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摘要：PPP作為一種新型的項目融資模式，推動了我國基礎設施建設的快速發(fā)展。但在ppp模式的融資中，還存在諸如與現(xiàn)行金融體系不適應、風險分擔機制缺乏、社會信用基礎薄弱等問題，通過進一步完善融資渠道、市場準入和退出、風險分擔、信用約束等機制，可促進PPP的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：PPP；項目融資；風險分擔；信用約束

0引言

PPP（Public-Private-Partnership）是近年來發(fā)展較為迅速的一種新型項目融資模式，通過PPP模式可以有效地減輕政府部門的財政負擔，促進基礎設施建設的快速發(fā)展。PPP在我國當前的基礎設施建設中，其作用愈發(fā)凸顯，但由于起步較晚，目前完善的制度框架還尚未形成，在具體實施過程中不少問題逐漸地暴露出來，如何進一步規(guī)范PPP的動作模式，特別是完善和拓寬PPP的融資問題，是目前需要解決的首要問題。運用好PPP模式，引導私人資本進入國家的公共品項目建設，不僅可以優(yōu)化經(jīng)濟運行環(huán)境、完善基礎設施，還為私人資本提供和創(chuàng)造了良好的投資機會。

1我國PPP融資的發(fā)展及存在的主要問題

隨著規(guī)范PPP模式運作的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）的落地，同時PPP模式的建設發(fā)展被列入“十三五”規(guī)劃，標志著我國利用PPP模式發(fā)展建設基礎設施的頂層設計初步完成，PPP在推動供給側(cè)改革的背景下，進入了一個新的發(fā)展高度。早在20多年前，PPP模式就已在我國國內(nèi)開始實踐，但真正大規(guī)模啟動還是始于2013年之后。迫于“新常態(tài)”下的經(jīng)濟增速放緩，政府的公共財政收入增速三年內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)下降，財政收入銳減，對于過去由政府主導投資的基礎設施建設提出了極大的挑戰(zhàn)。在此背景下，PPP模式的發(fā)展得到了大力推廣，PPP項目融資規(guī)模和數(shù)量均呈現(xiàn)出“井噴式”增長的態(tài)勢。到2016年12月末，全國PPP綜合信息平臺入庫的項目有11260個，總投資額達到了13.5萬億元。但在PPP融資規(guī)模大幅增長、項目數(shù)量激增的同時，項目的落地實施率并沒有相應提升，未曾突破50%的界限(不包括示范項目)，大多數(shù)項目仍停留在準備和采購階段，項目“落地難”問題突出。同時，PPP模式在融資中存在的問題也日益凸顯，主要有以下幾個方面：

1.1PPP項目融資與現(xiàn)行融資體系不相匹配

1.1.1缺乏廣泛的中長期資金支持PPP項目通常建設周期長、投資回收較慢，因此PPP項目需要有大量的中長期資金來源才能滿足項目的資金需求，但私人資金供給不僅在資金規(guī)模上較為有限，而且在資金期限上也難以滿足中長期使用的要求。一個比較典型的例子便是杭州灣跨海大橋項目，在該項目建設伊始，一度吸引了大量的民間資本，有多達17家民營企業(yè)以BOT方式參股成立杭州灣大橋發(fā)展有限公司。但由于經(jīng)濟形勢發(fā)生變化以及該項目設計規(guī)劃上出現(xiàn)的失誤等原因，杭州灣跨海大橋項目的資金需求量從立項起的十年間，從初始的64億元一直追加到了136億元，期間多次追加投資，導致一些民營企業(yè)難以承擔項目資金的重負，只能被迫轉(zhuǎn)讓股份退出項目。最終，該項目只能以國企回購的方式贖回項目80%的股份。私人資本資金規(guī)模小、使用期限短，嚴重制約了PPP項目的融資需求，難以滿足PPP項目中長期資金使用的要求，從而導致PPP項目“落地難”，甚至不少PPP項目因此半途而廢，以失敗告終。

