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一、食品安全監管問題的提出

金浩茶油致癌物含量超標事件的主要原因在于食品安全標準的缺失。在食品加工生產、經營、監督、檢測工作中，食品安全標準非常重要，它是判斷食品質量合格與否的最主要依據之一。另外，我國食品安全國家、行業、地方標準間存在交叉矛盾；標準技術含量低，也是導致食品安全事件頻發的另一個重要原因。“染色饅頭”事件，是我國的食品安全監管主體集體失職的體現?！叭旧z頭”事件中，上海市監察局主要集中處理寶山區負責食品生產加工環節監管的質監部門，但饅頭從生產到銷售再到百姓餐桌整個監管的鏈條中，需要經過企業內控、衛生、質監、工商等諸多關口，絕非僅是質檢部門的責任?！岸径寡俊笔录从吵霈F行食品安全監管中依然存在著責任不清和監管空白等問題。目前，我國食品安全監管采取分段式監管，食品生產到流通，農業部、衛生部、質檢總局和工商各管一段，如農產品種植歸農業部監管，產出的產品質量歸衛生部管。目前幾個部門配合協作還存在一些問題，并沒有形成合力，整個食品產業鏈條的監管不是“無縫的”。上述以及不斷被曝光的牛肉膏、瘦肉精、毒奶粉等食品安全事件，除了企業誠信缺失及企業主體責任薄弱等主要原因外，監管主體在食品安全監管工作中存在的諸多問題也同樣不容忽視。目前，要改善食品安全現狀，希望通過提高我國食品生產經營者的道德素質顯然是不現實的，而應從食品安全監管方面入手。上述典型食品安全事件正是反映了監管中的主要問題，下面將對我國食品安全監管存在的問題及其原因做出闡釋。

二、我國食品安全監管存在的問題及其原因闡釋

（一）食品安全監管部門權責不清

我國《食品安全法》按食品生產的環節設置監管機構，初級農產品生產環節的監管由農業部門負責；食品生產加工環節的監管由質檢部門負責，食品生產加工環境的衛生監管由質檢部門負責；食品流通環節的監管由工商部門負責；餐飲業和食堂等消費環節的監管由食品藥品監督部門負責；衛生行政部門承擔綜合協調職責。國務院另設食品安全委員會，作為高層次的議事機構，協調指導食品安全的監管工作。這種根據專業分工進行的監管有其合理性和科學性，但也不可避免地存在缺陷：首先，食品生產流通各環節交叉反復，很難詳細界定各部門的職權。在現行的多部門分段監管模式下，因為一種食品很可能涉及多個領域，部門之間的職權界限模糊，往往會出現監管空白。沈陽市“毒豆芽”事件就是一個很好的例證。另外，多頭監管往往會出現“有利爭著管，無利無人管”的局面。其次，食品安全監管缺乏有力的協調機構。國務院為了加強對食品安全監管的統一管理，克服“各監管部門誰都不服從誰”的局面，設立了專門的高于其他監管部門的議事協調機構———食品安全委員會，但目前食品安全委員會具體職責不明確，且同各監管部門間分工協作也沒有具體規定。

（二）食品安全監管失職缺乏責任追究機制

我國的《食品安全法》只規定了監管機關中的個人責任，欠缺監管主體失職或不作為時的約束與責任追究機制。在食品安全監管領域，監管部門的監管責任追究還很不完善，行政問責制作為重要制度在我國起步較晚，從已有的散見于法律規范中的規則來看，立法還相當不完善，現實操作也凸顯出許多問題。例如，行政問責主體缺失，少異體問責，多同體問責；問責事項范圍過于偏狹，追究“有過”多而追究“無為”少；問責客體不清、部門職權不清、權力邊界模糊等，這些問題在食品安全監管追責過程中都有所暴露。導致監管主體失職的主要原因有：首先，分段監管模式使監管職責較難落實；其次，執法保障不足使監管職責難以落實；最后，責任追究沒有得到有效落實。追責體系的不完善及難以落實是導致監管主體失職的原因所在。

