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我國商業銀行的風險監管體系覆蓋了方方面面,大體可概括成靜態監管體系和動態監管體系兩個方面。靜態監管可以分成監管的法律體系、組織體系和技術體系三個方面;動態監管涵蓋了現場非現場監測機制、市場進入和退出流程、跟蹤評價機制和分類糾正機制、人才的培養與激勵機制。動態監管是一個時點上的靜態監管,同時動態監管體系中的現場和非現場監測機制、跟蹤評價機制、市場進入退出與業務流程等都要通過靜態監管法律體系中的規章制度得以落實,所以,法律體系的完善在靜態監管中占據十分重要的位置。

一、商業銀行風險監管的法律體系存在的主要問題

我國商業銀行風險監管的法律體系存在的主要問題可以概括為:商業銀行風險監管的立法層次低且法制體系構建不協調和立法上存在許多空白。我國現行的商業銀行監管法律依據包括兩個層次:法律、行政法規和部門規章。我國對商業銀行進行監管的立法層次較低,大多數停留在行政法規和規章的層次上。2003年銀行業監督管理委員會成立以后,依據《中華人民共和國銀行業監督管理法》的規定,為了完善商業銀行內部控制體系,幫助商業銀行建立審慎經營的機制,頒布了一系列的規章條例,主要包括:《商業銀行市場風險管理指引》、《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《股份制商業銀行風險評級體系(暫行)》、《商業銀行風險監管核心指標(試行)》、《商業銀行個人理財業務風險管理指引》、《股份制商業銀行董事會盡職指引(試行)》等。由商業銀行風險監管的法律體系的構成可以看出:

一是我國商業銀行監管的法律體系存在立法的層次低的特點。我國《人民銀行法》和《商業銀行法》對監管方法僅有原則性的規定,而以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管,或者通過利用外部審計師對有關信息進行核實等具體運用均未上升到法制的層面。

二是我國《商業銀行法》及有關的行政法規、規章沒有真正從有助于提高監管效率質量的高度出發,而是側重于對商業銀行具體業務操作上的監管。如《商業銀行法》的第一章確立的第4~6條原則性規定中,絕大多數條文為商業銀行開展業務及協調與其客戶之間的關系做出的原則性規定。

三是我國銀行監管規章中有關銀行結算及信貸業務的規則很多,且極為細致入微,諸如《異地托收承付結算辦法》、《貸款通則》、《信用卡業務管理辦法》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》等。這些指導商業銀行業務操作的大部分法規都是以“指引”、“辦法”等形式的,許多還只是試行或者暫行本。立法的層次較低,會帶來一定的問題:首先,法規的適用性需要通過實踐的檢驗,尤其對于試行的規章制度來說,它的實際效果需要在實踐中加以檢驗,即只有發揮了積極的作用,才能夠以法律的形式確定下來。這就降低了權威性。其次,為了加強對銀行業務的規范,需要對商業銀行的具體操作業務做細致入微的規范和限制。但是如果業務監管規則過于廣泛,力量有限的監管必定很難得到有效的落實。這必定導致該管的不能有效管,不該管的卻去管。

最后,廣泛的業務監管規則為監管主體利用監管權利打開了方便之門,再加上《銀監法》未對擔負著監管金融機構和金融市場的重要責任的銀行監管機關工作人員,尤其是主要的負責人的業務素質做出嚴格的要求,工作人員的腐敗可能性增大。

商業銀行風險監管法律體系還存在構建不協調的問題,缺乏對《人民銀行法》和《商業銀行法》做系統性補充的條例或規章。銀行監管有關的條例和規章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協調或直接抵觸之處。如1996年6月1日的《貸款通則》中第4、5、13、24(第一項)、29(第一款)、62、63、64、68、69條等條款都與《商業銀行法》的有關規定相重復,1997年12月1日起施行的《支付結算辦法》大量直接照搬了《票據法》、《票據管理辦法》的規定等。

商業銀行風險監管法律體系在立法上存在許多空白的主要原因是市場退出機制不健全,缺乏完善的銀行業機構市場退出法制。1998年我國關閉了幾個銀行機構,它們分別是中國農業發展銀行信托投資公司、海南發展銀行等。這些金融機構存在嚴重的問題,在金融市場上不具備競爭力,退出市場是必然的。但是,由于我國銀行機構的退出缺少法律依據,依靠的是行政命令,關閉中的銀行機構債務清償原則、清償順序、有效資產的承接等程序沒有法律的依據。銀行機構退出市場如果都需要通過行政命令來執行,就會增加銀行機構的退出成本。缺乏對商業銀行管理人員的相關立法:

首先,對人民銀行工作人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督沒有做出明確的規定。我國《人民銀行法》、《商業銀行法》以及銀行法規和規章,沒有對人民銀行工作人員,特別是高級管理人員的業務素質做出嚴格要求,對人民銀行及其工作人員履行職務的司法監督過于簡單,有待立法進一步完善。

其次,對人民銀行行使監管職權保障上僅規定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的”,“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監督的”,可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完善或不正確的情形疏漏,同時此處也未要求給銀行內部直接責任人員予以相應的處罰。銀行內部控制和同業自律機制存在法律疏漏。在銀行內部控制方面,我國《商業銀行法》僅有59條、60條和61條3個條文,且規定過于原則化和未對內部專門性的稽核檢查途徑予以規制。在同業自律方面,盡管已經組建了全國性的銀行業協會,但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關注。

