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一、農(nóng)業(yè)政策性銀行：通向金融公平之路

要實(shí)現(xiàn)金融公平，無(wú)疑需要通過(guò)治理“麥克米倫缺口”才能實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)所倡導(dǎo)的“麥克米倫缺口”治理方式是借助政府干預(yù)。其理論基礎(chǔ)是：既然“麥克米倫缺口”是市場(chǎng)失靈所導(dǎo)致，為此需由政府這一雙“看得見(jiàn)的手”介入其中。政府介入的途徑主要有政策性金融以及政府財(cái)政資助。政策性金融也稱國(guó)家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、財(cái)政投融資等，是指在一國(guó)政府支持下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以優(yōu)惠性存貸利率直接或間接為貫徹、配合國(guó)家特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規(guī)范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)、利息補(bǔ)貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。［5］具體到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政策性金融的主要體現(xiàn)便是農(nóng)業(yè)政策性銀行，如中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)政策性銀行作為政策性銀行在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的特殊樣態(tài)和具體體現(xiàn)，具有政策性銀行的普遍特征：由政府出資創(chuàng)立、參股或扶植，不具有營(yíng)利的目的，具有特定的業(yè)務(wù)范圍和對(duì)象。對(duì)于農(nóng)業(yè)政策性銀行而言，其主要業(yè)務(wù)是為農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展提供金融支持①，主要服務(wù)對(duì)象是以農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村金融需求者。基于此，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)為每一個(gè)合格的市場(chǎng)主體能夠有機(jī)會(huì)參與金融市場(chǎng)活動(dòng)、享受金融服務(wù)、使用金融資源創(chuàng)造了條件，使得原本因自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、所有權(quán)性質(zhì)、地域和行業(yè)等因素而受到的差別對(duì)待的“畸形狀態(tài)”得以緩解，使得一般群體與階層，尤其是被商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“拒之門外”的農(nóng)村金融需求者，得以平等地分享金融資源。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)政策性銀行協(xié)調(diào)了農(nóng)村金融需求與金融供給之間的不對(duì)稱，使農(nóng)業(yè)“麥克米倫缺口”在一定程度上得到治理，毫無(wú)疑問(wèn)，也促進(jìn)了金融公平的實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)實(shí)困境：農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展瓶頸

農(nóng)業(yè)政策性銀行在治理農(nóng)業(yè)“麥克米倫缺口”的過(guò)程中，通過(guò)政府干預(yù)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金融公平的價(jià)值理念，無(wú)疑具有其獨(dú)特的積極效應(yīng)。為此，我國(guó)于1993年開(kāi)始籌建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行②（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)發(fā)行）作為我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策性銀行，并于1994年11月正式掛牌成立。農(nóng)發(fā)行在貫徹國(guó)家農(nóng)業(yè)政策、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供金融支持等方面發(fā)揮了巨大作用，但是，其發(fā)展過(guò)程中存在的諸多現(xiàn)實(shí)困境也成為農(nóng)發(fā)行持續(xù)發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”作用的掣肘。