（三）食品安全標準體系不完善

近年來頻發的安全事件已嚴重地危害了廣大民眾的身體健康和生命安全，這其中既有行政監管執法不力的原因，也有食品標準缺失、相互矛盾等的原因。目前食品安全標準存在以下問題：

1.食品安全標準的不足與缺失，不適應社會經濟的發展。我國食品安全標準覆蓋面窄，一些重要標準缺失，不僅難以適應迅速發展的食品產業，而且不能滿足食品安全監管需求。如我國對廣泛使用的酶制劑、氨基酸、轉基因產品等高新技術產品的技術標準基本還屬空白，導致企業無標生產現象嚴重①。

2.食品質量標準重疊、矛盾、不統一。我國的食品安全標準不是由一個部門統一制定的，各部門在制定標準時缺乏有效的溝通，往往發生同一食品各部門標準不統一的情況。以黃花菜為例，農業、質檢部門的一些標準中規定了其二氧化硫殘留量的限值，它屬于干菜，但是衛生部門的標準中不允許有二氧化硫殘留，它不屬于干菜。這樣讓監管部門、商家及消費者難以理解和認定。

3.食品安全標準與國際標準不接軌。我國現行的部分食品標準還是上世紀七八十年代制訂的標準，標齡普遍偏長，標準的技術相對落后。如對于糧食類食品的黃曲霉素的限量，國際安全標準要求為2－5微克/千克，而我國明顯超過限量指標達10－20微克/千克。食品安全標準水平偏低既不利于我國食品國際貿易的進行，又不利于保護消費者權益。

（四）食品行業協會和消費者的監督作用沒有充分發揮

單靠政府監管解決食品安全問題是不可能的，它需要行業協會和廣大消費者共同監督管理，而目前我國《食品安全法》對食品行業協會和消費者進行監督的規定缺乏實際操作性。

1.食品行業協會。食品行業協會相對于政府和消費者來說，對所在行業領域內有關食品質量安全的相關信息的獲得和掌握具有天然優勢，了解本行業信息的準確性高，因此，行業協會能幫助政府作出正確決策，成為政府單一監管模式的重要補充。然而近年來所發生的食品安全事件中，卻很少看到食品行業協會以自己的名義進行行業救贖活動，其在食品安全監管方面的局限在于：首先，食品行業協會的獨立性不足，自律監管有名無實。大多數依附于政府的食品行業協會，基本上是從原來的政府行業管理部門轉制而來，其自律權力的行使常受到政府的不當干預。如奶業協會是由農業部根據奶業發展的需要，將乳業協會與奶牛協會合并后創辦的，運行中具體由農業部指導，民政部監管。另外，各級政府對食品行業協會的定位大都還不明晰，甚至存在錯位。其次，食品行業協會自身的經濟自治權權能不完備。我國食品行業協會雖享有規章制定權、監管權，但是對于違反食品安全監管法律、法規的會員，盡管有些食品行業協會出臺行業自律懲處辦法，然而對其適用程序和條件及強制執行力等都還受到來自各方的質疑。

2.消費者。消費者參與監管有利于我國食品安全監管人員不足、經費缺乏問題的化解，對彌補我國現行分段監管機制中的監管漏洞和重復監管缺陷具有重要意義。我國現行《食品安全法》中關于消費者參與食品安全監管的規定分散在不同法律法規里，和以往的規定相比雖有進步，但仍存在以下缺陷：首先，消費者的批評建議權流于形式。我國《食品安全法》對消費者批評建議的范圍、后果以及怎樣保障行使批評建議權的公眾不受打擊報復沒有作出規定。實踐中，無論被監管主體與監管主體的違法或失職行為都不會因消費者的批評建議而承受不利影響。如消費者的批評和建議權流于形式在三鹿奶粉事件中暴露無遺。其次，食品安全舉報制度缺乏操作性。關于食品安全舉報在食品安全法規里有些原則性規定，各地監管機關也據此制定了實施細則。2011年7月，國務院食安辦印發了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，要求各地抓緊制定實施食品安全舉報獎勵具體辦法，保證食品安全有獎舉報制度的有效、良性運行。然而真正落實該制度并使之具有操作性的地方政府還是少數。據統計，消費者對食品安全違法行為進行舉報的甚少。一是因消費者無法獲得食品安全信息而無法舉報；二是因現行法律沒有舉報保護制度，使舉報人不敢舉報，就連消費者熟知的一些食品行業潛規則，也不愿舉報。

