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一、中國城鎮化的戰略嬗變與國家治理

著名城市學家貝利曾指出，20世紀快速城市化過程盡管存在很多共性，但是其道路卻各不相同，差異主要源于文化背景及發展階段的不同，并產生多樣化的人類后果③。新中國的城鎮化戰略，經歷了多個階段的發展演變。正是在這種戰略演進之中，國家治理的實踐進程以及新近的公共治理需求變化得以呈現。第一，抑制型城鎮化或逆城鎮化。自新中國建立至“”結束，基于國家發展的現實需要，對于城市（鎮）化采取極為謹慎的限制發展思路，城市建設總體上處于相對遲緩甚至是停滯且有階段性起伏的狀態。譬如，1949—1957年為顯著的上升期，城鎮化率從10.64%上升到15.39%；而1958—1965年間，則分別經歷了前三年的快速增長和后五年的持續下降，城鎮化率一度達到19.75%的階段高位，也曾一度因撤銷城市而迅速降至17.98%。及至“”，城鎮化基本停滯，1977年的城鎮化率甚至負增長至17.55%④。此階段的城鎮化，受到三方面因素的重大影響：一是工作重心向城市轉移過程中建設資源的匱乏。建國初年，恢復秩序與發展生產面臨嚴重資源緊缺，這對于選取鄉村服從和服務于城市、以農村對城市的支撐能力為依據設計城市發展規模的思路影響深刻。二是城市“生產性功能”的新設置。革命后政權無論是基于秩序可控的考量，還是出于迅速促進國家建設的需要，都亟需發展出生產性而非延續傳統的消費性城市定位，以工農產品“剪刀差”實現對鄉村資源的超常規汲取，將經濟上“小體量”的城市轉變成為秩序支配的中軸。從那時延續至今、被人們廣為詬病的城鄉二元體制，實際上是國家對城市功能進行生產定位置換的實踐后果。三是以滿足城市人口控制、實現城鄉區隔化治理的戶籍制度。嚴格限制農村人口向城市流動的戶籍制度，具有穩定社會秩序、確保資源供給和迅速形成國家統治力的強大功效。然而戶籍的居住固著功能逐漸衍生出新的內涵，它逐漸成為城鄉分治體系下大量社會福利差異化配置的“分配器”，這實際上以計劃方式固化了城鄉之間的權益格局。第二，補償型城鎮化。自改革開放至2000年左右，城鎮化主要經歷了由農村體制改革和農村工業化推動（1979—1984），由城市體制改革和制造業快速發展推動（1985—1991），以及由產業集聚發展和市場化改革推動（1992—2000）三個階段。這一時期的實踐特征，一是突破了“城市搞工業、農村搞農業”的既有格局。聯產承包制實施后所帶來的生產力和勞動力同時解放，為農村鄉鎮企業和小城鎮迅速發展創造了契機。二是實現了改革格局由鄉村向城市的快速轉變。這一時期的城鎮化大體延續了80年代初年以來嚴格控制大城市、適度發展中等城市的基本思路，以做小城鎮“增量”為主。三是市場機制所引導的產業集聚逐漸成為城市發展的重要動力。譬如長三角、珠三角以及環渤海等區域的城鎮化快速發展，尤其是“打工經濟”所引致的全國剩余勞動力的東南轉移，在一定程度上改變了全國的城市空間布局和發展模式。補償型城鎮化的最大特點在于其一定程度規劃性與一定程度自發性的結合。從城市主導格局看，大體上還是延續大城市嚴控思路，但對于中小城市、城鎮發展逐漸放松、放開。從農村到城市的市場化導向改革，實際上是以誘致性制度變遷觸動強制性制度變遷的方式改變了中國，也改變了國家對于城鎮化發展的基本認識，促進了城鎮化探索的不斷加速。第三，再平衡城鎮化。自2001年至今，城鎮化發展進入新階段，其中標志性的重大發展表現在“十五規劃”（2001—2005）至“十二五規劃”（2011—2015）明確提出“實施城鎮化戰略”、“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”⑤。