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1引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》2014年3月出臺，它是指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。[1]規(guī)劃要求地方各級政府要全面貫徹落實該規(guī)劃，建立健全工作機制，因地制宜研究制定符合本地實際的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃和具體政策措施。于是，各省基本緊隨其后出臺了本省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。尤其是《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》2015年初正式啟動，江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，國家發(fā)改委將對新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作進行跟蹤監(jiān)督，開展年度評估考核，建立試點動態(tài)淘汰機制。科學的規(guī)劃評價是引導、調(diào)控和促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，但是目前很多地方還沒有認識到規(guī)劃評價的重要性，更談不上對建設(shè)規(guī)劃的科學評價，以至于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還處于盲然或失控的狀態(tài)。所以，建立新型城鎮(zhèn)化的評價機制十分必要。那么，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價應(yīng)包括哪些內(nèi)容？如何對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃進行科學評價？本文在對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價概念內(nèi)涵解讀的基礎(chǔ)上，基于指標體系的方法，擬分別構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評價指標體系和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施程度和效果的評價指標體系。同時，也將試著對兩個試點省——江蘇和安徽的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制成果進行初步評價，并就單列的試點城市——青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的實施進行初步診斷。

2新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價的概念內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅應(yīng)該要有規(guī)劃，而且要加強對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的評價工作。進一步講，規(guī)劃不是編制好就完事，規(guī)劃重在實施。[2]基于系統(tǒng)觀和過程觀，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價包括了對規(guī)劃編制階段的規(guī)劃文本、規(guī)劃方案進行評價和對規(guī)劃實施后的效果進行評價，還包括了對規(guī)劃實施過程進行評價，三者總稱為對規(guī)劃實施情況的評價。

2.1新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果評價規(guī)劃編制成果是對新型城鎮(zhèn)化未來狀態(tài)的描述和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指引，規(guī)劃成果內(nèi)不僅包括新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標，還應(yīng)包括達到目標的方法和手段。也就是說，對規(guī)劃本身的評價首先應(yīng)對規(guī)劃目標的合理性和可實施性做出評價。

2.2新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施效果評價對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施效果的評價主要集中于規(guī)劃實施前、后的對比分析上，研究的方法傾向于通過實證來分析規(guī)劃目標的實現(xiàn)情況。但是新型城鎮(zhèn)化是一個過程，所以這里強調(diào)對規(guī)劃是否達到目標進行跟蹤評價。2.3新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施過程評價以往的規(guī)劃評價側(cè)重于對規(guī)劃編制成果和實施效果的研究，但問題是往往很難判別哪些結(jié)果與規(guī)劃本身有關(guān)、關(guān)聯(lián)度有多大。換句話說，如果忽略對規(guī)劃實施過程的研究，就很難客觀評價規(guī)劃本身的科學性和科學分析影響規(guī)劃實施效果的動因。對新型城鎮(zhèn)化而言，筆者認為應(yīng)綜合考量規(guī)劃實施的執(zhí)行性和對規(guī)劃實施的進程。通過對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價概念內(nèi)涵的解讀，可以提升對這一規(guī)劃實施重要保障機制的認知。

3新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價的指標體系建構(gòu)

