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一、國內(nèi)政策性銀行的形成及發(fā)展過程

1.政策性銀行的內(nèi)涵。政策性銀行是按照國家的產(chǎn)業(yè)政策或政府的相關(guān)決策進(jìn)行投融資活動的不以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)。一般來說，政策性銀行貸款有特定的服務(wù)對象且利率較低、期限較長，其放貸支持的主要是商業(yè)銀行在初始階段不愿意進(jìn)入或涉及不到的領(lǐng)域。例如，國家開發(fā)銀行服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源、交通等“瓶頸”行業(yè)和國家需要優(yōu)先扶持領(lǐng)域。進(jìn)出口銀行則致力于擴(kuò)大高新技術(shù)產(chǎn)品出口以及支持境外投資項目。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要承擔(dān)國家政策性農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，財政性農(nóng)村資金撥付等。1994年中國政府設(shè)立了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行，均直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

2.中國三大政策性銀行的發(fā)展過程。1994年中國進(jìn)出口銀行成立，它是政府全資擁有的國家政策性銀行，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。中國進(jìn)出口銀行的總部設(shè)在北京。在境外設(shè)有東南亞代表處、圣彼得堡代表處和巴黎代表處；在國內(nèi)設(shè)有10余家代表處；與300多家銀行建立了行關(guān)系。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行設(shè)在北京。其分支機(jī)構(gòu)按照政策性金融業(yè)務(wù)的需要，并由銀監(jiān)會批準(zhǔn)設(shè)立。到2008年底，除總行及營業(yè)部外，共設(shè)立省級分行35個；地（市）分行340個，地（市）分行營業(yè)部230個，縣（市）支行1700個，縣級辦事處5個。

二、國外政策性銀行的改革及借鑒意義

1.德國復(fù)興信貸銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗。伴隨著德國經(jīng)濟(jì)形勢的不斷改變,德國復(fù)興信貸銀行不約而同的走上了商業(yè)化的道路,它的具體做法是:將其與商業(yè)銀行容易產(chǎn)生競爭的出口信貸業(yè)務(wù)和項目融資等獨(dú)立出來,納入到新建的子公司復(fù)興信貸伊佩克斯銀行。通過這樣的改革,就能使德國復(fù)興信貸銀行已具備了一定競爭優(yōu)勢的市場業(yè)務(wù)得到保留，同時可以盡量避免德國復(fù)興信貸銀行利用國家優(yōu)惠政策與商業(yè)銀行進(jìn)行不公平的競爭。

2.法國德夏銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗。法國德夏銀行商業(yè)化改革的具體措施有:第一,放寬融資的渠道。在轉(zhuǎn)型過程中,德夏銀行的籌資模式由對政府的信用依賴度較大轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)行資產(chǎn)抵押債券為主的批發(fā)性籌資模式。法國德夏銀行作為一家轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的銀行,也有一些零售型的籌資。第二,提供一站式服務(wù)。在轉(zhuǎn)型過程中,法國德夏銀行的業(yè)務(wù)是為地方政府企業(yè)提供公用事業(yè)融資和項目融資的一站式服務(wù)。第三,政府放寬主權(quán)直至退出,來保持信用的連續(xù)性。由此看出，國際上大多數(shù)政策性銀行的改革發(fā)展，大致都經(jīng)歷了以下三個階段：（1）以制度建設(shè)為根本，政策性和商業(yè)性金融進(jìn)行結(jié)合；（2）以市場業(yè)績?yōu)榛荆蔀榫哂谢盍Φ氖袌鲋黧w推動國家經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展（3）以政策性為主，用財政手段來彌補(bǔ)市場失靈；