1.1.2缺乏多樣化的融資渠道在私有化類PPP項目中，除了項目公司的自有資金外，其余所需資金通常主要以融資方提供擔保、抵押或質(zhì)押的方式向銀行申請貸款，融資渠道較為單一。以山東省東營市長城•創(chuàng)新港（一期）項目為例，該項目由廣饒縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和廣饒長城投資建設有限公司合作建設，公司注冊資本1億元，社會資本占100%。該項目自2015年6月開始建設，建設期為兩年，總投資約為16500萬元，但資金籌集情況卻并不理想。該項目由企業(yè)自有資金出資4950萬元，但這僅占總投資的約30%，還需融資11550萬元，而僅僅依靠擔保或抵押的方式是難以獲得銀行如此大規(guī)模的貸款資金的。這主要源于我國嚴格的金融管制，加上資本資產(chǎn)運作水平較低和金融市場發(fā)育不完全等造成的。

1.1.3PPP項目的退出機制不完善當前，我國的PPP項目投資的退出機制仍不完善。私人資本如果退出項目需要經(jīng)過政府部門嚴格的審批，通常需要耗費漫長的時間，而且如果沒有國有企業(yè)主動承接PPP項目，私人資本的退出幾乎難以成行。對于PPP項目的中途退出，審批程序更為嚴格，不僅審批周期更長，而且通常還需要由私人資本自己尋找合適的外部接手企業(yè)。這與當前我國相關退出平臺建設滯后（如資產(chǎn)證券化、股權(quán)交易市場等）有關，也最終影響了PPP項目的順利實施。

1.2缺乏合理的風險分擔機制和投資回報機制

在特許經(jīng)營類的PPP項目中，私人資本的投資份額在全部PPP項目總投資額中所占的比例較大，但由于缺乏合理的風險分擔機制和利潤分配保障，使得私人投資者承擔了項目中的大部分風險。例如，被譽為1998年中國最佳PPP項目的山東中華發(fā)電項目，總投資額高達168億元。該項目由山東電力、山東國際信托、香港中華電力和法國電力共同參股組成中華發(fā)電有限公司，特許經(jīng)營期為20年，期滿后該電廠全部資產(chǎn)歸中方所有。為了保障項目利益，該項目已建成的石橫一、二期電廠獲準以0.41元/度的價格上網(wǎng)銷售，但在2002年菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局對該項目批復的價格調(diào)整為了0.32元/度。而且，自2003年開始，山東省發(fā)改委將山東電力與中華發(fā)電間的最低購電量從5500小時削減至5100小時，產(chǎn)生的價差仍需由其自行填補。這樣一來，使得該項目的收益銳減，原先達成的合作根本無法推進，項目合作雙方之間簽訂的協(xié)議也失去了存在的價值，導致該項目陷入了困境。除了一些特許經(jīng)營類的項目外，外包類的PPP項目也面臨同樣的處境。在近年來的一些PPP項目實施過程中，有些地方政府為了吸引到更多的社會資本參與到本地的PPP項目中，在公開招標時存在弄虛作假、虛增消費需求量、隱瞞相關風險等現(xiàn)象，在項目實施過程中缺乏契約精神，任意更改合作協(xié)議的現(xiàn)象也屢有發(fā)生。由于信息不對稱，私人部門往往不能及時意識或發(fā)現(xiàn)蘊含于其中的潛在風險，項目收益難以彌補承擔的項目風險。由此可見，缺乏合理的風險分擔機制和投資回報機制，是橫亙于PPP項目順利落地的一個不可忽視的重要因素，契約精神的缺失是大大增加了地方政府部門與私人資本間信任合作的交易成本。

