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一、對我國商業銀行理財產品消費者權益保護的法律規定之評析

（一）我國商業銀行理財產品消費者權益保護的法律規定《中華人民共和國商業銀行法》第1條、第29至33條、第73條以及《中華人民共和國銀行業監督管理法》第1條、第37條都有對于商業銀行理財產品的消費者進行保護的規定。除了這些法律規定外，對商業銀行理財產品消費者的保護目前主要是通過監管部門頒布的一系列法規和部門規章。如近年相繼頒布的《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》、《商業銀行個人理財業務風險管理指引》、《關于商業銀行開展個人理財業務風險提示的通知》、《關于進一步規范銀信合作有關事項的通知》、《商業銀行理財產品銷售管理辦法》（下稱《辦法》）、《指引》等十幾個部門規章。另外，2010年7月，中國銀行業協會了《中國銀行業公平對待消費者自律公約》（以下稱《公約》），該公約是行業自律性的公約，不具有行政性質。

（二）上述相關規定的缺陷1.缺乏完善的法律體系隨著商業銀行理財業務的發展，實踐中出現了越來越多的法律問題，亟需法律對此進行規范，但相應的立法較于實踐來說已經相當滯后，具體體現在以下幾方面：第一，我國沒有關于金融消費者保護的基本立法，因此不能更好地保護商業銀行理財產品消費者的利益。雖然2014年3月15日正式實施的新《消費者權益保護法》將證券、保險、銀行等金融服務也包括在內，但涉及到對金融消費者保護的只有第28條，并且僅僅是要求經營者提供相關經營信息。第二，《商業銀行法》與《銀行業監督管理法》的規定中，對處于弱勢地位的金融消費者保護的數量極少并且只是原則性的規定，因此可操作性較差。第三，銀監會對商業銀行理財業務所發的規章、規范過多，互相之間既有重復，又有矛盾，并且效力層次較低，缺乏足夠的權威性，影響了對金融消費者合法權益的保護，對政府機構執法也造成了影響。第四，中國銀行業協會于2010年7月22日的《公約》，僅僅屬于行業自律文件，效力等級低，缺乏相應的懲戒措施，并且完全要依賴于商業銀行的自覺性與充分的服務意識才能實現，因此，可行性較低。2.缺乏對處于弱勢地位的金融消費者的傾向性保護，顯失公平由于金融領域的高度專業性與技術性，消費者與商業銀行比起來，明顯地處于弱勢地位。這需要對理財產品的購買者進行立法上的傾斜保護，但我國法律不僅沒有如此規定，反而偏向保護金融機構而忽略了消費者的利益。如《商業銀行法》第1條規定“為了保護商業銀行、存款人和其它客戶的合法權益”，由此可見，立法者的初衷將存款人及其它客戶的利益置于商業銀行的利益之后。相關法律中對消費者的權益也鮮有涉及，也沒有強調對處于相對弱勢地位的金融消費者進行傾向性保護。3.缺少商業銀行承擔法律責任的條款我國的金融法律條文在性質上是以行政監管規范為主，即從監管執行的角度出發規范金融機構及其業務行為，同時對于金融機構的違法行為處以相應的行政處罰或刑事制裁，至于金融消費者的民事權利、義務以及金融機構民事責任等的規定則十分有限。《辦法》一共有80條，其中用了大量的篇幅大概63條規定銀行的義務，但在第十章法律責任中，卻只用3條規定銀行的法律責任，并且僅僅是由“中國銀監會或其派出機構責令限期改正”，情節嚴重或者逾期不改正的，也只能根據《銀行業監督管理法》第37條規定采取相應監管措施。另外“對商業銀行違規銷售理財產品的，可以并處二十萬元以上五十萬元以下罰款”等類似的行政責任。《指引》中涉及到了賠償條款，這是其進步之處。但其規定“對于確實存在問題的銀行業產品和服務，造成損失的，根據有關法律法規或合同約定向銀行業消費者進行賠償或補償”，但消費者對于“確實存在問題”的銀行業產品和服務存在舉證上的困難。因為所有的理財合同均使用格式合同，里面包含復雜的法律文書與免責條款，使得銷售誤導追責難、取證難、索賠難。

二、對我國金融消費者保護的立法建議

（一）完善相關立法體系英國于2000年通過了《金融服務和市場法》（FS－MA），這是英國政府在立法上第一次將對消費者的保護列為首要目標。緊接著，2001年l2月，英國又頒布實施了《英國金融服務和市場法》。該法明確了負責金融服務監管的機構是英國金融服務局(FSA)，并且在該法中明確規定了金融服務局有四項監管目標，其中一項就是“使消費者得到適當的保護”。2006年10月，英國金融服務局出臺了新的《金融機構業務規則》，制訂了判斷金融機構是否符合監管標準的11條規則，其中有5條涉及對金融消費者的保護。2010年4月英國又通過《金融服務法案2010》，賦予金融服務局更為廣泛的立法權，以打擊少數金融機構侵犯消費者權益的行為。可以看出，英國有專門針對金融消費者進行保護的法律。因此，我國應在借鑒國外經驗的基礎上，由立法機關制定專門的《金融消費者保護法》，為金融消費者的保護提供立法依據。可以借鑒《消費者權益保護法》，側重規定金融消費者的權利和金融機構的義務，最終形成以《金融消費者保護法》為基礎，其它相關法律為補充的立法模式。另外，可以在《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等金融法律、法規中引入“金融消費者”的定義，有針對性地增加對金融消費者保護的條款和措施，在理財產品、存貸款、黃金產品、銀行卡、支付清算、個人金融信息等方面達到對金融消費者權益進行保護的目的。

