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內(nèi)容提要:西方發(fā)達國家普遍擁有比較健全發(fā)達的銀行業(yè),由于政治、經(jīng)濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監(jiān)管體制。通過對美國、英國、日本這幾個主要的西方發(fā)達國家銀行監(jiān)管體制進行比較研究發(fā)現(xiàn),在監(jiān)管法律基礎方面,美英日分別實行“規(guī)范管理”、“非正式管理”、“金融行政管理”;在監(jiān)管框架模式方面,美日英分別為“雙線多頭”、高度集中的“單一制”、“單線多頭”監(jiān)管模式;在監(jiān)管制度內(nèi)容方面,三國在市場準入監(jiān)管、日常審慎監(jiān)管、問題銀行監(jiān)管和市場退出監(jiān)管方面也各具特色。

關鍵詞:銀行監(jiān)管體制法律基礎框架模式制度內(nèi)容

引言

西方發(fā)達國家普遍擁有比較健全發(fā)達的銀行業(yè),由于政治、經(jīng)濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監(jiān)管體制。通過以美國、英國、日本這幾個主要的西方發(fā)達國家為研究對象,對其銀行業(yè)監(jiān)管的法律基礎、框架模式、制度內(nèi)容進行比較分析,對我國建立一種符合當今復雜情況的現(xiàn)代化銀行監(jiān)管制度是不無裨益的。

一、銀行監(jiān)管法律基礎比較

(一)美國的“規(guī)范管理”。美國是一個以法制化著稱的國家,尊重法律、處處依靠法律是美國民族的特點之一,因而其管理制度常被學者標上“規(guī)范管理”的典范,也成為其區(qū)別于英國注重銀行的自律監(jiān)管、以“習慣法”為主的監(jiān)管特色。自建國以來的短短兩百多年里,美國頒布了眾多的金融法規(guī)和條例,不僅有銀行大法①,還有各種各樣的專項法律②,并且不斷出臺或修訂銀行條例及規(guī)章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架為基礎的、手段先進、機構(gòu)復雜嚴密、理性量化管理的銀行監(jiān)管體制。從其銀行監(jiān)管條例的重心看,30年代立法主要從防止銀行大量破產(chǎn)影響經(jīng)濟穩(wěn)定出發(fā),以保證銀行安全,維護穩(wěn)定的金融秩序為主,1933出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法》確立了美國銀行分業(yè)管理的格局;70年代立法傾向于保護消費者利益;80年代立法轉(zhuǎn)向放松管制,提倡效率和競爭;90年代在西方國家紛紛改革金融體制、由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的浪潮的推動下,1999年美國頒布了《金融服務現(xiàn)代化法》(financialservicesmodernizationact,又稱為gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允許金融控股公司通過設立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務,由此打破了美國半個多世紀以來銀行、證券、保險嚴格分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局。

(二)英國的“非正式管理”。英國是老牌君主立憲制國家,由于歷史、地理及其政治環(huán)境的影響,加上英國人冷靜理智、善于自我克制、尊重社會權(quán)威和秩序、保全聲譽、遵紀守法的傳統(tǒng),使英國社會采取了以“習慣③法”為主,并與“成文法”相結(jié)合的獨特的銀行監(jiān)管法律體制。英國并非是一個不重視法律的國家,事實上英國是一個嚴格執(zhí)行法律的國家,只是在法律方面采取因襲主義,具有較長的穩(wěn)固性,而不像美國那樣頻繁地頒布法律,由此英國銀行監(jiān)管風格被貼上“非正式管理④”的標簽,并與美國“規(guī)范管理”的銀行監(jiān)管法律體制相區(qū)別。英國的銀行法很少,主要有《1979年銀行法》和《1987年銀行法》,《1979年銀行法》賦予英格蘭銀行監(jiān)督的責任,《1987年銀行法》加強了這一監(jiān)督職能。1997年英國“金融服務監(jiān)管局(fsa)”成立,成為對商業(yè)銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業(yè)的統(tǒng)一的服務監(jiān)管機構(gòu)。2000年,英國通過了《金融市場與服務法案》,從法律上確認了上述金融監(jiān)管體制改革。