1.3缺乏合理的協(xié)調(diào)管理機制

《辦法》明確規(guī)定PPP項目應當建立部門間的協(xié)調(diào)管理機制。“協(xié)調(diào)管理”是順利開展PPP項目運營的重要保障，但在不少PPP項目中建立的協(xié)調(diào)管理機制并不能很好地適應某些PPP項目自身的特點。比如，2008年北京奧運會主場館“鳥巢”建設項目，總投資近32億元人民幣，由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、中信集團、金州控股集團和城建集團共同組成中信聯(lián)合體項目公司，由其負責國家體育館的設計、建設和運營。其中，中信聯(lián)合體出資占42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表北京市政府出資58%。然而當奧運會結(jié)束一年之后，“鳥巢”的合作雙方卻半路拆伙。其主要原因在于在“鳥巢”的招標中，北京市政府在未與中信聯(lián)合體進行溝通、協(xié)調(diào)的情況下就選定了項目設計方案，在該設計方案中對體育場賽后的商業(yè)運營缺乏考慮，而且在招標時過于注重融資能力，但對項目賽后的運營管理沒有引起足夠的重視，甚至在中信聯(lián)合體內(nèi)部也缺少相應的協(xié)調(diào)管理機制。

1.4社會信用問題突出

在PPP項目的實施過程中，一些地方政府和企業(yè)均存在誠信缺失的問題。有些地方政府出于財政困難或者政府換屆等原因，肆意違反當初達成的合作協(xié)議，或者是由于經(jīng)驗不足、考慮不周等原因，簽訂的協(xié)議中有些條件不甚合理，在項目進行中因無法解決而擅自更改協(xié)議內(nèi)容。例如，沈陽第九水廠的BOT項目，由香港匯津公司投資，在協(xié)議中約定的投資回報率在第2-4年為18.50%，在第5-14年為21%，在第15-20年則為11%。而沈陽市1996年的平均供水價格僅為1.40元/噸，要達到協(xié)議中約定的投資回報率，則沈陽自來水總公司必須支付給第九水廠高達2.50/噸的自來水價格，致使沈陽市自來水總公司在2002年的虧損就高達2億多元。按照協(xié)議，項目虧損額應由地方政府承擔，但沈陽市政府早已多年不向自來水公司提供財政補貼，致使該項目陷入糾紛。同時，企業(yè)誠信缺失也屢見不鮮，一些民營企業(yè)在PPP項目招標中惡意壓低價格參與項目競標，中標后用各種理由提價，若得不到滿足就拖延施工或退出項目等情況也時有發(fā)生。

1.5制度環(huán)境與體制不健全

關于PPP項目的法律法規(guī)制度建設正日益受到政府有關部門的重視，與之相關的法律法規(guī)及政策也紛紛出臺，但仍然尚未形成比較完善的制度框架與法規(guī)體系。比如PPP政策的上位法體系尚未建立、下位法存在重復沖突，缺乏相關的權(quán)威立法，現(xiàn)有的部門規(guī)章條例，因?qū)蛹壿^低而法律效力不足等。

2我國PPP模式的發(fā)展對策

2.1拓寬項目融資渠道

2014年11月，國務院頒布《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中明確指出，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務預期收益等創(chuàng)新類貸款業(yè)務�。按照該指導意見的精神，在鼓勵和推動PPP項目融資中，除了傳統(tǒng)的銀行貸款外，也可以借鑒其他國家的有益做法，積極嘗試推出更加多元化的融資模式。比如可以進一步放寬資金的來源限制，允許PPP項目從養(yǎng)老基金、保險公司等機構(gòu)中籌集中長期的低息資金。再比如可以主動引導產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等私有資本進入公共投資領域等。同時，政府也可以嘗試通過設立適應性缺口補償基金（VGF）、資產(chǎn)證券化（ABS）、PPP項目專項擔保基金等形式，來支持或補助一些社會效益比較大的PPP項目。

2.2建立嚴格的準入條件和完善的退出保障機制

在PPP項目成立時，應當對項目的合作方資質(zhì)進行嚴格的審核，按照PPP項目的要求設立市場準入的門檻。在這方面可針對參與方的注冊資本金、施工資質(zhì)、從業(yè)人員、資金狀況等設定相關的要求，或者也可以參照證券公司的管理辦法，頒發(fā)PPP項目牌照給符合相關要求的私人部門，對于不符合要求的，要求其在規(guī)定的有效期內(nèi)進行整改，否則吊銷其牌照，不允許參與PPP項目建設。對于因政府部門決策失誤、失信行為、違法違規(guī)操作等導致利益嚴重受損的私人部門，建立相應的退出保障機制，同時在其退出時給予相應的投資回報，保障其合法權(quán)益。而出于自身原因需要退出PPP項目的私人部門，政府相關管理部門則不得隨意拖延時間，在合理期限內(nèi)重新尋求合作方，做好善后工作。