三、我國食品安全監管完善之路徑

（一）明確監管主體的職責，協調監督部門之間的工作

為了避免當前分段監管帶來監管部門權責不清、監管范圍重合的弊端，筆者認為，可以在借鑒美國食品監管先進經驗的基礎上，結合我國實際情況，通過漸進式的方式逐步理順監管職權，采取以下措施來改進我國的食品安全監管：首先，應通過修改法律或者進行法律解釋的方法，對食品的監管權歸屬加以明確化，減少各部門監管職能的重疊。例如對“食品生產加工小作坊”、“食品攤販”及“食用農產品”等名詞進行精確的法律解釋，明確各部門監管權范圍。另外，針對食品安全監管中無人監管的盲區確定一個監管部門；針對職權存在交叉和重復的監管進行重新劃分，確定由一個部門負責。只有這樣，才便于明確各監管部門的權責，使部門間相互協調、銜接與配合，消除部門間的分割，增強部門之間的合作，提高對食品生產、流通、消費等過程的監管效率，降低行政成本，有效地消解多頭分段監管造成的疏漏和不足，真正實現對從農田到餐桌的食品安全的全程監管。其次，提升食品安全委員會的權威性，實現其統一監督和協調職能。食品安全委員會雖然是在國家層面建立的議事協調機構，其行政管理職權的享有來自特別授權，尚顯不夠權威。因此，應詳細界定食品安全委員會的職權范圍，并且賦予其直接監督管理各監管部門的職能，食品安全委員會可以直接下達行政命令要求監管部門對其未履行的監管職能的情況予以履行，徹底改變其無具體實權的局面。此外，食品安全委員會應避免受單個部門利益的影響和控制，保持獨立性和中立性，使其能更有效地開展食品安全監管工作。

（二）強化食品安全責任機制，建立食品安全問責制

在食品安全領域，建立食品安全問責制，對監管部門及其工作人員追責可從以下方面完善：首先，確定問責主體，強化異體問責主體。目前監管問責主要是行政機關體系內的問責，這種問責機制有時會不疼不癢，也使得政府信用喪失殆盡。“染色饅頭”事件對監管主體追責只有上海市監察局成立的調查組，對監管主體的問責除了監管機關內部的問責外，更為重要的是外部力量對監管主體的監督和問責。即使是同體問責，也應該引入外部因素，如吸收公眾作為調查組成員等。其次，拓寬問責范圍。在“染色饅頭”事件中，衛生、工商、食品藥品監督部門都有失職，都應負責任，但最后只集中處罰寶山區質檢部門的相關人員，因此，應拓寬問責范圍，對所有有責任的相關部門都要進行問責。另外，對于監管主體責任的追究制度，也應有配套的救濟制度，以保障監管主體的合法權益。再次，明確問責的對象?，F代政府是責任政府，行政監管問責的對象自然應是政府及其工作人員。按照責權一致的原則，應當在誰主管誰負責、誰負責誰承擔責任的前提下，明晰食品安全監管部門與監管人員履行職責的具體要求，同時加大對食品安全事故相關責任人的責任追究力度。同時，將食品安全納入地方一級領導的責任范圍，與業績評價和績效管理掛鉤，增強食品安全監管工作的執行力度。

