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一、城市環境總體規劃開展背景

2011年，國家啟動城市環境總體規劃編制工作，作為“十二五”以及更長時期內環境保護的一項重要制度實踐，對于探索城市可持續發展道路，修正完善現有城市規劃體制具有重大意義。《關于開展城市環境總體規劃編制試點工作的通知》（環辦函[2012]1088號）正式確定了首批城市環境總體規劃編制試點城市，啟動城市環境總體規劃編制工作。為規范城市環境總體規劃編制試點工作管理，環保部制定了《城市環境總體規劃編制試點工作規程》，作為規范試點工作的指導性文件。啟動了包括福州、廣州、成都、南京等12個城市的第一批城市在內環境總體規劃試點。按照環境行政主管部門的頂層設計，城市環境總體規劃是城市人民政府以當地資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，以可持續發展為目標，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，確保實現經濟繁榮、生態良好、人民幸福所作出的戰略部署。對涉及城市發展的資源環境承載力、環境容量、環境功能區劃、污染物總量控制、生態紅線、環境風險等重大問題，試點城市環境保護行政主管部門應當組織專家進行專題研究和論證。城市環境總體規劃編制內容應當符合《城市環境總體規劃編制技術要求（試行）》規定。鼓勵試點城市結合本地區特點，在規劃編制技術方法和基礎理論研究方面開拓創新。城市環境總體規劃編制的程序、規劃成果的報批和應用處于試點探索階段，規劃實施也剛開始，其理論研究基礎主要有兩方面觀點，一種觀點認為保證成果落實應在下階段城市總體規劃環評中，將生態紅線、風險防線、資源消耗上限、環境容量底線等重要規劃成果作為城市總體規劃環評依據，對于已開展過城市總體規劃環評的城市，建議充分借鑒城市總體規劃環評基礎分析和主要成果。另一種觀點認為在環境規劃實施中，提出由政府相關部門建立組織機構，采取宣傳、審批、檢查、監測和處罰等手段，使規劃目標得以實現。城市環境總體規劃開展以來，試點城市的規劃成果相繼通過評審，規劃實施在即，探討一條更為制度化的路徑尤為重要。

二、城市環境總體規劃的主要內容和現存問題

城市環境總體規劃開展試點以來，各個試點城市的環境總體規劃內容雖有差別，但從主要內容、技術路線和規劃手段看，基本形成了一套具有共性的規劃體系，主要包含四個層面（圖1）。

一是目標層，通過環境資源基礎分析，預測環境發展趨勢，評估環境污染風險，制定規劃目標，建立指標體系。有些試點城市提出的規劃目標并不明確，多是理想化的口號，沒有明確的標準：或提出大量環境保護、城市發展、生態改善的概念；或套用城市發展目標定位，缺乏明確的方向性指引。

二是分區層，城市環境總體規劃的范圍多是以全市域為主，區劃大多依據生態環境的分類表述，如山地、平原、濱水等分區。對于地類比較單一的城市，多按照自然保護區、風景名勝區、城鎮等類別分區。各個分區的邊界不明確，多在小比例尺地圖（如：1/100000）上完成分界線，誤差較大，難以落地實施，更無法建立或并軌可行的管控體系。

三是規劃層，該部分是環境總體規劃的核心內容，基本上以空間開發管控為主，按大氣環境和水環境的管控分區明確控制標準；依據環境保護部頒布的《國家生態保護紅線—生態功能紅線劃定技術指南》（環發[2015]56號），劃定生態保護紅線，并設定控制等級；環境承載控制一般可以測算大氣環境和水環境承載容量，并可提出總體消減量，而對于土地的承載控制缺乏更有效的測算和管控方法。通過指標體系指引的規劃，實施和監管機制缺位，主要問題在于對已經開展的主體功能區規劃、土地利用規劃和城市總體規劃缺乏調整建議，實用性偏低。