在黨的十八大上，新型城鎮化被定位為推進現代化發展的“新四化”之一，并力圖通過與新型工業化、信息化、農業現代化之間的深度融合、良性互動而系統性地助益于國家的全面現代化。城鎮化的再平衡階段，其津要有三：一是明確將原有的“城鎮發展方針”升級為“城鎮化戰略”。這與之前“控大放小”、謹慎做增量的模式有明顯區別，其發展推進力度是以往諸階段所無法比擬的。二是城市群發展理念得到國家政策認可。在90年代末期提出“逐步形成合力的城鎮體系”基礎上，在更高層次和更大規模上展開城鎮化建設，意味著既要克服以往小城鎮發展中的“農村病”，更要試圖醫治城市成長過程中的“城市病”，在大力提高資源整合度的同時有效提升風險防控能力。市場化改革下的中國城市，將呈現出一個前所未有的多樣和異質水平。而把市場發展作為社會進步的驅動力，國家就有必要去管理新出現的社會復雜性、分工和流動⑥。三是將“人的城鎮化”定義為城鎮化的本質⑦。將經濟發展、社會建設、環境生態與民生改善直接聯系起來，具有試圖通過國家與社會、政府與市場關系的再調整，以促成更高層次的區域之間、城鄉之間、群際之間發展平衡的鮮明特征。從上述演進中，可以得到如下認識：其一，國家的現代化模式深刻影響作為現代化組成部分之城鎮化的理念選擇與目標定位。中國的壓縮式現代化模式著重考量兩方面的問題，一是秩序可控，二是經濟發展。在中國將長期處于社會主義初級階段這一基本狀況未發生根本改變之前，對國家現代化現行模式的改進或優化總體上都只能是調適性的。在此背景下，以往的城鎮化大體上都限定在“抑制—補償”的認知框架之內。經由謹慎和漸進的“經濟—政治”改革，中國實際上正發展成為擁有“自己獨特的態度和條件的混合體”⑧。當秩序穩定和經濟發展上更具公平導向的民生訴求日趨高漲時，對城鎮化建設“又好又快”的發展預期便需要得到嚴肅對待，“新型”的城鎮化便燦然登場。其二，國家的治理結構直接決定著城鎮化的發展動力與推進形態。從城鎮化發展的動力源角度看，從國家限制到邊緣探索、再到國家規劃，抑制型城鎮化體現了國家計劃資源從鄉村向城市單向提取的急切需要，補償型城鎮化表現出了鄉村改革、城市改革和普遍市場化改革的層層遞進，它們先后成為城市發展的基礎動力，再平衡的城鎮化則是試圖整合國家主導力、市場決定力與社會自主性的積極嘗試。從嚴格限制到局部放開，再到頂層設計、協同推進，意味著政府、市場與社會在國家治理中發生了重要的力量配比變化。其三，國家的治理能力塑造著城鎮化的空間結構與社會結構。城鎮化的演進性與建構性合一，是中國發展的特定政治社會生態所決定的。區域之間、城鄉之間以及城鄉內部的顯著不平衡正在發生結構性的變化，尤其是走出抑制型城鎮化的補償型城鎮化在地方治理層面仍有“逐級加速”的態勢⑨，造就了突出的進步效應與問題遺存。近年，中國城鎮化率業已達到53%，城鄉之間的結構對比正在發生歷史性的變化，“鄉村中國”正在逐步向“城市中國"轉變，而再平衡城鎮化的實施則正是加速引領這種變化的重大舉措。城鎮化戰略的形態演進，清晰地勾勒出了中國國家治理的前進足跡。從純粹國家治理工具的實踐載體，到社會普遍福祉重構與發展的戰略平臺，城鎮化從政策邊緣進入到了國家系統化治理的戰略布局之中。這一從邊緣到中心的變化，深刻地體現出了中國城鎮化由自發到自覺的深刻轉變。從國家決策的秩序立場到發展權重、再到民生強調的轉變看，城鎮化作為治理場域中的公共供給，正在轉向于回應一個越來越人本化和均衡化的發展需求。新形勢下的再平衡城鎮化反映出了國家治理的新期望，同時也意味著場域中公共供求將出現導向“城市性”的新挑戰。

二、新型城鎮化的型構思路與實踐邏輯