（一）無(wú)法可依：政策性銀行立法滯后國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)的成立一般遵循“立法先行”原則。因?yàn)檫@些銀行“具有公共性質(zhì)”，需要?jiǎng)佑秘?cái)政資金等公共資源，涉及到納稅人的權(quán)益，因此，需要通過(guò)立法，吸收民意。［6］譬如，日本于1951年3月頒行《日本開(kāi)發(fā)銀行法》，同年4月依法設(shè)立日本開(kāi)發(fā)銀行。然而，我國(guó)在政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立過(guò)程中，并未事先制定相關(guān)的法律，取而代之的是國(guó)務(wù)院的文件，而且自政策性金融機(jī)構(gòu)成立至今的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，依舊未出臺(tái)相關(guān)的立法。在實(shí)踐中，我國(guó)政策性銀行運(yùn)營(yíng)只能參照商業(yè)銀行的法律法規(guī)，這不僅導(dǎo)致其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不暢，也可能影響其正確的功能定位。［7］就農(nóng)發(fā)行而言，其設(shè)立和運(yùn)營(yíng)所依據(jù)的規(guī)范性文件有：《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》等，此外，《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律也有提及“政策性銀行”。但這些效力位階較低的規(guī)范性文件以及過(guò)于粗糙的相關(guān)立法設(shè)計(jì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如專門立法。于此層面而言，立法滯后嚴(yán)重制約了農(nóng)發(fā)行的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）政府失靈：可持續(xù)發(fā)展能力欠缺政策性銀行基于普惠金融的理念，開(kāi)展政策性業(yè)務(wù)而非營(yíng)利性業(yè)務(wù)。基于此，政策性銀行設(shè)立之后，大多因缺失“自我造血”機(jī)能而趨于入不敷出的境地，可持續(xù)發(fā)展能力顯得極為欠缺。此狀況可稱之為政府失靈，是政策性金融脆弱性的主要體現(xiàn)。［8］農(nóng)發(fā)行同樣存在政策性金融脆弱性，原因主要有：其一，融資途徑較為單一。理論上農(nóng)發(fā)行資金籌集具有多元化的特征③，但實(shí)際中，由于各種條件的限制，當(dāng)前農(nóng)發(fā)行資金來(lái)源渠道主要是發(fā)行金融債券。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2012年的資產(chǎn)負(fù)債表顯示，其“負(fù)債合計(jì)”為2．2432萬(wàn)億元，其中前三位分別是：“應(yīng)付債券”為1．5081萬(wàn)億元、“吸收存款”為3862億元、“向中央銀行借款”為3020億元。［9］其二，非營(yíng)利性特征致使其所開(kāi)展的資產(chǎn)業(yè)務(wù)大多為低息貸款業(yè)務(wù)。其三，農(nóng)業(yè)政策性貸款的周期較長(zhǎng)，在資金來(lái)源受限的條件下，勢(shì)必面臨資金周轉(zhuǎn)困難。因此，農(nóng)發(fā)行的可持續(xù)發(fā)展能力便受到限制。

（三）業(yè)務(wù)狹隘：日漸異化為糧油銀行設(shè)立之初，農(nóng)發(fā)行的定位便是為糧食收購(gòu)提供金融支持，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)亦以提供糧油收購(gòu)貸款為主。雖然當(dāng)前普遍認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行形成了以支持國(guó)家糧棉購(gòu)銷儲(chǔ)業(yè)務(wù)為主體、以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼的業(yè)務(wù)發(fā)展格局，但在實(shí)踐中，由于投放給“兩翼”業(yè)務(wù)的信貸資金遠(yuǎn)不如糧油收購(gòu)，農(nóng)發(fā)行已日漸異化為“糧油銀行”，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)局限在為糧油收購(gòu)提供政策性信貸服務(wù)，與真正意義上的農(nóng)業(yè)政策性銀行相去甚遠(yuǎn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2012年年度報(bào)告顯示，在信貸業(yè)務(wù)中，投放各類糧油收購(gòu)貸款3409．31億元，發(fā)放國(guó)家儲(chǔ)備棉貸款1198．57億元，而農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款、水利建設(shè)貸款分別僅73．29億元和469．23億元。［9］然而，農(nóng)村地區(qū)的金融需求者，尤其是農(nóng)民，其金融需求大多不是糧油收購(gòu)貸款，而是被商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“拒之門外”的周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，因此，上述所謂的“麥克米倫缺口”依然未能得到較好的治理。

三、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新：多元化的普惠政策性銀行

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行僅農(nóng)發(fā)行一家，其分支機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率相對(duì)較低①，而且業(yè)務(wù)范圍較為局限。為此，欲繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)金融公平、發(fā)展普惠金融中的積極效應(yīng)，于機(jī)構(gòu)創(chuàng)新層面，無(wú)疑需要構(gòu)建多元化的普惠政策性銀行。