為了簡化工作和便于實用，從以下兩方面來建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價的指標體系：一是針對規(guī)劃編制成果的評價指標體系，一是針對規(guī)劃實施的評價指標體系。并分別在編制和實施評價指標體系的基礎(chǔ)上，給出相應(yīng)的評價方法。3.1針對規(guī)劃編制成果的評價指標體系一般來說，規(guī)劃編制成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃方案等。對規(guī)劃方案的評價不是本文的關(guān)注點，本文強調(diào)的是對規(guī)劃文本即規(guī)劃本身的評價。針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本的質(zhì)量進行評價，為下一步新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施工作的開展，以及保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施的效果具有十分重要的意義。國外已經(jīng)形成比較成熟的評價規(guī)劃文本質(zhì)量的方法，并將其運用到各種規(guī)劃文本的評價中。表面上看，這是對規(guī)劃文本質(zhì)量的評價，實質(zhì)上是在回答“什么才是一個好的規(guī)劃”的問題，表現(xiàn)為內(nèi)在有效性評價和外在有效性評價兩方面。[3]內(nèi)在有效性指的是規(guī)劃文本自身的完整性和承接性，一般來說是由基礎(chǔ)事實、遠景描述、目標政策、實施工具四項要素組成；外在有效性主要有以下兩個層面的含義：一是“垂直級”相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和接應(yīng)程度的評價，二是“平行級”相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和配合程度的評價。具體地說，內(nèi)在有效性包括了規(guī)劃的核心要素，如規(guī)劃目標、遠景描述、基礎(chǔ)事實、內(nèi)容和格式、政策（為實現(xiàn)規(guī)劃中的各個目標而制定的具體措施）和實施性；外在有效性涉及范圍和覆蓋面問題，反映的是上下層規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以及各左右規(guī)劃之間的一致性。鑒于當前我國規(guī)劃評價的基礎(chǔ)和水平，基于簡明和可操作的原則，本文試著給出針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評價指標體系（表1），對其規(guī)劃文本質(zhì)量予以評價。表中的評價內(nèi)容主要包括以下四個方面的內(nèi)容：（1）規(guī)劃目標的合理性評價；（2）規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性評價；（3）規(guī)劃成果表達和內(nèi)在邏輯性評價；（4）規(guī)劃外在有效性評價。前三項反映了規(guī)劃文本的內(nèi)在有效性；第四項反映了規(guī)劃文本的外在有效性。需補充說明的是，規(guī)劃文本的外在有效性是不忽視的。以地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃為例來說明，一方面其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃要與國家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接，另一方面則是要考慮下面縣市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的承接性，尤其是同一層次的“多規(guī)協(xié)調(diào)”問題也是必須考慮的。需要說明的是，通常規(guī)劃文本質(zhì)量評價的操作者為監(jiān)測新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的政府部門、規(guī)劃師或者是第三方機構(gòu)，而表1只是針對規(guī)劃評價請的專家而言，即評價新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本質(zhì)量的方法是依據(jù)這個明細單來確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是否遺漏了一些規(guī)劃要素，從而判斷規(guī)劃質(zhì)量的高低。表1中應(yīng)用的計分方法作為初期處理新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃要素賦值的技術(shù)指引，直觀呈現(xiàn)評估的定量結(jié)果。具體地說，由熟悉掌握評分原則的專家對文本條目逐條進行評判賦分。根據(jù)評價后的總得分，可以評判規(guī)劃文本的質(zhì)量亦即規(guī)劃的優(yōu)劣水平。規(guī)劃是為未來建設(shè)提供遠景發(fā)展目標，為遠景發(fā)展目標的實現(xiàn)提供具體的操作框架。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評價總的要求是，判斷規(guī)劃是否滿足經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是否具有較好的適應(yīng)性和可操作性。這樣的評價可以促進在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本中深入考慮規(guī)劃中各要素的完整性及邏輯性，并加強規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。盡管這里只是一個初步建議，但新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本質(zhì)量評價的重要性將會日漸提升。