從帶來契機的重要性與改造面貌的顯著度而言，中國的城鎮化可以謂之為“五千年未有之大變局”，它意味著國家發展站到了一個“新的政治周期和新的經濟周期”的起點上⑩。從型構思路看，新型城鎮化正發展出人本化的價值預設與再平衡的功能預期。一方面，城鎮化的價值目標呈現出從“物欲”轉向“人本”的趨勢。無論是抑制型還是補償型的城鎮化，大體上都是基于秩序控制和經濟發展的國家需求而展開的，均具有鮮明的工具主義色彩和國家主義立場，只不過前者以所謂的一體式“理性謀劃”為基礎，后者以多樣性的發展主義為憑藉。及至新世紀初年，尤其是在新一屆中央政府對城鎮化這個“大戰略、大問題”的人本化描述中，嵌入了對民眾利益的高度重視，它或將通過效率與公平均衡導向的政策實施來漸次改變改革成本的非均衡支付。雖然政策表述具有了豐富的“以人為本”面相，但是從發展激勵與行為約束的實際到位率看，城鎮化的人本化發展轉型才剛剛起步。很顯然，這一價值預期如何得到實踐兌現，仍然需要更為系統化的改革布局來予以保障。另一方面，城鎮化的功能預設從“抑制—補償”范式邁向了發展的再平衡。這種再平衡有兩重含義：一是實現國家宏觀發展結構的再調整。城鎮化是針對于大國體量的非均衡性而提出的重要課題。多年以來，由于資源稟賦、地理區位、政策布局等方面的種種差異，區域之間存在著經濟社會發展的較大差距。同時，由于城鄉二元體制的現實約束和產業分工的實際格局，又導致“鄉村社會”與“城市社會”并存的狀況。既往的城鎮化模式對于改善上述狀況業已乏力，因此需要有新思路、新布局。二是實現社會整體權益享有度的均等化。盡管中國在市場化道路上取得重大進步，但是城鄉分治的基本態勢并沒有發生根本改變，整個社會的權益保障體系仍深受傳統模式的影響，“身份政治”式的福利格局雖有松動，但距離現代普惠性保障體系的發展完善尚有相當距離。因此，在實現農民市民化的過程中，新型城鎮化應該成為城鄉居民之間、城市內群體之間權益的再平衡過程。從根本上講，該過程是一個張揚權利的權利再造運動，因而實質上是一個“全面深刻的社會變革過程”。輯訛輥從實踐邏輯講，新型城鎮化的引導式、城市性邏輯漸趨清晰。這集中表現為：第一，動力找尋。形成“政府—市場—社會”有機互動的動力結構，對于城鎮化的推進至關重要。從以往的發展歷程看，行政主導是城鎮化推進的基本模式。盡管市場化取向的經濟社會改革釋放出強大的實踐助推力，并通過多種方式將城鎮化送上了發展的“快車道”，但是“政府主導、大范圍規劃、整體推動”的發展格局面臨著民間社會尚不具備自發推進城鎮化能力的困擾輰訛輥。為此，既需要逐步調適和化解政府既作為改革動力又作為改革對象的主客同體悖論，又需要著力塑造成熟規范的市場機制，更需要深化社會建設以不斷提升社會自主性。只有擺脫對于行政力量的過度使用和對于土地要素的過分依賴，尤其是充分發揮市場對于資源配置的決定性作用，才會有城鎮化發展的新路徑和新未來。第二，題域整合。大轉型時代的中國城鎮化正經歷一場歷時性題域的共時性呈現，表現出極為復雜的多重面相輱輥訛：（1）技術—經濟型的城鎮化，其核心關注是技術進步與經濟發展，這是城鎮化有序發展的基礎形態，也是后發語境中對于城市的生產性功能定位依然強勢的外在表現；（2）社會—政治型的城鎮化，是物理空間權利化、社會化重構的空間生產歷程，其要義在于循序實現社會與政治權利資源的再配置與權利實現機制的再調整；（3）文化—生存型的城鎮化，強調發展的傳承性與想象力的統一、同質化與差異性的互滲、有序性與活躍度的共融，認為城市既成為允許和鼓勵個性與創造性的社會結構輲訛輥，又成為匯聚和整合民眾生活方式一致性的象征符號；（4）生態—環境型的城鎮化，在環境權越來越成為一種不可或缺的基本需要的時候，需要真切回應治理與工業化同步的嚴重環境污染、資源約束以及生存環境日益惡化的緊迫需要；（5）心理—體認型的城鎮化，將城鎮發展規約成為一個調適心理、接續情緒、安頓靈魂的認同塑造過程。