（一）探索建立地方農(nóng)業(yè)政策性銀行我國(guó)疆域遼闊，農(nóng)發(fā)行“單一型”的組織結(jié)構(gòu)，使得其業(yè)務(wù)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)高覆蓋率。為此，試點(diǎn)由地方政府設(shè)立地方農(nóng)業(yè)政策性銀行無(wú)疑值得考慮。具體而言，可考慮在地方政府財(cái)力允許、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的前提下，允許有條件的地區(qū)探索設(shè)立省級(jí)政策性銀行，用于支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。當(dāng)然，有關(guān)地方政策性銀行的設(shè)立要求、經(jīng)營(yíng)規(guī)范和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等可由中央金融監(jiān)管部門研究制定。［10］

（二）構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)政策性銀行體系在域外農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展過(guò)程中，政策性融資的責(zé)任通常不是由某一家農(nóng)業(yè)政策性銀行單獨(dú)承擔(dān)，而是根據(jù)不同的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)或需求設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的專業(yè)型政策性銀行共同完成。以美國(guó)為例，根據(jù)《美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定，美國(guó)建立了一個(gè)分工合作、相互協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)政策性銀行體系，其由聯(lián)邦政府主導(dǎo)創(chuàng)建、專門為本國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供融資。該體系由農(nóng)場(chǎng)主家庭管理局、農(nóng)村電氣化管理局、農(nóng)產(chǎn)品信貸公司和小企業(yè)管理局組成。［11］很顯然，構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)政策性銀行體系既有利于擴(kuò)大政策性銀行在農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)面，亦可增強(qiáng)政策性銀行的專業(yè)性。農(nóng)發(fā)行作為我國(guó)當(dāng)前唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，其“單打獨(dú)斗”的局面無(wú)疑制約著政策性金融作用的發(fā)揮。為此，可針對(duì)類型化的農(nóng)業(yè)金融需求，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求、農(nóng)村中小企業(yè)貸款需求等，建立若干專業(yè)型政策性銀行，進(jìn)而形成多元化的農(nóng)業(yè)政策性銀行體系。

（三）完善中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)除了上述縱向?qū)用娴牡胤睫r(nóng)業(yè)政策性銀行嘗試和橫向?qū)用娴亩嘣r(nóng)業(yè)政策性銀行體系構(gòu)建之外，還需要拓寬農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍，即轉(zhuǎn)變現(xiàn)下偏好糧油貸款的狀況，以注重服務(wù)“三農(nóng)”為目的，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供多樣化的融資服務(wù)。［12］在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過(guò)程中，糧棉油信貸需求量日漸減少，而農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款、水利建設(shè)貸款以及生活消費(fèi)性貸款的比重逐漸增加，乃至占據(jù)了整個(gè)農(nóng)村金融需求的主體地位。［13］基于此，農(nóng)發(fā)行需要有針對(duì)性地對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)整，以期最大限度地滿足農(nóng)村金融需求，為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等提供融資服務(wù)，使其成為真正意義上的農(nóng)村政策性銀行。

四、范式轉(zhuǎn)換：由政策性金融向開(kāi)發(fā)性金融轉(zhuǎn)型

政策性金融固有的脆弱性成為阻礙其持續(xù)發(fā)展的最大障礙之一。如上所述，政策性銀行發(fā)展不可持續(xù)性的“罪魁禍?zhǔn)住痹谟凇罢ъ`”，為此，欲實(shí)現(xiàn)政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展，勢(shì)必要克服“政府失靈”困境。鑒于此，傳統(tǒng)政策性銀行需要實(shí)現(xiàn)發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，即向開(kāi)發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。在我國(guó)政策性銀行改革中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行較好地完成了此種轉(zhuǎn)型，于2008年12月11日改制為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司。

