分點，而村鎮銀行并沒有這些政策優惠。這是不利于涉農貸款增加的。要禁止身份歧視，涉農貸款的稅收減免、央行再貸款利率優惠等由農發行、農行獨享轉向所有涉農貸款的供應者共享，一些政策性業務的承擔由指令性轉向招投標，各個銀行獲得優惠或補貼的多少應以涉農貸款的業務量和風險規模（而非機構本身）為依據。

對專注于經營涉農業務的金融機構，可實行貨幣政策傾斜和差異化監管，“三農”貸款業務達到一定水平的，減免稅收；視涉農貸款供應者的業務量多少，實行10%以內的有差別的存準率。存款利率也可以上浮，以吸收更多存款，相應增加涉農貸款。總之，涉農貸款供應越多，得到的優惠就越多，以促使涉農貸款量增加。這些政策鼓勵、扶持所有商業銀行、農信社、民間金融組織等增加涉農貸款，多種途徑解決“三農”資金短缺問題；也為各種所有制性質的商業銀行提供平等競爭、共同發展的機會。目前，我國資本過剩，現有外匯儲備3.31萬億美元。截至2011年末，銀行業金融機構本外幣各項存款余額82.7萬億元,各項貸款余額58.19萬億元，存貸款差額或過剩資本高達24.51萬億元。建立一套提供涉農貸款而得到優惠的涉農金融制度，能促使過剩資本轉化為涉農貸款。

二、涉農貸款共擔的模式

堅持“全面參與、全面支持、全面競爭”方針，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放的涉農貸款普遍承擔的機制，目標和模式是“三化”。（l）政策化。根據不同農業部門在國計民生中的地位和稀缺程度，設定合理的投資引導率。發揮財政和央行投資的導向功能，通過市場機制，引導更多的社會資金投入到三農領域，提高我國三農資金的使用效率。（2）市場化。根據不同農業產業設定不同的市場化率，實現市場調節和政府調控的有機結合，為不同的農業產業提供有效、優質的金融服務。（3）精準化。確定政策支持率、市場化率及資金配置率、投資引導率、資金使用率的合理有效的區間范圍。

建立涉農政策性金融內部的六大協調機制，即資金資源配置的宏觀主體（財政部、央行和農業部）與微觀主體（涉農貸款的供應銀行和農戶）之間的協調機制；公共性與市場性之間的協調機制；政策目標合理性與經濟目標有效性之間的協調機制；投資支持功能與投資引導功能之間的協調機制；因職能履行而產生的利益損失與央行和財政補償機制之間的協調機制；央行和財政的政策性金融支持與適度、合理的監管之間的協調機制。對于涉農貸款普遍承擔的問題，要運用多任務委托－模型來解決。該模型可以借鑒的理論有：（1）激勵機制能夠給予人努力工作的動力，引導人對不同任務進行合理安排，如稅收優惠多少與涉農貸款的業務量成正相關。（2）某一任務激勵強度的提高，會造成其它任務的激勵效應下降。（3）在某一任務很難完成的情況下，要降低其它任務的激勵強度。針對銀行嫌貧愛富、農戶貸款難、大企業貸款節節攀高的現象，可把對大企業貸款的優惠降為零而稅率提高。涉農政策金融的本質是，政商（政策性金融與商業性金融，下同）融合、以“政”帶“商”、以“商”促“政”，是涉農金融機制設計的關鍵環節之一，對政策目標和經濟目標進行平衡設計，有效發揮政策性金融的投資引導功能，以盡可能少的財政資金帶動更多的涉農貸款，破解“三農”問題。國家開發銀行良好的經營業績表明，政策性業務與商業化運作能夠有效融合、相互兼容、協同作用，這也必將是政策性銀行商業化后的必經之路。政商融合的主要內容有：農業金融資源配置主體之間、功能之間、配置目標之間、配置層之間的協調融合和農業金融資源配置監督之間的協調融合，其中包括業務融合機制和環境融合機制。前者是“政”“商”的業務關系之間、業務品種之間、業務規模之間、業務結構之間的支持和協調融合；后者是由以下部分融合組成：各種利益分配環境之間、各種優惠政策環境之間、各種風險分散環境之間、靜態與動態環境之間、各種法律法規環境之間的協調融合。