第三，資源供給。在非完全競爭的市場經濟中，社會資源配置與交換有著極為復雜的形態，甚至存在著嚴重的非均衡和欠規范輳訛輥。而新型城鎮化則需要實現“資源流”在更高層次上的合理化。原有由鄉至城的單向度資源配置既不經濟，也缺乏公平，需要有一個結構性的調整，否則城鎮化將不可持續。為此，需要通過多重政策組合來引導治理資源的配置和再配置。城鎮化建設中的資源供給應該在供給范圍、方式、結構等方面有新的調整。其中最為重要的是，理清政府與市場的邊界，有效發揮政府的引導力、市場的決定力與社會的自主性，形成城鎮化建設資源供給的合作互動模式。第四，機制再造。從公共供求互動的角度講，城鎮化的新發展需要有新的治理機制予以支撐和保障。一是資源汲取機制，在土地國家或集體所有的格局下，優化城鎮化發展的資源汲取，核心在于改變地方政府對于土地使用權的壟斷性定價和對于土地增值效益的過度提取；二是公民參與機制，包括對于土地使用、產業發展、環境保護、社會保障等方面有更真切的知情權、表達權、參與權、監督權，有更多主體性的意志表達；三是權力監督機制，主要是防范隨意決策和責任推卸，尤其是在資本邏輯不斷擴張的情況下，防范和醫治權力與資本的合謀所造成的某種程度的社會潰敗至關重要；四是法治保障機制，讓法治成為一種社會普遍遵循的生活方式，將政策過程納入到民主法治的軌道之中，確保城鎮化建設規范高效。第五，空間重構。作為一項綜合改革進程，新型城鎮化具有兩個重要層面的空間重構：一是以產業集聚和人口集中等城市要素的擴張為表征的物理空間重構，它將深刻地改變人們的生產方式、生活方式和交往方式。這一空間重構的基礎是以效率為導向的經濟地理新集結。二是以民眾權利保障和發展的均等化為內容的權益空間重構，意在實現基于公民身份的均等化建構（譬如均衡的權利義務設置，公民權利由法律、政治向社會、生態權利方向以序列方式發展進階）。此空間重構的基礎是以公平為主旨的權利現代化，它將形成以新的人權保障格局為基礎的現代公民政治。而健康的城鎮化，意味著物理空間重構與權益空間重構的大體協調。這表明，新型城鎮化的實質在于空間的社會化重構與社會的空間化重建，這種空間的雙重建構歷程是一種典型的權利再造歷程和國家治理現代化的歷程。第六，績效審視。發展的價值目標在于服務于民眾福祉的有效保障與普遍增長，這是人本化城鎮化的本真涵義。為此，新型城鎮化的績效評價需要有三個轉向：一是績效評價的社會轉向，逐步摒棄僅僅基于政策實施方自我評價的自為立場，發展出民意導向的政策過程和績效評價體系，以引領以人為本的城鎮化；二是績效評價的法治轉向，確保城鎮化的決策與執行過程在法治的軌道上運行，既遵循經濟社會發展的規律，又尊重明示的程序和規則，從而充分激發出民眾的首創精神和參與熱情；三是績效評價的協同轉向，整合性地進行建設績效評價，將經濟效率、社會正義、環境可持續等因素綜合起來進行考評，以增強對于長期效應的引導力和關注度。

三、新型城鎮化的塑鑄作用與國家治理現代化

作為一項綜合性的戰略議程，城鎮化的本質在于實現從生存性需求向發展性需求轉變、從歷時性積累向共時性提升邁進。即在溫飽問題已基本解決的情況下，新型城鎮化需要更有效地回應如何在做大蛋糕基礎上實現成果的公平分配，緊緊圍繞人的全面發展而努力。這就意味著經濟、社會、文化等重大題域的改革發展，要著力解決權力經濟以及“弱產權”等體制性約束，通過綜合配套改革克服現有模式效能衰減的威脅，實現可持續的新發展。新形勢下的城鎮化發展轉型，需要在原有的國家立場基礎上融入更多讓市場機制和社會力量可以參與介入的空間，它正在改變著國家治理的需求表達方式與供給提供方式，形成一種新的治理場域和供求互動模式。