（三）完善食品安全標準體系

針對我國食品安全標準存在的問題，筆者認為，應該從以下幾方面進行構建：首先，應建立統一的食品安全標準體系。當前，應及時修訂已經制定的食品安全標準，使其與相應的法律法規保持一致；應及時補充制定尚未制定的食品安全標準，使其與相應的法律法規配套，便于法律法規的實施與監控。在制定標準的過程中，不僅要參照國際標準化組織及國外先進國家科學的食品標準，也要考慮標準能否適應食品生產技術發展的需要；還要注意吸收發達國家的先進食品技術，也要考慮我國的國情。其次，理順重疊、矛盾的食品安全標準。一是應明確食品安全標準的制定主體。目前我國食品安全標準制定主體眾多、混亂無章，明確制定主體是解決食品安全標準重復、矛盾等問題的基礎，也是統一我國食品安全標準的前提；二是組織專門的技術部門清理國家標準、行業標準、地方標準間交叉、矛盾以及強制性標準和推薦性標準定位不合理的問題。通過清理，使食品安全各類標準協調配套，標準體系結構合理。再次，借鑒國際標準，提高我國標準水平。一是根據我國國情，借鑒國際先進標準，積極引導并促使國內企業主動按照國際標準進行生產，使我國食品安全水平得到實質性的提高；二是仔細了解世界通用規則，積極與國外食品安全標準相比較，在合理消化吸收的基礎上，制定我國食品的國家標準，使我國食品安全標準能與國際標準更好地接軌，這對減少國際技術貿易壁壘的影響是十分有利的。

（四）充分發揮食品行業協會和消費者的監督作用

在食品安全監管中，政府雖然承擔主要職責，但是，食品安全關系到每個人的健康權和生命權，仍然需要每個人都參與其中，才能最大限度地保障食品安全?！妒称钒踩ā冯m然明確規定了食品行業協會和消費者的監督缺乏可操作性，實踐中可從以下方面加強：

1.食品行業協會。針對我國食品行業協會在食品安全監管中存在的問題，可以借鑒韓國的經驗。首先，合理定位食品行業協會，充分發揮行業自律監管。在食品安全監管方面，政府應針對行業協會專門立法，規定包括食品行業協會在內的所有行業協會的性質和地位，由此食品行業協會才能改變過分依賴政府的現狀。政府應加大對行業協會的扶持和引導，促進食品行業協會在食品安全監管領域發揮更加積極的作用，逐步實現政府與食品行業協會的合力治理。其次，加強食品行業協會自身的經濟自治權權能。針對我國食品行業協會自身經濟自治權權能軟弱的情況，可借鑒法國的經驗，規定食品行業協會有權撤銷行業從業人員的資格，獎勵優秀企業，處分違法、違規企業等。還可以考慮將政府的部分監管職能，如食品安全標準制定、產品質量認證等逐步移轉給行業協會，使其成為與政府共同承擔為公眾提供公共服務的主體。再次，建立一個信息平臺，使食品行業協會能夠及時將行業信息反饋給政府部門，節約政府治理成本。發揮食品行業協會優勢在政府與企業之間架起一道信息交換的橋梁，同時，必要時披露其第一時間掌握的個別企業違規行為的信息，進而為政府權力的規制提供信息依據。

2.消費者。首先，建立健全社會民眾食品安全監管舉報獎勵和舉報保護制度。我國只有《食品安全法實施條例》第53條規定了舉報制度，但是沒有關于獎勵制度和舉報保護制度的相關規定。因此，目前至少應通過地方性法規形式來建立獎勵制度和保護舉報人權利的制度，來為舉報獎勵制度和舉報保護制度提供合法性保障。根據已有的舉報制度，借鑒美日經驗，最好能出臺統一的舉報法，在舉報方式上，采取更能保護舉報人安全的形式。其次，賦予一般消費者提起食品安全公益訴訟的起訴權。一是在食品安全法律里規定公益訴訟制度。

借鑒美國食品安全監管中的做法，公益訴訟原告的起訴資格條件是發生實際損害，而不是直接損害。二是在食品安全公益訴訟中建立舉證責任倒置原則。目前我國在食品安全訴訟中遵循的是“誰主張，誰舉證”的原則。隨著食品品種的多樣化和結構的復雜化，對于食品導致損害的直接原因，普通的消費者難以搞清楚，往往不能提交證明食品與侵害之間的必然聯系的確切有效的證據，致使最終無法索取賠償，經營者常常也因此推卸責任。因此，在食品安全民事訴訟中引入舉證責任倒置原則，由食品生產者承擔舉證責任，切實維護消費者的權利。

作者：郭燕茹單位：青島農業大學經濟與管理學院