3.2針對規(guī)劃實施的評價指標體系對于規(guī)劃實施的評價研究，國內(nèi)外有著明顯的差別。國外較為完善的公開化的規(guī)劃評價信息系統(tǒng)或支持系統(tǒng)以及管理機制為規(guī)劃實施評價工作的開展提供了便利條件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我國“重編制、輕實施”現(xiàn)象依然嚴重，不僅忽視了對規(guī)劃實施評價的研究，其評價工作也未充分落實。前面介紹了規(guī)劃實施其實分為實施過程和實施效果兩部分，這里不打算詳細劃分實施過程評價和實施效果評價，主要考慮到新型城鎮(zhèn)化是一個長期的、持續(xù)的過程，加之由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的復雜性所導致的規(guī)劃實施不確定性，所以筆者把規(guī)劃的實施和規(guī)劃的效果結(jié)合起來考慮，即把對規(guī)劃進度的評價和對規(guī)劃是否達到預(yù)定目標的評價結(jié)合起來，不斷跟蹤和定期反饋，進而提出針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施的評價指標體系（表2）。關(guān)于該指標體系的幾點說明：（1）一個指標體系應(yīng)該符合以下要求：指標體系應(yīng)該是全面的和多方位的指標組合；指標應(yīng)該是具有普遍意義的，可以分享的；指標是清晰的，而不是含糊的；對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施的評價，重點內(nèi)容分為規(guī)劃實施執(zhí)行情況的評價和對規(guī)劃實施效果的評價兩大部分。規(guī)劃實施執(zhí)行情況的評價主要是對規(guī)劃的執(zhí)行情況的進度進行跟蹤和對規(guī)劃發(fā)揮作用的情況進行評價；規(guī)劃實施效果的評價則主要是是否達到預(yù)定目標進行評價。（2）考慮到彈性與剛性控制的結(jié)合，規(guī)劃實施的進展情況設(shè)立了引導性和控制性兩類衡量指標；考慮到指標不僅應(yīng)該與發(fā)展目標相一致，而且指標應(yīng)該反映公眾參與，結(jié)果讓公眾可以接受，所以，規(guī)劃實施效果評價的內(nèi)容包括基于規(guī)劃目標的指標和公眾滿意度這個附加指標。在這里，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的目標確定為經(jīng)濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標、生態(tài)發(fā)展目標以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標（最能反映新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特征的目標），這四個目標還可以進一步細化，可以參照相關(guān)的成熟研究成果。[4]增加公眾滿意度指標主要是體現(xiàn)公眾參與規(guī)劃這一新鮮事物。[5]（3）關(guān)于如何給指標賦分。規(guī)劃的執(zhí)行情況，粗略按實施、未實施、違反建設(shè)三類劃分。實施得1（100%）分，未實施得0分，違反建設(shè)得-1（-100%）分。規(guī)劃目標的落實情況按達到目標的百分數(shù)計算。（4）關(guān)于如何匯總得出結(jié)果。首先，采用加權(quán)求和的方法，分別得出規(guī)劃實施程度和實施效果的得分；其次，仍采用加權(quán)求和的方法，按照規(guī)劃實施占30%，實施效果占70%的比重，求得最終的評價結(jié)果。（5）關(guān)于最終結(jié)果的解釋。得分在80%以上，表明規(guī)劃實施程度比較好，規(guī)劃引導和控制作用強；得分在60%—80%之間，表明規(guī)劃實施程度一般，規(guī)劃具有一定引導和控制作用強；得分在30%—60%之間，表明規(guī)劃實施程度比較差，規(guī)劃引導和控制作用弱；得分在30%以下，表明規(guī)劃實施程度很差，規(guī)劃基本沒有發(fā)揮引導和控制作用。綜上所述，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的實施效果和實施程度的評價，可以選取一些指標并通過對這些指標的計算來跟蹤了解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是否促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向預(yù)定目標發(fā)展。這些指標可用來監(jiān)測新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟、社會、生態(tài)（資源、環(huán)境）方面的進展，尤其是城鄉(xiāng)一體化的程度。通過對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施情況定期開展評價，可以動態(tài)了解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的落實情況，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實際情況與規(guī)劃目標之間的差距，并弄清民眾對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施情況的看法，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整、修編提供決策依據(jù)，加強對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)督管理。

4對試點省市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的初步評價與診斷

4.1對兩個試點省——江蘇和安徽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的初步評價對照規(guī)劃文本的評審條目，下面對江蘇和安徽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果做定性評價。2014年5月，《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了江蘇未來推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體目標、重大任務(wù)、空間布局、發(fā)展形態(tài)與發(fā)展路徑，提出了體制機制改革的主要方向和關(guān)鍵舉措。該規(guī)劃的最大特點是以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導向，把新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃統(tǒng)一。從規(guī)劃目標的合理性看，該規(guī)劃把發(fā)展目標分為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化質(zhì)量顯著提升、城鄉(xiāng)空間布局形態(tài)更加優(yōu)化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平進一步提高、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力穩(wěn)步提升、體制機制不斷完善，目標設(shè)置比較科學合理；從規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性看，該規(guī)劃在對發(fā)展現(xiàn)狀充分認識的基礎(chǔ)上，分析必須高度重視和需要著力解決的矛盾和問題；從規(guī)劃的內(nèi)在邏輯性看，該規(guī)劃有清晰的指導思想。特別值得肯定的是，該規(guī)劃有策略和行動安排，便于指引實施；從規(guī)劃的外在有效性方面看，該規(guī)劃在考慮平行級規(guī)劃的協(xié)調(diào)方面明顯考慮不足。規(guī)劃最后指出，由省發(fā)展改革主管部門會同各有關(guān)方面負責規(guī)劃實施情況的監(jiān)測評估，檢查規(guī)劃落實情況，評價規(guī)劃實施效果，并適時開展規(guī)劃實施中期評估和專項監(jiān)測。但如何監(jiān)測？如何評價？并沒有給出具體方法。2015年2月，《國家新型城鎮(zhèn)化試點省安徽總體方案》試圖建立比較完善的新型城鎮(zhèn)化體制機制，努力形成有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度體系。該總體方案的最大特點是明確了責任主體，讓各政府部門清楚自己在推進新型城鎮(zhèn)化進程中的工作任務(wù)。從規(guī)劃目標的合理性看，該規(guī)劃方案把發(fā)展目標分為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進機制初步建立、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平明顯提高、產(chǎn)城融合發(fā)展進一步加快、多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制基本建立、與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地管理制度進一步完善，但這些目標如何衡量是個問題；從規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性看，該規(guī)劃方案并沒有展現(xiàn)出來；從規(guī)劃的內(nèi)在邏輯性看，有明確的試點任務(wù)，也給出了相應(yīng)的策略和行動安排；從規(guī)劃的外在有效性方面看，該規(guī)劃方案也沒有展開，當然作為總體方案這部分可以忽略。該規(guī)劃方案最后指出，新型城鎮(zhèn)化試點省工作領(lǐng)導小組定期對改革試點總體進展、政策落實和實施效果開展督查指導、考核通報，及時協(xié)調(diào)解決試點推進中出現(xiàn)的問題，不斷完善政策措施，反映出它們是把規(guī)劃作為一項政策來對待，十分重視政策落實和政策措施完善。