這表現為：一是更多基于社會需求引領的城鎮化成為富有前瞻性的“國家工程”，具有更強的戰略引領力和更顯著的實踐推進力。二是更多整合性題域的城鎮化成為更具可操作性的綜合改革工程，特別是信息化條件下的新工業與新農業“雙向共進式”輴訛輥發展既是形成新型城鄉空間的基礎，又是型構新型社會結構的依據。三是更多民權保障維度的城鎮化成為回歸和提升人民主體性的人權工程，通過合理調整鄉村內部和城市內部權益資源的配置格局，將有助于有效推進農民權益的市民化。其實，城鎮化的上述發展僅僅是一個肇始。對于未來中國的深刻影響，不論是經濟形態、社會結構還是階層基礎，都將通過對于深厚綿長之鄉村性的城市性改造和置換而表現出來，即通過對于傳統性的揚棄和現代性的贏取而實現整個社會的結構性變化。值得注意的是，這種城市性是一種復雜現代性的表現。一方面，市場力量與社會力量對政府權力的依附與拒斥并存，公共治理所需的復合動力機制尚未成型。這是城鎮化發展應著力解決的問題。另一方面，資本邏輯對諸社會領域的強勢“殖民”，以及權力機制某種程度上的調控乏力，導致顯著經濟績效與復雜社會風險共生，大大增加了國家治理的不確定性和社會轉型的難度。這是城鎮化實踐所應解決好的重點問題。城市是生態、經濟和文化三種基本過程的綜合產物，城市化便是形成這種“有機體”的“一種心理物理過程”輵訛輥。顯然，復雜現代性背景下的中國城市性，對于傳統鄉村性并非是一種線性的替代，其間存在著傳統、現代與后現代之間的錯置、拒斥、交融。因此，新型城鎮化對于國家治理而言，既是革新發展的歷史契機，又或將是篳路藍縷的未期挑戰。從發展機遇的角度講，新型城鎮化對于國家治理具有三重形塑價值。一是面向經濟現代化的發展性價值。作為經濟發展的引擎，城鎮化構成對現有發展模式中投資、出口與消費“三駕馬車”的部分替代方案。與此同時，通過對小農過密化的系統性改造、對大量非正規經濟的革除以及對原來粗放型發展方式的集約化轉型，實現發展升級。這意味著，超越于“紅利說”、“動力說”等工具性闡釋，城鎮化的發展性價值從根本上講就是對于既往模式的超越和對于發展性需求的戰略回應。二是面向政治現代化的國家建構價值。壓縮式現代化模式注定了非均衡發展戰略的階段合理性與可持續限度，這也為以收縮與調試的再平衡方式實現政府職能優化規定了實踐路徑。更多地導入市場和社會的力量，以有限政府、能動市場與自主社會的聯動格局規避政府失敗、市場失靈以及社會失序，將建構的積極因素尤其是政府作用發揮到有助于形成內洽合力的程度，至關重要。三是面向人之現代化的公民資格發展價值。以人為本的城鎮化建設，本質上是自由及其權利保障的函數，核心指向公民自由與社會秩序的調適。它通過促進物態城鎮化向人本城鎮化的不斷轉變，將成為大規模的權利平等化重構運動和現代公民資格發展的歷程。從實踐挑戰的角度論，新型城鎮化或將引致一系列不確定性和未知風險而影響國家治理。其中，最有可能出現的風險包括：其一，過載風險。譬如人口過速集中、產業跟隨滯后、就業持續乏力、交通嚴重堵塞、社會保障不足、環境承載不堪重負、資源約束一再被突破等原生風險和關聯風險等輶訛輥，尤其需要警惕的是權力過載風險（即有可能造成城市行政權的縱向升級和橫向擴張運動，從而衍生出大量亂象）輷訛輥。其二，固化風險。即城鄉矛盾內化，將非均衡的權益結構固化，把既有的不合理二元結構內化成為城市內部的常態，這是城鎮化面臨的最大風險輮輦訛。與此同時，與“城市碎片化”緊密相關的階層收入兩極分化亦有可能加劇，從而加深社會碎裂。其三，散逸風險。當大量舊有的村民文化甚至是臣民文化移植進入了城鎮，缺乏完整權利義務認知和現代公民身份建構易于導致暴力化、牟利化，致使社會呈現出大量彌散性的各種風險。