(三)日本的“金融行政管理”。日本相對于美、英等國,對銀行業(yè)的監(jiān)管具有強烈的政府干預色彩,通常也被稱為“日本的金融行政”管理。日本金融監(jiān)管當局根據(jù)自身的特點,在吸收英美行之有效的銀行監(jiān)管措施的基礎上,形成了自己的銀行監(jiān)管法律體制。日本主要的銀行監(jiān)管法規(guī)是1981年《日本普通銀行法》、《日本銀行法》,該法對銀行業(yè)務范圍、財務監(jiān)督、經(jīng)營管理、法律責任進行了具體的規(guī)定。1998年日本政府順應金融改革的大趨勢,全面修改《日本銀行法》,通過了《新日本銀行法》,加強了中央銀行——日本銀行的獨立性。此外,一些銀行部門法規(guī)也起著重要的作用。

二、銀行監(jiān)管框架模式比較

由于各國地理和自然條件的不同,民族和社會歷史的特殊性,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平不同,政策法律制度的顯著差異,形成了各國監(jiān)管框架模式的多樣性。

(一)美國的“雙線多頭”監(jiān)管模式?！半p線”即聯(lián)邦政府和州政府兩條線對銀行都有監(jiān)督權(quán),“多頭”是指在每一級又有若干個機構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。在聯(lián)邦這一級上,有8個監(jiān)管機構(gòu),有聯(lián)邦儲備體系、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會、聯(lián)邦住宅貸款管理總局、國民信貸公會管理局、聯(lián)邦儲備貸款保險公司、國民信貸公會保險基金,其中最主要的三個監(jiān)管機構(gòu)是:聯(lián)邦儲備體系(federalreserveboard,簡稱frd,負責管理在州注冊的、屬于會員銀行的商業(yè)銀行);貨幣監(jiān)管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,簡稱occ,負責管理在聯(lián)邦注冊的國民銀行);聯(lián)邦存款保險公司(federaldepositinsurancecorporation,簡稱fdic,負責管理在州注冊的、屬于非會員銀行的商業(yè)銀行)。美國銀行業(yè)主要管理機構(gòu)及其責任見表一。在州這一級上,50個州各有各的金融法規(guī),各有各的銀行監(jiān)督管理官員和管理機構(gòu)。

實行“雙線多頭”監(jiān)管模式的國家都是實行聯(lián)邦制的發(fā)達資本主義國家。美國地域遼闊,經(jīng)濟金融狀況、生產(chǎn)力分布和經(jīng)濟部門結(jié)構(gòu)等情況差別很大,此外美國民族崇尚公平競爭和自由選擇的特點、聯(lián)邦和各州權(quán)益嚴格的分權(quán)制,使銀行業(yè)的集中監(jiān)管難以實行。建立在分業(yè)經(jīng)營基礎上的美國“雙線多元”監(jiān)管體制正適合了美國的國情,其優(yōu)點在于:它能適應地域遼闊、金融機構(gòu)繁多的國家的實際情況;可以防止一國金融監(jiān)管權(quán)利的過分集中;可以使金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管專業(yè)化,提高金融監(jiān)管的效果。但“雙線多元”監(jiān)管體制也存在明顯的不足,如金融監(jiān)管機構(gòu)交叉;金融法規(guī)不統(tǒng)一;監(jiān)管分散,出現(xiàn)監(jiān)管空白或重復監(jiān)管;銀行容易鉆不同監(jiān)管部門的空子,逃避監(jiān)管,加劇金融領域的矛盾和混亂。