2.3建立合理的風險分擔機制和投資回報機制

合理的風險分擔機制和投資回報機制是保障PPP項目落地與成功實施的關鍵。在充分了解特定PPP項目特征、風險狀況的前提下，依據(jù)相應的法律法規(guī)，建立一套合理的風險分擔機制，以應對項目中可能出現(xiàn)的風險，并且針對PPP項目的特點構(gòu)建適合的收入模式及投資回報機制，不斷強化對項目風險的管理，從而更好地吸引項目潛在的參與者。

2.4明確監(jiān)管職責，加強風險管理

為了避免PPP項目管理中機構(gòu)交叉重疊、監(jiān)管職責劃分不清以及消除監(jiān)管盲區(qū)，應清晰地界定發(fā)改委、財政部、住建部和銀監(jiān)會四個部門的權(quán)責界限。進一步加強PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)等方面的工作，轉(zhuǎn)變政府職能，可逐步探索設置專門的PPP管理機構(gòu)，構(gòu)建起有效的協(xié)調(diào)管理體系。由中央和地方分別在負責政府基礎設施建設規(guī)劃的綜合性部門下設立PPP項目管理機構(gòu)，統(tǒng)籌管理全國和地方性的PPP項目。加強PPP項目的風險管理，政府部門和私人部門均應充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，各司其職，降低項目風險。政府部門應從單一的運營者向監(jiān)管者職能進行轉(zhuǎn)變，承擔PPP模式的制度化建設和長遠規(guī)劃的責任，對項目的運行進行必要的監(jiān)管。私人部門也應設立專門的風險管理部門，對項目風險進行盡職調(diào)查，對項目實施全程監(jiān)控及動態(tài)分析，及時處置項目運行中出現(xiàn)的各種風險和問題。

2.5建立信用約束機制和完善信息披露制度

應逐步加強PPP項目的信息披露和信用約束機制的建立和完善，盡快出臺PPP項目的信息披露制度，包括招標信息、項目進程信息等，在不涉及商業(yè)機密的情況下，定期公布項目招標競價、資金運作等與項目參與方利益及安全息息相關的信息。此外，在相關的協(xié)議條款中應規(guī)定必須由第三方獨立的律師事務所認定，相關的財務信息披露則必須經(jīng)過獨立的第三方機構(gòu)的審計。上級管理部門應當定期通過全國PPP綜合信息平臺公布政府部門和私人部門在項目實施過程中的失信行為并設立黑名單，保護投資者的合法權(quán)益。加快推進社會信用體系建設，對失信行為采取罰款、禁入PPP項目招標等懲戒措施，以保障PPP項目穩(wěn)定、有序發(fā)展。

2.6健全PPP制度框架與法規(guī)體系

在“法律規(guī)范+配套政策+操作指引”的框架體系指引下，進一步推進PPP的權(quán)威立法進程，形成完善的PPP項目法規(guī)體系與制度框架。在國家層面，應進一步加強PPP立法的建設和完善，明確PPP項目的應用范圍、政府審批權(quán)限、項目流程和管理程序，明確政企雙方的核心權(quán)利和義務，規(guī)范PPP項目的合同框架，構(gòu)建項目的風險分擔和投資回報機制、退出機制等，以滿足各種不同形式的PPP模式的法律要求。加快建立涵蓋PPP的各個領域的政策體系，加強部門間的協(xié)調(diào)配合，制定PPP操作程序的操作指南，協(xié)助項目評估，提高PPP項目實施的效率。

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作者：潘文英 單位：浙江德鄰聯(lián)合工程有限公司