4.2關(guān)于試點城市——青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施的診斷與建議2014年底，《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺，該規(guī)劃堅持以人為本、公平共享為指導原則，以人的城鎮(zhèn)化為核心。該規(guī)劃的目標有：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的大都市區(qū)、實踐科學合理的發(fā)展模式、建設(shè)宜居幸福的生活環(huán)境、完善新型城鎮(zhèn)化的體制機制。該規(guī)劃的任務(wù)是穩(wěn)步推進人口市民化、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平、均衡城鄉(xiāng)要素配置、推進城鎮(zhèn)生態(tài)文明與文化傳承。對照前面關(guān)于規(guī)劃實施的評價指標體系，本文建議，在青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施中，一是要區(qū)分哪些是引導性內(nèi)容，哪些是強制性內(nèi)容，以便了解規(guī)劃的執(zhí)行情況；二是要進一步優(yōu)化和完善發(fā)展指標體系，目前在經(jīng)濟發(fā)展水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境方面均列出了指標，并明確了標準，但是如何真正體現(xiàn)以人為本、公平共享，讓公眾滿意，所以建議增加公眾滿意度指標。關(guān)于考核評價，該規(guī)劃強調(diào)要形成以本規(guī)劃確定的新型城鎮(zhèn)化指標體系、人口市民化、城鄉(xiāng)一體化、行動計劃為主確定重點考核內(nèi)容，這就需要建立健全統(tǒng)計監(jiān)測指標體系和綜合評價指標體系，健全完善新型城鎮(zhèn)化監(jiān)測評價制度。一方面，要開展城鎮(zhèn)化年度動態(tài)監(jiān)測與跟蹤分析，定期青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展報告；另一方面，要開展城鎮(zhèn)化規(guī)劃中期規(guī)劃評估與專項監(jiān)測，推動本規(guī)劃順利實施。本文建議，只有把年度考評、中期考核和期末考核結(jié)合起來，形成完善的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施評價體系，才能真正使規(guī)劃見效、實施有果。總的來看，目前出臺的各級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，只是在末尾提出要進行考評，至于如何考評，沒有給出具體的考評方法。以上對試點省市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的考評，也只是從定性上指出問題，有條件的話，可以依據(jù)本文前面提出的指標體系組織開展定量評價。

5結(jié)語

我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)剛剛起步，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作還沒有規(guī)范，甚至缺乏對其的主觀認識和科學的方法論，本文只是對此做了初步的探索。進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價，核心目標是強化規(guī)劃作用，提高規(guī)劃的有效性。對應(yīng)于規(guī)劃的編制、實施程度及實施效果評價，規(guī)劃編制成果的評價能夠促進規(guī)劃的完善，指導下一輪規(guī)劃決策；規(guī)劃實施程度的評價能夠監(jiān)測規(guī)劃執(zhí)行情況，動態(tài)調(diào)整規(guī)劃；規(guī)劃實施效果的評價能夠?qū)σ?guī)劃目標的達成作出最終的效果評判，并對產(chǎn)生規(guī)劃偏差的原因進行分析和糾正。總之，本文提出的規(guī)劃評價指標體系，可以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的編制和實施提供有力依據(jù)。我們將在后續(xù)研究繼續(xù)展開相應(yīng)的實證研究。

作者：杜棟 王蕾 單位：河海大學企業(yè)管理學院