(二)英國的高度集中的“單一制”監(jiān)管模式。高度集中的“單一制”監(jiān)管模式,指單一型的監(jiān)督管理設置模式,由單一的中央級機構(gòu)如中央銀行或?qū)ｉT的監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)進行監(jiān)管。長期以來,英國對商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)高度集中在隸屬于財政部的英國中央銀行——英格蘭銀行。英格蘭銀行對銀行的監(jiān)管是由隸屬英格蘭銀行的銀行業(yè)監(jiān)督委員會(boardofbankingsupervision)和銀行業(yè)監(jiān)督局(bankingsupervisondivision)負責的。銀行業(yè)監(jiān)督委員會為銀行業(yè)監(jiān)督的最高機構(gòu),每年發(fā)表執(zhí)行銀行法情況的年度報告,匯報根據(jù)銀行法對銀行監(jiān)督的執(zhí)行情況。銀行業(yè)監(jiān)督局具體負責管理商業(yè)銀行,并由英格蘭銀行的一名執(zhí)行董事或常務副行長負責。為了適應金融全球化和歐元誕生的挑戰(zhàn),1997年,英國政府提出改革金融監(jiān)管體制的方案,將包括英格蘭銀行、證券和期貨監(jiān)管局、投資管理監(jiān)督組織、私人投資監(jiān)管局等九家機構(gòu)的金融監(jiān)管職責移交給新成立的“金融服務監(jiān)管局(financialserviceauthority,簡稱fsa)”,統(tǒng)一負責對商業(yè)銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業(yè)的監(jiān)管。

世界上絕大多數(shù)國家都實行這種高度集中的“單一制”監(jiān)管模式。英國的社會經(jīng)濟金融發(fā)展是一種較少人為干預的、自然的歷史發(fā)展模式,直到《1979年銀行法》頒布后,才以法律的形式授權(quán)英格蘭銀行具體實施對銀行業(yè)的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于可使金融監(jiān)管集中,金融法規(guī)統(tǒng)一,銀行不易鉆空子;能較好地適應高度集中國家政治機構(gòu);運行得當有助于提高貨幣政策和銀行監(jiān)管的效率;也有助于克服其他模式下不同監(jiān)管機構(gòu)之間相互扯皮、推諉責任的現(xiàn)象。缺點是這種模式會使監(jiān)管部門作風官僚化,監(jiān)管任務過重,不利于提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。

(三)日本的“單線多頭”監(jiān)管模式。“單線”是指對金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力集中在中央政府這一級,“多頭”是指在中央這一級政府有多個機構(gòu)負責對金融業(yè)的監(jiān)管。長期以來,大藏省一直是日本金融事務的主管機關,對銀行業(yè)的監(jiān)管也主要由大藏省負責。日本銀行作為中央銀行在行政上接受大藏省的領導、管理和監(jiān)督,也承擔一定的監(jiān)管職責,形成了由大藏省和日本銀行共同負責對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理的模式。大藏省監(jiān)督的重點是從行政管理的角度,依據(jù)銀行法以及相關法規(guī)、制度對銀行的業(yè)務經(jīng)營的合規(guī)性進行監(jiān)督檢查,保證銀行體系的健康有序運行。日本銀行只對在日本銀行開設往來帳戶或需在日本銀行取得貸款的銀行進行監(jiān)督和管理,其監(jiān)督的重點是從經(jīng)營風險和資產(chǎn)狀況角度,通過對其資產(chǎn)質(zhì)量和風險狀況的監(jiān)督檢查,保證銀行業(yè)經(jīng)營的安全性、相互競爭的平等性,使銀行的經(jīng)營活動與中央銀行的政策意向保持一致。1998年,金融監(jiān)管機構(gòu)和金融體系計劃廳從大藏省分離出來,成立了綜合性的單一的金融監(jiān)管機構(gòu)——日本金融監(jiān)督廳,到2001年,日本初步形成了一個以金融監(jiān)督廳為核心,獨立的中央銀行和存款保險機構(gòu)共同參與,地方財務局等受托監(jiān)管的監(jiān)管框架。

實行“單線多頭”監(jiān)管模式的國家大多是經(jīng)濟比較發(fā)達的資本主義國家。日本的不同發(fā)展層次的市場經(jīng)濟和議會政治結(jié)構(gòu),導致了比較分散的經(jīng)濟政治管理體制。這種體制反映在日本的銀行監(jiān)管體制中,就形成了“單線多頭”的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于集中統(tǒng)一的監(jiān)管可以提高監(jiān)管效率,形成各權(quán)力機構(gòu)之間的制約與平衡。同時也應該看到這種模式有效運行的關鍵在于各管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作,在一個不善合作與立法不健全的國家中,這種體制的優(yōu)勢難以得到發(fā)揮。同時這種模式也同樣面臨“雙線多頭”監(jiān)管模式類似的問題,如監(jiān)管職責劃分不清,重復監(jiān)管等。