（一）彌補(bǔ)政策性金融缺陷的開(kāi)發(fā)性金融開(kāi)發(fā)性金融是介于商業(yè)性金融與政策性金融之間的一種獨(dú)立的金融形態(tài)，它是指具有政府特定賦權(quán)的法定金融機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)化的運(yùn)作方式和市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹е鲃?dòng)通過(guò)融資推動(dòng)制度建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)以實(shí)現(xiàn)政府特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的資金融通方式。［14］通俗地講，開(kāi)發(fā)性金融是以營(yíng)利的手段做公益的事情，與商業(yè)性金融最大的區(qū)別在于其依然具有政策性金融的公益色彩，而與政策性金融相比，其最突出的特征便是通過(guò)開(kāi)展商業(yè)性、營(yíng)利性業(yè)務(wù)，為政策性、公益性活動(dòng)提供源源不斷的資金支持，從而彌補(bǔ)政策性金融所存在的缺陷。

（二）農(nóng)業(yè)政策性銀行開(kāi)發(fā)性金融的實(shí)現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性銀行向開(kāi)發(fā)性金融轉(zhuǎn)型，首先，宏觀層面需要構(gòu)建“國(guó)家目標(biāo)、政府信用、市場(chǎng)運(yùn)作”的實(shí)施原則。［15］所謂國(guó)家目標(biāo)，指的是農(nóng)業(yè)政策性銀行不應(yīng)像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣以股東利益為立足點(diǎn)，從而也不應(yīng)以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，而應(yīng)以服務(wù)“三農(nóng)”為立足點(diǎn)。所謂政府信用，一方面是指農(nóng)業(yè)政策性銀行的信用地位是從政府那里自然衍生而來(lái)的，另一方面是指它們不應(yīng)像純粹商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣完全在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)性地取得資金，而應(yīng)有公共的資金來(lái)源。所謂市場(chǎng)運(yùn)作，指的是它們的管理應(yīng)當(dāng)完全脫離政府行政管理的軌道，而應(yīng)像一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣，建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律去開(kāi)展各類業(yè)務(wù)。其次，微觀層面則是相應(yīng)配套措施的建設(shè)和完善，主要有三：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)各政策性銀行自身的可持續(xù)發(fā)展。二是一行一策，針對(duì)各行的不同情況，分別制定法律，有目的、有步驟、分階段實(shí)施。三是建立開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)管理模式，實(shí)行國(guó)家指定項(xiàng)目和自主經(jīng)營(yíng)的開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目分賬管理、專項(xiàng)核算。

五、立法完善：法制化的普惠政策性銀行

我國(guó)已擁有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行和中國(guó)進(jìn)出口銀行三家政策性銀行，但時(shí)至今日，尚無(wú)一部政策性銀行法出臺(tái)。無(wú)論是政策性銀行的設(shè)立，或是其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展和監(jiān)管皆處于無(wú)法可依的“混沌”狀態(tài)，使政策性銀行作用的發(fā)揮面臨諸多困境。為此，需要通過(guò)立法的完善以保障和規(guī)范政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)普惠金融的法律化和制度化。

（一）農(nóng)業(yè)政策性銀行立法模式由于各類政策性金融機(jī)構(gòu)在目標(biāo)模式、發(fā)起方式、組織形勢(shì)、運(yùn)作機(jī)制、業(yè)務(wù)范圍、管理制度、發(fā)展戰(zhàn)略等方面的特殊性和差別性，難以用一個(gè)具有普遍指導(dǎo)意義的《政策性銀行法》來(lái)約束所有政策性銀行，所以，國(guó)際上政策性金融機(jī)構(gòu)立法一般遵循的通例是“一行一法”。隨著農(nóng)業(yè)政策性銀行的發(fā)展，尤其是由地方政府設(shè)立的地方農(nóng)業(yè)政策性銀行的日漸增多，若依然固執(zhí)地針對(duì)每一家農(nóng)業(yè)政策性銀行進(jìn)行立法，勢(shì)必在全國(guó)范圍內(nèi)造成農(nóng)業(yè)政策性銀行法律龐雜。為此，可通過(guò)如下方式解決：其一，對(duì)于國(guó)家綜合型農(nóng)業(yè)政策性銀行，譬如農(nóng)發(fā)行，可由全國(guó)人大常委會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；其二，對(duì)于在全國(guó)范圍開(kāi)展業(yè)務(wù)的專業(yè)型政策性銀行，同樣可由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；其三，對(duì)于由地方政府設(shè)立的地方農(nóng)業(yè)政策性銀行，由國(guó)務(wù)院立法既無(wú)必要亦無(wú)可能，其中省級(jí)農(nóng)業(yè)政策性銀行可以由地方政府制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，省級(jí)以下的地方農(nóng)業(yè)政策性銀行，尤其是地方政府無(wú)立法權(quán)時(shí)，則可以由地方政府與其他出資人通過(guò)制定地方農(nóng)業(yè)政策性銀行的章程來(lái)緩和“無(wú)法可依”的現(xiàn)狀。