四是實施層，地方環保局長期處于一種貫徹執行國家環境保護的方針、政策和法律、法規、規章的狀態；并對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理的職責。以環評、監督檢查、制定規劃等工作為主導，責任大、管控面大、管控手段有限、實施效果差等問題表現突出，環境總體規劃缺乏有力的實施機制。城市環境總體規劃由試點城市人民政府提請同級人民代表大會常務委員會審議通過后頒布實施。相當于運動員和裁判員都是一家，自說自話，缺乏實施監管。相關規定要求試點城市人民政府要及時對規劃目標和任務進行分解，建立評估機制，定期開展規劃實施情況評估；但是試點城市環境保護行政主管部門負責統籌協調規劃實施跟蹤監測、評估工作，對規劃實施存在的問題進行研究，提出改進措施和建議，向市人民政府提交評估報告并報環境保護部備案，同時抄報所在省級環境保護行政主管部門。程序上雖有一系列的上報路徑，但是地方政府受GDP考核機制限制缺乏主動性，實施積極性不高。

三、城市環境總體規劃推進實施建議

一是加強規劃目標針對性，虛實結合，既要體現落實國家的相關政策，發揮總體規劃的綜合指引作用，加強與城市、土地及其他相關規劃的銜接，又要指引下位專項規劃，健全城市環境規劃體系，層層落實。在此基礎上提出城市環境保護、提質和治理的階段性目標，確定規劃目標的構建、實施、跟蹤評估以及執法決議的流程，建立目標推進的嚴格修正程序，保障環境規劃目標的權威性和不可替代性。

二是完善指標體系。在環境總體規劃中，指標體系的構建是一項十分重要的工作，直接影響規劃實施效果。受限于城市經濟發展壓力、民生保障壓力以及城市的GDP考核壓力等因素，大多試點城市提出環境保護的底線指標，并以此為基礎提出生態紅線控制范圍，進行剛性限制。這種底線控制法將環境問題壓于一線，一旦突破底線將難以恢復和補救。建議仿效國境線的設計原則，兩國陸地之間并非一根線做為國境線，而是兩根界線，之間為過渡地帶，即雙線控制或帶控。此外，盡可能通過改善生產生活方式，建立環境不斷優化的指標體系。在環境問題分析中，應對城鎮化進程中點污染向面污染轉化進行合理規模度量，提出承載力的各類標準，制定逐漸嚴格的階梯性準入門檻，分別依據環境容量估算值與現狀排放值的差值設定空間排放要求，從而引導空間功能設計，修正城規和土規。

三是因地制宜制定區別化的管控路徑。關于環境質量改善路徑，應對全市域城、鎮、鄉、村規劃建設區探討不同管控路徑。不同的環境功能區管控范圍盡可能與行政邊界相結合，便于建立基層的管理機構。環境總體規劃各項指標分解落實到城市控規單元和土地規劃的不同地類范圍中，管控的范圍市域不同于市區，管控的內容即有差異，又有交叉，可實施、可操作性加強。四是進一步探索環境總體規劃的實施機制，試點項目審批新機制。按照《城鄉規劃法》相關規定，我國城市實施規劃管理的基本工具是“三證一書”，包括《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》《鄉村建設規劃許可證》和《建設項目選址意見書》。

《城鄉規劃法》第三十八條規定，在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。第三十九條規定規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效。為有效推進環境總體規劃的實施，可仿效城市規劃和土地規劃相銜接的管理辦法，在項目申請時要求開發單位提交環境承諾書，環境承諾書中應將城市環境總體規劃中提出的各項管理控制要求，針對具體空間范圍提出環境保護的承諾，并由環境保護行政主管部門審核批復后出具環境保護條件，頒發環境許可證。項目開發單位取得環境許可證后方可辦理相關的用地手續并進入施工階段。雖然對于項目開發增加了審批環節，由于將環境保護的責任前置并融入所有開發項目中，會有效控制環境污染的發生。具體流程建議如圖所示。

此外，城市環境總體規劃成果的推進實施任重道遠，必須通過法律、行政、組織、資金、技術等保障措施推進。法律保障：通過人大立法實施，并建立一個集仲裁、調解、專家評審、中立評估等方式為一體的多元化事務平臺，探索“互聯網＋”的上訴模式，建立公眾監督渠道，提高民眾監督的效率；行政保障：通過環境行政管理部門機制建設，加強執法隊伍建設，強化執法監督，提高執法能力和水平，建立執法評議考核標準和制度；組織保障：通過評定執法人員資格管理、執法人員培訓考試、執法站所建設、執法裝備配備、執法案件辦理等落實；資金和技術保障：依靠政府和研究機構建立融資平臺和研發機構，探索PPP模式。

作者：劉貴利 郭健 崔勇 單位：中國城市發展研究院城市與區域規劃院 中城國合規劃設計研究院