其四，漂移風險。城鎮可能會成為“風險集散器”，各種環境、生態風險極易持續地向四周擴散，形成漂移風險輯訛輦。從根本上講，這些風險是社會轉型中“結構緊張”的或然后果，具有跨域滲透性與層疊集群性等特征，它可能使城鎮發展的經濟社會代價和環境生態耗損遠遠超出預期。作為復雜的公共選擇過程，新型城鎮化將通過引致中國社會實踐的結構性巨變而深刻塑造國家治理的結構與功能。推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會明確提出的全面深化改革的總目標，這是對中國在現代化發展新階段所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應。一方面，國家治理體系發展主要涉及對規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序的創新。另一方面，確保國家擁有充沛的治理能力和行動能力至關重要。目前，碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是現行治理體制和公共政策的致命弱點，嚴重削弱了國家的治理能力輰訛輦。對于正快速大轉型的當下中國，具有較強的汲取能力、整合能力以及社會平衡能力是大國治理所不可或缺的。實際上，新型城鎮化正是切合了由社會需求所觸發的深化改革實踐，為國家治理設定了新的發展向度，也為針對性的改革議題擬定和實施提供了實踐平臺。一方面，國家治理的結構調整，最為核心的問題是妥善處理好政府與市場的關系，改革的關鍵在于政府。從權力理性化的角度講，在城鎮化進程中，為尋求一個依據共同規則管理的國家政府治理體制，我們正在經歷一場“民主的長征”輱訛輦。另一方面，國家治理的功能調適，需要通過探索公共治理的權威引導模式，不斷優化治理工具的選擇，將市場化工具、工商化工具以及社會化工具進行優化組合，以更有效率地供給公共物品。因此，“以現代化為旨向識解國家治理”輲訛輦，尤其需要實現政府的效能化與民主化轉型，構建服務行政模式，強化政府能力建設，以確保國家的長治久安。

四、結論

中國的城鎮化歷經了從抑制型城鎮化、補償型城鎮化到目前新型城鎮化的歷史嬗變。這一變遷是治理場域內公共需求變化所引致的公共供給變化在國家戰略布局上的實踐反應。一方面，中國現代化正由中期向后期快速轉變，這樣的大轉型實際上提出了對長期以來執行的非均衡現代化戰略和壓縮式發展道路進行重大戰略調整的必要性和緊迫性；另一方面，國家治理的既有體系和行動能力面對上述戰略調整而展開的回應性調適，需要有可行的戰略載體和實踐依托。經由形態演進而以“新型”方式呈現的城鎮化，以新的型構思路、實踐邏輯與塑鑄作用構成了城鎮化發展的“中國道路”。人本化的價值預期和再平衡的功能預設表明，走出了“抑制—補償”的型構思路，新型城鎮化正在以一種獨特的方式塑造中國經濟社會發展的新格局。漸次改造和置換鄉村性，新型城鎮化以其引導式的城市性邏輯表述著區別于既往的實踐邏輯，逐步發展出新的經濟狀況、新的階層集結和新的社會交往。通過以經濟現代化為導向的效率提升、以國家建構為中心的秩序重建以及以現代公民資格成型為重點的公正發展，新型城鎮化正成為一場名副其實的進步運動。在此過程之中，回應于城鎮化所引致的中國社會實踐的結構性巨變，國家治理的現代化成為新時期國家改革發展向縱深邁進的關鍵命題，這既關系到國家治理結構的持續優化，又涉及到國家治理功能的調整創新。城鎮化發展的“中國道路”是中國國家治理進程的縮影，其實踐形態的演進發展清晰地勾勒出了中國國家治理的歷史語境、實踐邏輯與全球視野。

作者：黃建洪單位：蘇州大學政治與公共管理學院