（二）農(nóng)業(yè)政策性銀行立法內(nèi)容至于農(nóng)業(yè)政策性銀行的立法內(nèi)容，無(wú)疑需要涵括如下幾方面的內(nèi)容：第一，創(chuàng)設(shè)目的。首先要闡明立法目的，明確政府設(shè)立農(nóng)業(yè)政策性銀行的意圖，并把它作為正式條款列于法律之首。第二，法律地位。農(nóng)業(yè)政策性銀行首先是法人，具有獨(dú)立的法律主體資格和平等的法律地位，但“政策性”使其具有與普通法人不同的特征，即必須貫徹政府在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村方面的政策。為此，在立法時(shí)需要明確農(nóng)業(yè)政策性銀行與政府以及商業(yè)銀行的關(guān)系。第三，資金運(yùn)用和業(yè)務(wù)范圍。農(nóng)業(yè)政策性銀行的資金運(yùn)用和業(yè)務(wù)范圍無(wú)疑是服務(wù)“三農(nóng)”，即為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供融資服務(wù)。但在針對(duì)專業(yè)型政策性銀行立法之時(shí)，因其業(yè)務(wù)范圍相對(duì)局限于特定范圍和領(lǐng)域，為此可相應(yīng)地予以具體化并反映其應(yīng)有的特征。第四，資金來(lái)源。此處所指資金包括資本金和營(yíng)運(yùn)資金。前者主要由政府出資；后者的來(lái)源相對(duì)廣泛，但需要注意農(nóng)業(yè)政策性銀行不能為謀求資金的豐富而不顧其公益責(zé)任。第五，政府的信用支持和優(yōu)惠政策。農(nóng)業(yè)政策性銀行基于更好地落實(shí)政府政策的目的而設(shè)立，為此，政府需要對(duì)其經(jīng)營(yíng)中因執(zhí)行政策或意外事件而導(dǎo)致的虧損給予信用支持、財(cái)政補(bǔ)貼和援助，同時(shí)，還需通過(guò)稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｕ限r(nóng)業(yè)政策性銀行開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。［17］此外，若地方農(nóng)業(yè)政策性銀行難以進(jìn)行立法，取而代之的是銀行章程。那么，章程的內(nèi)容首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公司法》及相關(guān)規(guī)范性文件來(lái)制定，其次需要體現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊性。

六、結(jié)語(yǔ)

中共十八屆三中全會(huì)首次明確提出：“發(fā)展普惠金融”和“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”。與此同時(shí)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》亦明確提出：“加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新”和“強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)‘三農(nóng)’職責(zé)”。只有發(fā)展普惠金融，才能全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供金融服務(wù)，尤其是那些被傳統(tǒng)金融忽視的農(nóng)村地區(qū)和處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位的農(nóng)業(yè)。為此，需要通過(guò)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、范式轉(zhuǎn)化和立法完善推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性銀行改革，構(gòu)建多元化的普惠政策性銀行體系，實(shí)現(xiàn)政策性金融向開(kāi)發(fā)性金融轉(zhuǎn)型，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)中的積極效應(yīng)。

作者：劉怡達(dá)單位：武漢大學(xué)法學(xué)院