涉農貸款普遍承擔的制度會促使農發行不斷拓展商業業務，向商業銀行發展；其股權結構由單一政府股東向多元化乃至上市完全商業化轉變；資金來源由國家全包向吸收社會存款和發行金融債券、境外籌資等市場籌資模式轉變，保證其有穩定的支農資金來源，不斷優化其負債結構。作為過渡，農發行仍然承擔農業政策性金融業務，相應得到央行和財政的支持，促進政策性金融與商業性金融有機結合、協調發展、相互促進，增加涉農貸款和優化資源配置。商業性業務與政策性業務要分開核算，對前者設立指導性賬戶，由農發行自擔風險和獨享利益，按照商業銀行標準，執行資本金規模和風險撥備，通過市場渠道籌集資金，以便充分利用業務資源，獲得新的盈利增長點，提高市場應變能力和可持續經營能力。對后者設立指令性賬戶，專項管理，其風險補償和激勵由央行及財政提供，并接受國家農業部監督。

農發行的商業化運作可借鑒國家開發銀行、農行等國有銀行商業化改革的成熟經驗，主要是通過匯金公司注資的方式，提高資本充足率和抗風險能力，積極拓展商業性業務，降低融資成本，如以中長期水利基礎設施貸款為基礎的資產證券化業務；面向市場，制定并實施能夠發揮自身優勢的營銷戰略，逐步擴大市場化籌資；在維系傳統優質客戶的前提下，積極培育前景看好的新客戶，拓展政府客戶和機構客戶，建立客戶準入和退出機制；提高整體盈利水平。

三、涉農貸款共擔的實施對策

1.商業銀行對策

此次國際金融危機的一個后果就是推動了金融機構經營由分業轉向混業。國際一流金融財團大多采用金融控股公司框架下的混業經營模式，即業務多元化，這有利于分散風險，擴大市場，增強競爭力。大商業銀行要充分發揮其資本金充足、社會信譽高和服務網絡城鄉聯動的優勢，遵循商業銀行的基本要求和內在機理，結合涉農貸款的特點，科學地細分和選擇市場，以滿足城鄉金融需求為主線，以農民、國家和自身共贏為目標，完善涉農信貸政策和制度，在農業現代化、農村繁榮和農民增收的融資領域，發揮骨干和支柱作用；在扶持農民、個體工商業者和涉農中小企業等基礎金融領域，發揮穩定作用，不斷提高涉農業務的質量與效益。其基本戰略可概括為以下幾點：一是以差異化戰略為主，不僅建立和維護與少數利潤豐厚、前景看好、信用優秀的鉑金客戶的良好關系，在中高端市場上確立領先的競爭地位；而且針對涉農貸款“短、小、頻、急”的特點，創新有別于城市的便捷廉價的“公司/大農戶+小農戶”擔保、農戶互保聯保、小企業互助、農民合作社和小企業聯保、“六方合作+保險”的貸款模式，創新涉農龍頭企業的周期性貸款、惠農卡、金農保一單通、支付通等先進水平的產品。

二是將業務重點集中于農業產業化及農村中小企業貸款市場和部分融資較為集中的地區，積極開展農業生產貸款及其他增值服務，充分發揮自身的規模優勢與網絡優勢。

三是新建農村網點，農業保險，開展中介業務，拓展涉農市場。四是積極開辦消費信貸、房地產信貸、中小企業信貸和信用卡透支業務及個人理財業務等，打造競爭新優勢。將小、短、急的涉農貸款的審批權限下放給縣級支行，簡化流程，確保便捷，提高質量。提高涉農貸款供給者的經營效率，這方面可以采納Trzeciak-Duval提出的兩點建議：一是建立兩層級金融網絡，中心層級對整個網絡、尤其是對周邊層級提供信息和監督檢查、審計、結算、產品研發等支持，以便降低交易成本，實現規模經濟。二是實行貸款申請者出資入股，以保證其履行還款義務。