三、銀行監(jiān)管制度內(nèi)容比較

銀行業(yè)監(jiān)管的制度內(nèi)容主要包括市場準入監(jiān)管,日常審慎監(jiān)管,問題銀行監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。

(一)市場準入監(jiān)管。三國都實行核準主義⑤,普遍重視最低準入資本金是否充足。市場準入監(jiān)管是指制定對銀行業(yè)開業(yè)條件的具體要求,以防止不合格的金融機構(gòu)進入金融市場,保持合理的機構(gòu)數(shù)量,避免惡性競爭,包括機構(gòu)準入、業(yè)務準入和高級管理人員準入三個方面。

在市場準入監(jiān)管方面:1.美國相對于英日管理較松。不同性質(zhì)的銀行由不同的監(jiān)管機構(gòu)審批⑥,其中美國的國民銀行的最低注冊資本為100萬美元;2.英國最為重視。英格蘭銀行監(jiān)管的主要目標就是使銀行持續(xù)滿足銀行法規(guī)定的授權(quán)標準⑦,不斷地評估和考察這個標準是否被遵循,按照謹慎原則決定是否取消或限制授權(quán)。英國的銀行準入的最低注冊資本為500萬歐元;3.日本最為嚴格。以維持金融體系的穩(wěn)定為首要目標,實行嚴格的開業(yè)管制,從1960年后幾乎沒有新的普通銀行建立,限制了金融機構(gòu)的數(shù)量,100%屬于世界性的大銀行,壟斷性非常嚴重。日本的銀行準入的最低注冊資本為20億日元。

(二)日常審慎監(jiān)管。日常審慎監(jiān)管是指在銀行正常經(jīng)營期間內(nèi)對銀行日常經(jīng)營活動進行監(jiān)管,防范銀行業(yè)務運營過程中可能出現(xiàn)的各種風險。主要包括對以下幾個指標的監(jiān)控:資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量分析(包括資產(chǎn)集中程度、不良貸款的水平和發(fā)展趨勢等)、流動性指標、呆賬準備金、利率風險和匯率風險分析,以及對銀行的風險管理系統(tǒng)和內(nèi)部控制制度的監(jiān)管。其中幾個主要指標的比較情況見表二。

(三)問題銀行監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。問題銀行監(jiān)管制度是指旨在防止銀行出現(xiàn)可能導致對銀行體系安全威脅的一系列制度安排,包括糾正性監(jiān)管、救助性監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。其中存款保險制度是銀行市場退出機制的核心,存款保險制度模式按隸屬關系分為獨立、隸屬于央行和隸屬于財政部兩種,按功能分為單一⑧和復合⑨兩種。美英日三國也各有自己的特色:1.美國于1933年首創(chuàng)存款保險制度,其存款保險機構(gòu)獨立于政府,具有復合功能,保險上限為10萬美元;2.英國的存款保險制度建立于1982年,存款保險機構(gòu)也是獨立的,但只有單一的功能,保險上限為存款余額的75%,最高可達2萬英鎊;3.日本的存款保險制度建立于1971年,存款保險機構(gòu)隸屬于財政部,具有復合功能,保險上限為1千萬日元。

綜上所述,美英日銀行監(jiān)管體制都是在特定的政治經(jīng)濟體制、歷史條件和人文背景下形成和發(fā)展的,沒有任何兩個國家的監(jiān)管體制是完全一樣的。而且在市場和金融發(fā)展的不同階段,監(jiān)管體制也需要根據(jù)環(huán)境和形勢的變化進行相應調(diào)整,不存在一個適用于任何國家或任何發(fā)展階段的固定單一的銀行監(jiān)管體制。因而,各國應結(jié)合各自的政治體制、經(jīng)濟體制、長期以來形成的金融體制、金融文化等逐漸摸索和形成一套適合本國國情的銀行監(jiān)管體制,以推動本國經(jīng)濟、金融健康平穩(wěn)發(fā)展。