三、國家開發(fā)銀行的改革方案分析

1.國家開發(fā)銀行背景。1994年7月1日國家開發(fā)銀行正式成立，它是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革以及金融體制改革的重要內(nèi)容之一。我國設(shè)立三家政策性銀行的初衷是由其專門承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)，實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的隔離。但經(jīng)過十多年的實踐表明，通過設(shè)立專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來提供政策性金融服務(wù)的單一運(yùn)作模式，不符合效率最高、成本最低的原則，一方面增加了政策性金融服務(wù)的成本，另一方面致使一些政策性銀行降低財務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力。由此可以看出，國家開發(fā)銀行是三家政策性銀行中具備進(jìn)行商業(yè)化改革的最充分基礎(chǔ)，2008年12月根據(jù)國務(wù)院的命令，經(jīng)由銀監(jiān)會批準(zhǔn)，國家開發(fā)銀行股份有限公司在北京正式成立。

2.國開行改革后面臨的問題和建議。國開行轉(zhuǎn)型后面臨的主要風(fēng)險。

2.1融資風(fēng)險：（1）金融債券籌資難度增加；（2）資金來源單一。

2.2資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險：（1）貸款期限長、新發(fā)放貸款占比大；（2）外匯貸款增長快，受全球經(jīng)濟(jì)影響較大。

2.3盈利風(fēng)險：（1）全球金融危機(jī)背景下，投資收益不確定性增加；（2）人民幣持續(xù)升值，造成匯兌損失；（3）資金成本偏高、利息收益率低于其他股份制銀行。風(fēng)險防范策略：1.拓寬融資渠道，防范流動性風(fēng)險：（1）全面開展金融合作；（2）加大融資創(chuàng)新力度；（3）探索發(fā)展金融控股集團(tuán)。

2.多管齊下，防范貸款質(zhì)量下降：（1）加強(qiáng)與政府合作，落實開發(fā)性金融貸款擔(dān)保；（2）研發(fā)長期貸款衍生產(chǎn)品，化解貸款集中風(fēng)險；（3）實施外匯貸款的動態(tài)監(jiān)管；（4）逐步提高資本充足率。我國銀行業(yè)目前存在的一項弊端就是特色少，同質(zhì)化傾向較強(qiáng)，所以國家開發(fā)行改革轉(zhuǎn)型之后面臨的問題可以歸納為—避免同質(zhì)化立足商業(yè)化。

3.積累經(jīng)驗，逐步提高風(fēng)險管理能力：（1）穩(wěn)步推進(jìn)，防范投資風(fēng)險，減少投資損失；（2）轉(zhuǎn)變工作思路，健全風(fēng)險管理體系建設(shè)。同時還要通過不斷向國內(nèi)外先進(jìn)大型的商業(yè)銀行學(xué)習(xí)風(fēng)險管理經(jīng)驗，逐步完善資產(chǎn)風(fēng)險識別、監(jiān)測、報告和管理體系，力求通過風(fēng)險管理將資產(chǎn)風(fēng)險降到最低限度。

四、我國政策性銀行的改革路徑

雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗為我國政策性銀行的改革提供了一定的借鑒意義，但是各國歷史和經(jīng)濟(jì)政治文化等方面還是存在較大的差異，所以必須針對我國政策性銀行的特點(diǎn)情況進(jìn)行分析來規(guī)劃改革路徑是十分必要的。

1.加強(qiáng)商業(yè)性金融是我國政策性銀行改革的必經(jīng)之路。最近幾年，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革速度加快，政策性金融業(yè)務(wù)的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，因此，政策性銀行主要承擔(dān)的任務(wù)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。雖然政策性業(yè)務(wù)的需求依然存在，但是在量上有所減少。

2.建立健全和完善制度的實施機(jī)制。

2.1重構(gòu)勞動關(guān)系制度的實施機(jī)制。

2.2加強(qiáng)勞動司法制度建設(shè)。

3.建立健全和強(qiáng)化非正式制度建設(shè)。

3.1重建勞動關(guān)系倫理道德規(guī)范。

3.2培養(yǎng)和形成規(guī)范性行為規(guī)則。

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作者：于洋 陳曦 劉倩 單位：江蘇大學(xué)財經(jīng)學(xué)院