2.涉農貸款激勵政策

由于涉農貸款的交易成本高，農業自然災害風險高，這些系統性風險難以通過對沖或購買保險來規避，再加上商業銀行與農民需求信息不對稱，難以提供符合需求、可盈利的金融產品，所以各國政府對農業進行的投入一般不以直接投資的方式進入農村，而是以農村金融為渠道，把財政補償投入到農村經濟。通常采取的方法有稅收優惠、利差補貼、提供低息和無息貸款資金、提供擔保等。為了增加金融機構對農業的投入，各國政府還對那些向農民提供優惠貸款的銀行直接給予財政資助和補貼，并且隨著貸款的增加，補貼的金額也增加。由于涉農金融收益低，要整合運用財稅和貨幣政策工具，定向實行稅收優惠和財政補貼，建立精準的利益補償和激勵制度，確保商業銀行提供涉農信貸服務的收益至少不低于非農貸款的收益。要引導各類金融機構延伸和發展涉農金融服務，鼓勵商業銀行增加涉農貸款，建立農民受益面廣、金融機構能夠有效控制和分散風險、政府資金投入能夠放大的多方共贏模式，促進涉農金融可持續發展。涉農貸款補償的主要做法有：貸款貼息、央行發放低利息再貸款，差別管理存款準備金率；擔保供給充分、稅收優惠最大、財政獎勵最佳等。具體包括三個部分。第一，貨幣政策。一是降低涉農貸款供應者的存準率，增加其可運用資金，增強涉農貸款的投放實力；二是降低支農再貸款利率、增加再貼現資金，間接增加涉農貸款供應者的的利益。三是鼓勵涉農貸款的供應者擇機發行短期融資券。第二，財稅政策。要補償涉農信貸業務中高于正常的風險和低于正常的收益，增強其抗風險能力，提高其對涉農貸款投入的積極性和主動性。一是加大涉農政策性保險投入，明確其稅收減免、財政補貼等政策，鼓勵農民或業主自愿參保，對大宗糧食作物提供作物保險，特別是洪澇、旱災等自然災害保險，分散、規避和降低農業風險，對政策業務或較高風險的農貸進行必要而合理的補償，化解農業風險，為涉農貸款供應者解除后顧之憂。同時要健全農民人身和財產等保險制度。二是對于涉農的信貸、保險業務部分減免營業稅、企業所得稅等，鼓勵銀行增加涉農貸款。三是采取政府自建、政府和其他社會資金共建、通過經濟杠桿的間接支持而鼓勵社會構建等模式，建立多種形式的信用擔保體系。設立地方政府涉農信貸擔保基金，由農業或財政部門牽頭、出資或參股，聯合龍頭企業、農民合作組織、種養大戶共同投資組建政策性擔保機構；鼓勵合作社、涉農企業和協會創辦針對農戶和農村中小企業的擔保公司；以涉農金融機構為主要出資方，成立農業擔保公司，這是因為其有資金實力，也較為熟悉當地農村的情況。在發達地區，主要發展商業性擔保公司，進行市場化運作，如成立由涉農企業、農戶參股的擔保機構。政府可入股支持，完善市場秩序，優化擔保公司的治理結構，通過商業化運營，實現涉農貸款擔保的良性發展。發展借款人聯保和互助儲金會等組織，改善信息的非對稱性，提高貸款回收率。通過上述擔保組織的創新，為對于“三農”發展具有重要意義而又缺乏健全的承貸主體和有效的承貸機制的農戶提供擔保。可由政府支持組建再擔保機構，規避擔保公司的風險。金融租賃可使一些信用狀況一時難以鑒別的涉農企業或農戶得到融資。

3.配套措施

增強涉農金融機構信息披露的主動性，加快形成社會監督機制，完善信息披露制度，擴大和提高涉農金融機構披露信息的范圍和質量，通過宣傳和獎勵，調動公眾對涉農金融機構進行輿論監督的積極性，使其成為涉農金融監管體系中的重要組成部分。強化涉農金融協會的權威，吸收包括村鎮銀行等所有從事涉農金融業務的機構為中國涉農金融協會的成員，加快該會的組織機構、規章制度等方面的建設。要優化涉農金融生態環境，整合法律、經濟和輿論監督手段，完善誠信的正向激勵和逆向懲戒機制。如一次失信，終身禁入。制定高標準的審計、會計、信息披露規則，督促各類企業嚴格執行財會制度，依法保障企業信息披露的真實性。

加快企業和個人信用信息數據庫建設，加快銀行、工商、稅務、公安等部門的信用信息聯網步伐，促進信用信息資源的共享。引導和鼓勵會計、審計、律師等各類事務所和資產評估等中介機構的優化發展，促進中介服務水平的提高。尤其是要規范發展企業資信評級市場，實施農戶和企業的信用評級，加快信用戶、信用社區、信用村、信用企業、信用鄉鎮建設，進一步樹立重信用、講誠信的社會風氣。要發展農民合作組織，發給其貸款或為其成員提供貸款擔保，增加涉農貸款，規避貸款風險。要促進農產品期貨市場的健康發展，從根本上改變農產品追漲殺跌的局面，穩定農產品價格，促進貸款安全。

要制定和實施涉農貸款法，其中包括涉農貸款獎勵和稅收優惠等政策法規，建立對涉農貸款供應者的普惠制度。抓緊修訂土地承包法等土地法規，賦予農戶永久、完整的土地承包權，其中包含轉讓、繼承、抵押、入股等處置權。農民擁有承包地使用權抵押權，就可從根本上扭轉其抵押物缺失而難以貸款的格局。鼓勵小農戶向非農產業集中、耕地向業主集中，促進土地規模經營。與涉農政策性金融由商業銀行共擔配套，要完善有關金融監管規則、考核體系和獎懲條例。

作者：周志太單位：吉林大學經濟學院