二、完善我國商業銀行風險監管的法律體系

商業銀行本身的特性決定了完善風險監管法律體系的重要性。首先,商業銀行通過貨幣乘數的作用創造出幾倍于基礎貨幣的貨幣數量。這種神奇的創造貨幣的功能給商業銀行帶來利潤的同時也帶來了風險。銀行機構的風險基本等價于其債權人的風險。銀行機構的倒閉與破產,將直接給債權人帶來損失,而整個銀行業構成了一個龐大的債務鏈,若一個銀行機構倒閉破產,很容易導致“多米諾骨牌”效應,使大批債權人的財產蒙受損失,從而破壞正常的經濟金融運行秩序,進而引發經濟危機和社會動蕩。商業銀行有一般企業追求最大利潤的共性,再加上操作中信息不對稱在所難免,這時如果缺乏必要的法律的約束,那么就給形成風險創造了機會。其次,為了防止地方政府對地方支行的不恰當的行政干預,必須要求商業銀行的經營有一套相關的法律支持。我國正處在建設社會主義市場經濟的過程中,政府的職能也在發生著轉變,即不再是計劃經濟時期微觀經濟的執行者,而是變成了從宏觀的角度為發展社會主義市場經濟創造良好的市場環境,角色也轉到了社會主義市場經濟的服務者上來。然而,這種轉變不是一蹴而就的,需要有一定的過程。在這個過程中,有的地方政府出于發展地方經濟的目的,或者是僅僅重視了局部經濟,忽視了整體經濟,而對我國商業銀行的地方支行進行了不恰當的行政干預,阻礙了商業銀行發展的步伐。為了避免此類事件的發生,我國就需要有健全而又可操作性強的一套法律,來給商業銀行提供依據。最后,完善的法律法規是進行動態監管的必然。由于動態監管是一個系統的程序,涉及的部門較多,程序較復雜,而我國的動態監管體系還不發達,所以,迫切需要相關法律法規為其提供有力的依據。

(一)要站在規則的高度,立足于提高監管效率

和質量,對《人民銀行法》和《商業銀行法》以及行政法規中有關監管的規定做出認真的修改和完善系統整理現行的商業銀行監管的法律、法規和政策性文件:低層次法規和高層次法規內容相抵觸的,要廢止低層次的規定;不適應監管需要的要廢止舊文;針對某一監管任務的,如果任務已完成要公布其失效。在這一基礎之上,應提高法律體系的立法層次,綜合評價商業銀行風險監管體系的“指引”、“辦法”等,結合我國的現實情況進行修改補充,提高其立法層次,以便提高其法律權威性。例如,要對存款保險制度立法、商業銀行市場退出立法、商業銀行信息披露立法等,通過提高立法層次來確保銀行業監督管理委員會的每一項商業銀行監管權利和商業銀行的每一項義務,都有足夠的法律效力和法律依據。要提高非強制性監管措施的合法性,如監管當局與被監管對象簽訂諒解備忘錄等,在法律、法規以及規章的制定與廢改上要突出監管法制體系內部的協調和完備,法律法規及規章的創制者必須重視立法的整體規劃。要做到這一點,一方面要盡可能地對近期需要制定的規范性文件進行規劃,另一方面也要注意避免“發現一事便立法一事”的傾向。要本著既便于監管者執法,也便于銀行自覺的守法,同時不引發規章之間的不協調和不照應的原則,來做好監管法制體系的內部協調工作。

(二)規范動態監管程序,實施嚴格的動態監管

先要對銀行的事前、事中和事后監管程序予以規范,做到事前預防,規范銀行的開業登記程序、業務活動范圍、各項風險監管指標等,做到事中的援助。要有相應的援助機構和援助措施,規范事后的補救措施,增強銀行業的信心。完善商業銀行的市場退出法。建立標準的商業銀行市場退出機制。要建立一套標準的商業銀行市場退出機制,在立法中借鑒國際通行做法,逐步建立一套符合我國實際、符合金融監管要求和法律程序的市場退出的法律規范,明確銀行市場退出的條件、程序、退出形式、法律后果等,處理好市場退出后的債權債務問題。相關立法應包括:通過銀行業的合并增強其抵御支付風險的能力;建立破產機制,清除產生系統性金融風險的潛在因素。有問題銀行的退出應該遵循一定原則,最大限度地保護存款人的利益。監管當局對銀行處罰,包括撤換職務、進行罰款等的權力應有明確的規定,保證退出機制的規范,同時要建立對破產銀行的接管制度。銀行機構的重組、重新整合改組要視問題的大小制定區別對待的政策。統一規范非現場監管流程,制定非現場監管實施程序的嚴格規范。這些規范包括統一非現場監管的報表和資料的格式,界定金融機構信息報送邊界,明確信息報送對象,確保信息報送實效性,做好現場監管和非現場監管的有效銜接。這樣做有利于提高非現場監管的廣度、深度和針對性,明確非現場監管的目的、對象和內容。

綜上所述,對商業銀行的監管實屬必然。要保證這種監管的規范性,就要求監管有法定依據,職權有法定范圍,程序有法定準則,監管部門有法定權限,以避免在對多個監管層次的監管中形成監管真空,或者是對同一個監管點形成不必要的重復監管,即避免不是行之有效的多頭監管。