（二）立法上對處于弱勢地位的金融消費者進行傾斜保護如同消費者與經營者地位懸殊一樣，金融消費者與金融機構相比，同樣處于弱勢地位。其在選擇金融產品、接受金融信息、購買相關金融產品時都要依賴于對方的介紹。而金融機構在此方面有著充分的信息、技術、資金以及專業優勢。這就使得二者之間根本無法形成公平交易。因此，只有從立法上給予消費者應有的傾斜保護，才能減小交易雙方的力量差距。如可以效仿《消費者權益保護法》，一方面多規定金融機構的法定義務以及民事責任，另一方面，多規定金融消費者享有的法定權利。另外，可以規定商業銀行推薦的金融產品與消費者之間必須有針對性與適合性，如果超過消費者的風險承受能力一定的比例，可視情況將該理財產品視為“缺陷產品”，從而進行召回。再者，可以從訴訟程序上體現對金融消費者的傾向性保護。如簡化金融機構民事責任的構成要件，實行舉證責任倒置原則應當是金融消費者民事保護制度的特別要求。

（三）構建金融消費者保護的外部投訴與救濟機制2005年，英國金融服務局《關于金融服務投訴指引》，就消費者進行投訴的情形進行了詳細規定。英國在FSA下設立了金融調查服務部（FOS），這是一個專門處理消費者對金融機構進行投訴的機構。一般發生消費爭議后，先由金融機構內部自行處理，如果在一定期間內，金融機構內部未能解決爭議或消費者對解決結果不滿意，再進入FOS處理機制。FOS最終處理的結果僅對金融機構一方產生拘束力,這就對英國的金融消費者產生了極好的保護。除此之外，為形成對FSA的制衡機制，英國成立了專門受理FSA投訴的獨立機構，即投訴專員辦公室（簡稱OCC）。OCC是根據英國《金融服務和市場法案》的要求設立，專門處理FSA及其工作人員未能履行職責所導致的投訴。可以看出，英國有兩套處理糾紛的解決程序，即金融機構內部處理機制和金融消費者保護機構處理機制。我國各金融機構目前雖然都設立了一定的投訴渠道，但這畢竟只是內部處理機制。因此消費者投訴在缺乏有效監管的情況下往往不能順利解決。2011年7月22日，中國銀行業協會成立了消費者保護委員會，這是對金融消費者保護方面的一個重大進步，但其充其量是一個行業自律性組織設立的委員會，受中國銀行業協會領導，其成員單位是各商業銀行，難免與商業銀行之間存在著千絲萬縷的聯系。因此建議在“中國消費者協會”下增設“金融消費者保護協會”，這樣就可以使其獨立于各金融機構，在處理糾紛時更易于處于中立位置。另外，除全國性的“金融消費者保護協會”外，各地應設立地方性的金融消費者保護協會，受理各地群眾的金融消費糾紛投訴。2010年年7月19日，我國第一個針對金融消費的投訴中心在無錫成立，這對于中國金融消費者的保護，已經邁出了可喜的一步。最后，建議“12363”熱線盡快在全國范圍內開通，更好地為金融消費者的投訴提供便捷的途徑。與之配套的，各地金融消費者保護協會可以設置專門的網站，為金融消費者解答問題、處理投訴、提出建議與意見提供更好的平臺。

（四）建立商業銀行全方位的賠償制度日本《金融商品銷售法》規定，在銷售金融產品時，如果金融機構沒有履行重要事項的說明義務（包括完全沒有履行說明義務與只履行部分說明義務），而消費者因此受到損害的，金融機構應當承擔相應的民事損害賠償責任。此為侵權行為的特別規定（類似于我國的特別侵權），并且歸責原則為無過失責任原則。也就是說，只要消費者在舉證時能證明其損害與金融機構未履行說明義務之間具有因果關系即可。另外，在消費者損失的數額上，《金融商品銷售法》推定為消費者的本金損失額，以此增加對消費者的保護。可以看出，日本法律中有金融機構承擔民事責任的相關規定。因此，我國應當借鑒日本的經驗，在相關法律、法規、部門規章中明確商業銀行承擔民事責任的情形。如當商業銀行不能提供理財產品業務的完整交易記錄、商業銀行在銷售理財產品和提供理財服務時對金融消費者進行誤導性陳述、商業銀行未能按規定向金融消費者履行其重要事項的披露與說明義務、商業銀行的理財產品在設計與管理上存在重大缺陷、商業銀行違規銷售有嚴重缺陷的理財產品等情形下,給金融消費者造成損失時，金融消費者應有權要求銀行承擔民事賠償責任。承擔責任是使商業銀行規范銷售理財產品最根本的途徑。因為只有在法律的保障下，才能使商業銀行真正做到“賣者有責”，從而從本質上保障金融消費者的合法權益。

作者：王浩云單位：福州大學